就业是民生之本，也是社会秩序安定的稳定器。从社会历史发展的全过程来看，劳动就业状况对社会发展的影响十分巨大，在历史发展的关键时刻，解决劳动就业问题往往成为改革旧制度的直接诱因。由于人口和经济发展水平等因素而造成的劳动就业问题，一直是影响新中国政府作出社会发展决策的重要因素，它在20世纪70年代末也成为中国整个改革大潮的重要组成部分。中国政府解决城镇劳动就业问题的政策措施直接反映了中国社会发展的新方向。

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　　20世纪70年代末，中国的城镇就业形势十分严峻。当时的城镇待业人群基本上是由两部分组成，即城镇新成长劳动力和“文革”期间积累的待业人群。“文革”期间中国城镇新成长劳动力就业的主要途径是上山下乡。期间最多的一年上山下乡的城镇知青有260多万人。下乡知青中的相当数量通过种种途径调离了农村。到1977年底，1962年以来上山下乡的1700多万人中实际还留在农村的有86369万人《当代中国的劳动力管理》，中国社会科学出版社1990年版，第475页。。返城知青除通过招工、招生、征兵等途径解决就业就学问题外，仍有的237%人成为待业人群刘小萌：《中国知青史——大潮（1966—1980年）》，中国社会科学出版社1998年版，第865页。。同期，城镇新成长劳动力每年有700万~800万人曾培炎主编：《新中国经济50年》，中国计划出版社1999年版，第518页。。

　　城镇待业人口增长的原因，一方面是长期以来人口增长严重失控所致，另一方面也是经济发展不足造成的。建国以来，中国人口高速增长持续了二十多年，期间五十年代和六十年代中后期是人口出生的两个高峰期，新增人口有五亿多。前一个高峰期出生的人口从六十年代末开始进入劳动年龄，由于十年内乱而没有得到妥善解决。后一个高峰期出生的人口从七十年代末开始进入劳动年龄。两个阶段适龄人口的就业要在同一个时期解决，自然就使得就业问题特别突出。人口增长过快加重了就业安置的压力，但就业问题根本上是受经济发展状况制约的。“文革”十年，国民经济的发展严重受挫。此后的两年，中国经济建设又犯了急于求成的错误。在经过短期扩张之后，国民经济不得不进行调整，吸收新劳动力，增加就业机会的能力大大削弱，由此也使得社会就业形势益显严峻。

　　劳动就业问题必须解决，但当时中国政府所能够采取的对策却十分有限。上山下乡依然是当时首选的对策。1978年召开的第二次全国知识青年上山下乡工作会议虽然改变了城镇中学毕业生“以下乡为主”的方针，实行“四个面向”（进学校、上山下乡、支援边疆、城市安排）的原则，调整了上山下乡的范围，缩小了上山下乡的规模，但主要是为了总结经验教训，便于这一工作的进一步开展。这次会议形成的纪要文件取消了上山下乡分散插队的安置方式，改为集中安置，在城镇郊区创办知青场队和农工商联合企业。为支持这样的场队和联合企业，政府制定了详细的优惠政策《劳动人事法规规章文件汇编（1949—1983）》，劳动人事出版社1987年版，第367页。。根据这一政策，在1978、1979两年仍有73万人下乡，主要安置在城镇郊区的知青农场和知青工厂《当代中国的劳动力管理》，中国社会科学出版社1990年版，第57页。。到1980年，全国已有独立核算的知青场队和农工商联合企业八千多个，安置知青五十多万人。办得好的知青场队和农工商联合企业具有一定的经济吸引力，以至于政府认为“这是安排城市知青就业的一个有希望的门路”《劳动人事法规规章文件汇编（1949—1983）》，劳动人事出版社1987年版，第383页。。