农村合作医疗是20世纪50年代中期由我国农民自发创立的一种集体医疗保健制度。它的产生打破了我国农民自我医疗保障的历史。尽管农村合作医疗的筹资水平和保险能力都十分有限，但它投入低廉，符合当时我国经济水平十分落后的实际，互助共济的性质也与我国乡民社会的传统道德相吻合。因此，农村合作医疗很快得到了中央的认可和推广，为改变我国农村医疗卫生状况发挥了巨大作用。六七十年代它与“赤脚医生”、保健站一起被称为我国农村医疗卫生工作的“三大法宝”。在我国人口预期寿命从1949年的35岁提高到1980年的68岁的成果中，有着它的重要功劳。中共十一届三中全会后，我国开始了从传统社会向现代社会的转型，经济改革的大潮催生了各项社会制度的变革，农村合作医疗也在“摸着石头过河”的探索中经历了一段曲折的发展历程，最终开拓出新型农村合作医疗这条制度创新之路。

　　一、农村合作医疗在改革的激流中沉浮

　　农村家庭联产承包责任制是我国改革开放的突破口，随之带来的集体经济的削弱也直接影响了农村合作医疗制度的生存与稳固。此时，以集体经济为依托，以政治动员为推动的农村合作医疗已经无法适应新的形势，而拨乱反正中将它视为“左”的产物的定性，更加速了它的崩溃和瓦解，覆盖率由20世纪70年代末的90%迅速降低到1985年的5%。20世纪90年代初期，全国“仅存的合作医疗主要分布在上海和苏南地区。”课题组：《中国农村卫生服务筹资和农村报酬机制研究》，《中国初级卫生保健》2000年第7期。合作医疗的实施者“赤脚医生”也多半转变成自负盈亏的“个体户”，1986年经考试首批获得“乡村医生”资格的有64万人。合作医疗的解体使农民退回到自费医疗的境地，由此引发了严重的社会问题。农村公共卫生出现逆转，一些原来已被消灭或控制的地方病、传染病竟死灰复燃，再度发生甚至流行。以血吸虫病的防治为例，建国后根据我国血吸虫病流行广、病人多、危害重的情况，党和政府对防治工作给予了高度重视，从中央到疫区逐级建立了防治机构，投入了大量资金和人力，广泛开展群众性的消灭血吸虫病运动，血吸虫病被基本控制和消灭。然而，1985年中央血吸虫病防治领导小组和地方病防治领导小组及其办事机构被撤销，无形中助长了血吸虫病的危及；监管和防疫工作的放松，致使20世纪末血吸虫病的蔓延地区不断扩大，再次成为危害农民健康的一大祸患。20世纪80年代以后，从人口预期寿命和婴儿死亡率这两个国际通用的指标来看，我国的进展速度与世界上其他国家相比是非常缓慢的。这种缓慢主要是由于占人口绝大多数的农民健康状况的下滑所造成，尤其是中西部贫困农村农民的健康状况更加不容乐观。相对于医药费用的增长幅度，农民收入的增加捉襟见肘。1990~1999年，农民平均纯收入由68631元增加到221034元，增长了22倍。同期卫生部门统计，每人次平均门诊费用和住院费用，分别由109元和4733元增加到79元和2891元，增长了62倍和51倍。丁晓波主编：《农村卫生改革与新型农村合作医疗工作手册》，中国财政经济出版社2005年版，第26页。农民“因病致贫、因病返贫”现象愈发严重，以致出现了“小病拖、大病扛、重病等着见阎王”的辛酸局面。由此加剧了城乡关系和社会公正的失衡。据20世纪90年代初我国对30个省、市、区孕产妇死亡率监测表明，城市是499/10万，接近发达国家水平，而农村是1149/10万，一半的孕产妇死亡是因交通不便和没及时输血造成的。艾笑：《全国卫生厅局长会议形成共识发展农村卫生事业是当务之急》，1991年1月22日《人民日报》。世界卫生组织发表的《2000年世界卫生报告》认为，在全球191个国家中，中国卫生部门的总体绩效处于较低水平，特别是公平性非常差。在卫生负担公平性方面，中国排在第188位，即倒数第4位。石光、贡森：《改革开放以来中国卫生投入及其绩效分析》，《中国发展评论》中文版第7卷，2005年3月，第35页。农村合作医疗几乎灭种的境地和农民自费医疗带来的诸多社会问题，使农村医疗保障制度建设迫在眉睫。