“文化大革命”前期，城镇人口大进大出。一方面，由于生产建设遭到严重破坏，城镇就业困难，出现干部及其家属下放、知识青年上山下乡等大批城镇人口被强迫倒流农村的反常现象。据估算，这一时期先后动员1600余万城镇知识青年下乡，近千万干部职工及其家属下放农村，530万城镇居民下乡劳动，加之因国内大小“三线”建设项目上马引起数十万人迁移变动，市镇人口累计迁出量达3000余万。同上书，第113页。另一方面，大批农村人口通过各种政治经济原因进城落户；数百万临时工、合同工、轮换工冲击国家机关，破坏劳动管理制度，国家被迫将其改为固定工迁入城市；袁伦渠主编：《中国劳动经济史》，北京经济学院出版社1990年版，第280页。当时还出台了企业用人只能到农村招工的规定，加上劳动管理体制混乱，不少单位随意增人，致使大批农民被招工进城落户。以上累计，这个时期城镇人口迁入量达2000余万。朱铁臻主编：《中国城市手册》，经济科学出版社1987年版，第80页。1971年，原计划增加职工204万，实际招工526万，超额322万，结果导致“三个突破”，即年末全民所有制单位职工人数突破5000万，工资总额突破300亿元，商品粮销量突破800亿斤。邢赞勋：《三个突破的教训》，1993年2月20日《中国劳动报》。1972年，中央强调劳动就业要集中管理，各地区、各部门超计划增人要报中央审批。接着，国家计划委员会发出《关于严格控制增加新职工的通知》。到1973年，因劳动就业带来城镇人口增长的局面才得以扭转。1975~1976年，非农业人口再次快速增长。新迁入的870万市镇人口中，从农村招工400余万，占46%；职工家属（含军属）进城“农转非”的100余万，占12%。路遇主编：《新中国人口五十年》下册，中国人口出版社2004年版，第1175~1176页。1977年11月8日，国务院重新批转《公安部关于处理户口迁移的规定》。其中规定：“从农村迁往市镇（含矿区、林区等），由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。”这就不仅进一步强化了对农村人口进入城镇的控制，而且第一次正式提出严格控制“农转非”。

　　由于城市与乡村、农业人口与非农业人口之间存在着利益差别，严格控制市镇人口规模和严格控制“农转非”政策的实施，造成了城乡分隔、农业人口与非农业人口之间事实上的不平等。打破农村人口迁移进城的限制，取消“农转非”制度，成为此后人们讨论户籍制度改革的焦点。

　　二、改革开放30年来中国户籍制度的重要变革

　　中共十一届三中全会后，中国开始了改革开放的历史性转变。此后，城乡经济快速发展，人口大规模流动，对原有封闭户籍管理体系形成强有力的冲击。解决户口迁移制度与社会生产力发展之间的矛盾，引导农村人口合理有序地向城镇流动、向非农业领域转移，成为改革开放以来户籍制度变革的主旋律。

　　1调整户口迁移控制指标，解决历史积累的人口迁移进城矛盾

　　改革开放初期，因历史原因积累的人口迁移进城矛盾突出地表现在三个方面：一是精简职工、上山下乡、支援内地遗留的户口问题。据1978年全国信访会议统计，历年因“精简、压缩”倒流回城要求落户的有637万人。同上书，第1182页。二是平反冤假错案落实政策带来的人口迁移进城问题。据全国户口年报统计，从1978~1991年14年间，共解决838万平反落实政策人员及其家属的落户问题。同上书，第1181页。三是逐年积累留存社会的无户口人员问题。据公安部统计，1982年，全国无户口人员达286万。公安部三局编印：《中华人民共和国户口管理资料汇编》第3册，1986年，第105页。上述三项合计，共1700多万人。此外，还有大量市镇职工、居民的农村家属要求进城落户。妥善处理这个庞大群体的进城落户要求，关系到社会生产力的解放，也关系到社会稳定。为此，国家主要采取了两个解决办法：一是对知识青年病退、困退回城，平反冤假错案落实政策回城和“下放”居民回城的，由国家统一规定政策，组织、人事、劳动等部门安排迁移进城落户。二是对市镇职工、居民的农村家属进城落户问题，由公安机关和粮食部门按照国家计划和粮食供应情况，规定控制比例逐步解决。1977年11月，公安部明确提出每年批准从农村迁入市镇和转为非农业人口的职工家属人数，不得超过非农业人口总数的15‰。公安部三局编印：《中华人民共和国户口管理资料汇编》第2册，1982年，第109页。按照这个比例，1977年全国迁移进城落户指标是22万人，只占符合政策应予批准落户人数总量的5%。1978~1979年，落户指标是428万人，而实际落户88万人，失控比例超出一倍多。1980年6月，公安部下达《关于解决无户口人员落户问题的通知》，将控制比例提高到2‰，由省、市、自治区统一控制使用。指标放宽后，1981~1983年的控制指标是1074万人，实际落户123万人，失控率下降。