中国政治体制改革和政治文明建设70年
70-Years’ Political System Reform and Political Civilization Construction of People’s Republic of China
李正华（Li Zhenghua）
李正华，湖南衡阳人。中国社会科学院当代中国研究所副所长兼当代中国出版社社长，二级研究员，博士生导师。入选文化名家暨“四个一批”人才工程、国家“万人计划”哲学社会科学领军人才，享受政府特殊津贴。主要从事中华人民共和国史、中共党史研究。著有《中国改革开放的酝酿与起步》《中国改革开放再出发》《中华人民共和国政治史》等10余部作品。参与《中华人民共和国史稿》《新中国70年》等书的撰稿统稿工作。
［摘要］新中国成立后，确立了人民当家作主的政治体制，并根据新的形势要求不断对之进行调整、改革，党和国家机构经历了从计划经济条件下的机构职能体系向社会主义市场经济条件下的机构职能体系的重大转变。70年的政治体制改革和政治文明建设，为新中国取得历史性成就提供了有力保障，是新中国历史的重要组成部分。
新中国成立后，中国共产党构建了中国特色政治制度的核心内容和基本框架，改革开放后，适应党和国家工作中心转移的需要，中国不断推进政治体制改革，完善和发展中国特色社会主义制度，逐步形成了以根本政治制度、基本政治制度为基本框架的中国特色政治制度体系。根本政治制度是人民代表大会制度，基本政治制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，此外还有选举制度、决策制度、监督制度、政务公开制度、协商民主制度等具体政治制度。70年中国政治体制改革的过程，也是政治文明建设的过程。
一、构建中国特色的政治体制（1949—1978）
新中国的政治体制是1949年中华人民共和国成立后逐步建立起来的。以毛泽东为核心的中国共产党领导中国人民经过28年的艰苦奋斗，取得了新民主主义革命的胜利，建立了人民当家作主的国家政权，进而又完成了生产资料所有制的社会主义改造，实现了从新民主主义到社会主义的过渡，最终建立了社会主义制度。
（一）建立以三大政治制度为核心内容的政治体制
新中国成立后，建立了工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的国家政权，完成民主革命遗留的任务、医治战争创伤、恢复国民经济，彻底废除外国列强强加给中国的不平等条约和帝国主义在中国的一切特权，彻底结束旧中国半殖民地半封建社会的历史，彻底结束旧中国一盘散沙的局面，实现国家空前的团结统一。1954年9月召开第一届全国人民代表大会，通过《中华人民共和国宪法》，用根本大法的形式，确定人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度三大基本政治制度。与此同时，制定党在过渡时期总路线，进行卓有成效的“一五”计划建设。开展对农业、手工业和资本主义工商业生产资料私有制的社会主义改造，用不到三年时间成功实现了由新民主主义向社会主义转变这一中国历史上最深刻最伟大的社会变革。新中国的成立，社会主义基本制度的确立，为当代中国一切发展进步奠定了根本政治前提和制度基础。
中国特色政治制度是中国共产党从中外历史经验的比较以及中国人民的革命实践和民主体验中作出的符合中国国情的重大选择，是中国共产党和中国人民的伟大创造。
人民代表大会制度是中国共产党根据中国的具体国情作出的理性选择，是有中国特色的、符合中国国情的、适合社会主义现代化建设需要的政权组织形式，是中国的根本政治制度。中国共产党把马克思主义的无产阶级专政学说同中国革命的具体实践相结合，创造性提出人民民主专政的思想，确定了新中国的国体和与之相适应的政权组织形式。辛亥革命结束封建帝制后，袁世凯曾复辟帝制，资产阶级也曾效法欧美资产阶级国家的“议会制”“三权分立”，建立过国家政权，但这些不是在人们的唾弃声中以失败收场，就是成为政客愚弄百姓的骗人把戏，丝毫没有改变其代表帝国主义、封建主义、官僚资本主义利益的本质。中国共产党成立后，学习列宁在苏联建立苏维埃（即代表会议）及中央执行委员会的政权形式，对建立新型人民民主政权及其组织形式进行了不懈的探索和实践，并得出了一个重要结论，这就是：新民主主义革命胜利后建立的政权，只能是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政；同这一国体相适应的政权组织形式，只能是民主集中制的人民代表大会制度。新中国的成立，标志着革命根据地的人民民主专政变成了全国的人民民主专政。1954年第一届全国人民代表大会的召开，标志着以人民代表大会为基础的国家政权制度全面确立。
在政党制度方面，孙中山仿效西方国家实行过多党制，蒋介石搞过国民党一党独裁，都以失败告终。事实证明，在中国，搞多党制不行，搞一党专政也不行。根据马列主义的普遍原理，毛泽东从中国的具体历史和社会条件出发，提出了新民主主义历史阶段各革命阶级联合专政的思想，创造了中国共产党领导的多党合作制度。他指出：“中国无产阶级应该懂得：他们自己虽然是一个最有觉悟性和最有组织性的阶级，但是如果单凭自己一个阶级的力量，是不能胜利的。而要胜利，他们就必须在各种不同的情形下团结一切可能的革命的阶级和阶层，组织革命的统一战线。”在抗日战争中，“共产党主导”和“多党派参与”的“三三制”政权形式，成为中国共产党领导的多党合作和政治协商的政党制度的雏形。1949年3月，毛泽东在党的七届二中全会的报告中明确提出：“我党同党外民主人士长期合作的政策，必须在全党思想上和工作上确定下来。”这个讲话，实际上提出并确立了中国共产党与民主党派长期共存、团结合作的方针。1949年9月，中国人民政治协商会议第一次全体会议召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立。1954年《中华人民共和国宪法》用根本大法的形式确定了这一制度。
中国共产党成立后，就把解决民族问题、实现民族平等和团结作为新民主主义革命的一项重要内容，进行了长期的探索。由于受列宁民族自决理论、苏联联邦制实践及共产国际的影响，在整个新民主主义革命时期，中国共产党基本上都是主张民族自决和建立联邦制国家的。尽管抗日战争和解放战争期间中国共产党也曾有过民族自治的主张和实践，并在1947年5月1日成立内蒙古自治政府，但当时提出的“民族区域自治”还比较原则和笼统，建立的少数民族自治政权，也基本上是联邦制思想框架下的民族区域自治，而不是后来意义上的统一国家内部地方性的民族区域自治。在探索解决民族问题的过程中，中国共产党形成了一个共识：中国是统一的多民族国家；中国各族人民都是中华民族的成员，赞成平等的联合，而不赞成互相压迫；中华民族具有光荣的革命传统和优秀历史遗产，中华民族的历史发展趋向是统一、团结。这一共识，为中国实行民族区域自治政策奠定了理论基础。在筹建新中国、研究采取何种国家结构形式时，党正是根据这一共识，最后放弃了民族自决和建立中华联邦共和国的设想，选择了统一国家内部地方性的民族区域自治和建立一个统一的多民族的人民共和国，把民族区域自治制度郑重写入了《中国人民政治协商会议共同纲领》之中，将其作为我国的一项基本政治制度。
（二）新中国政治制度集中体现了中国人民当家作主的要求
1954年第一届全国人民代表大会的召开，标志着以人民代表大会为基础的国家政权制度全面确立，国家权力开始由人民代表大会统一行使。中国为什么要实行人民代表大会制度而不能照搬西方民主那一套？邓小平对此曾从三方面作过深刻的论述：一是中国人口多，人民的文化素质不够；二是中国的地区之间发展不平衡；三是中国的建设和发展，需要安定的政治环境。因此，“西方民主那一套我们不能照搬，中国的事情要根据自己的实际情况办。”
人民代表大会制度是中国的政体，与中国的根本性质相适应，是实现人民当家作主的根本的制度保证。在人民代表大会制度规定下，国家权力由人民代表大会统一行使，有利于中央权威的确立，有利于国家的统一和社会的稳定，有利于党和政府承担起领导全国人民进行改革开放和社会主义现代化建设的艰巨任务；能够便利人民行使自己的权力，参加国家的管理。实践证明，这一极富创造性的制度，既充分体现了国家的一切权力属于人民，人民真正当家作主，能够充分发挥人民群众的积极性和创造性，又保证了国家政权机关能够有效地领导和管理国家的各项工作，具有较高的效率。
实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，“也是我国政治制度中的一个特点和优点”。这一制度既不同于西方资本主义国家的多党制，也有别于苏联的一党制。其显著特征和独特优势是：共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政，各民主党派不是在野党或反对党，而是同共产党亲密合作的友好党和参政党；共产党和各民主党派在国家重大问题上进行民主协商、科学决策，集中力量办大事；共产党和各民主党派互相监督，促进共产党领导的改善和参政党建设的加强。实践证明，这一制度既能避免多党竞争、相互倾轧造成的政治动荡，又能避免一党专制、缺少监督的弊端。
在第一个社会主义国家苏联已经实行共和国联邦制的情况下，新中国没有照搬苏联的经验，而是创造性地确立了民族区域自治制度，把新中国确定为一个统一的多民族的人民共和国，这是“史无前例的创举”。中国的民族区域自治是在国家的统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。其核心是保障少数民族当家作主，管理本民族、本地方事务的权利。实行这种制度，体现了中国坚持实行各民族平等、团结、合作和共同繁荣的原则。实践证明，民族区域自治制度把民族因素与区域因素相结合，把政治因素与经济因素相结合，促进了新型社会主义民族关系的确立和发展，有利于维护国家统一和社会稳定，加强民族团结和经济发展。实行民族区域自治，代表了中华民族的根本利益，是合乎中国国情的正确选择，具有不可估量的意义和作用。
二、政治体制改革的提出并在探索中初步改革（1978—1992）
政治体制需要不断进行改革、调整，以适应生产力不断发展的需要。1978年12月，中共十一届三中全会的召开，开启了中国改革开放历史新时期，也开始了中国的政治体制改革。
（一）中共十一届三中全会开始了政治体制改革
新中国确立的政治体制，为社会主义建设取得巨大成就提供了重要保证。但由于中国人民建设社会主义是一项前无古人的伟大事业，经验不足，党在领导探索建设社会主义道路的进程中，出现了失误和挫折。中国社会主义建设的实践表明，社会主义制度的建立，并不等于社会主义制度的完善。社会主义制度必须在不断变化的国情中，对妨碍社会主义制度优越性发挥的具体制度、体制和机制进行不断改革，实现自我完善和发展。中共十一届三中全会着重提出了健全社会主义民主和加强社会主义法制的任务。为维护党规党法、切实搞好党风，全会决定重新设立中央纪律检查委员会，选举陈云为书记。中央纪律检查委员会在中央委员会领导下进行工作，每届任期5年。
《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》明确指出：“实现四个现代化，要求大幅度地提高生产力，也就必然要求多方面地改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式，因而是一场广泛、深刻的革命。”《公报》还指出，我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，应该着手大力精简各级经济行政机构，应该在党的领导之下，认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象。
中共十一届三中全会不仅包含政治体制改革的内容，而且明确提出了政治体制改革的任务。正是在十一届三中全会精神指引下，机构改革、干部人事制度改革、克服官僚主义等，成为改革开放之初被关注的重要问题。因此，邓小平说：“我们提出改革时，就包括政治体制改革。”
（二）《党和国家领导制度的改革》明确了政治体制改革的总体思路
制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度建设、制度设计和制度安排，是民主政治发展的关键，是现代政治文明的精髓所在。中共十一届三中全会结束不久，邓小平就多次强调“体制改革”。1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上作了题为《党和国家领导制度的改革》的讲话，集中体现了他在改革开放初期对政治体制改革的认识和总体思路。
这篇讲话深刻总结了国内外社会主义国家政权建设的历史经验，特别是中国“文化大革命”的深刻教训，对中国政治体制中存在的主要弊端及其产生的历史和现实原因进行了深刻剖析，阐明了政治体制改革的客观依据。讲话指出：“只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”讲话提出了改革党和国家领导制度的任务，明确强调：“改革并完善党和国家各方面的制度，是一项艰巨的长期的任务，改革并完善党和国家的领导制度，是实现这个任务的关键。对此，我们必须有足够的认识。”讲话将我国政治制度分为基本政治制度和具体政治制度，提出了要对这两方面的制度进行区分的论断。讲话指出：社会主义制度并不等于建设社会主义的具体做法，这些具体做法在政治制度方面就表现为具体政治制度即政治体制，而在这些具体制度（领导、组织、工作制度）上，还存在不少的弊端，需要加以革除。这一论断，对于准确把握我国政治制度的丰富内涵、推进政治体制改革提供了重要遵循。讲话科学分析了人和制度的因素在政治中的重要性，既承认人的因素在政治中的极端重要性，又重视制度的作用。邓小平在讲话中精辟地指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”因此，邓小平认为“制度是决定因素”，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。
这篇讲话是邓小平在中共十一届三中全会后，第一次比较系统地、公开地发表对政治体制改革问题的见解，是新时期党的文献中首次提出对政治体制改革的系统的意见。它敏锐而又深刻地对我国政治体制改革，特别是作为其关键领域的党和国家领导制度的改革作出了系统深入而又精辟明确的论述，吹响了政治体制改革的号角，为政治体制改革奠定了坚实的理论基础，指明了原则和方向，成为指导政治体制改革，特别是党和国家领导制度改革的纲领性文件。随后，废除领导干部职务终身制，调整、精简各级行政机构，完善人民代表大会制度，发展中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，推进社会主义民主法制建设等改革，成为政治体制改革的主要内容。
比如，在党的领导体制改革方面，中共十二大制定的新党章，明确了全国党代会的职权，规定召开全国党代会的程序、规则，确定了它与中央委员会的关系；改革了中央机构的设置，规定党中央不设主席只设总书记，总书记负责召集中央政治局、政治局常委会议和主持中央书记处的工作；中央和省一级设顾问委员会；党的各级纪律检查委员会由同级党的代表大会选举产生，并对中央以下的同级党委及其成员实行党章规定范围内的监督，对中央委员会成员违犯党纪的行为可以向中央委员会检举。提出了改革领导机构和干部制度，实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化。中共十二大以后，党的全国代表大会按期召开，各级党组织自上而下恢复建立起来。农村基层党组织的设置逐步健全。中共中央顾问委员会的成立，成为党的领导体制改革的一件大事。在行政机构改革方面，国务院各部门从100个减为61个，人员编制从原来的5.1万人减为3万人；明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质。
（三）中共十三大对政治体制改革进行全面部署
随着经济体制改革的不断深入，政治体制与经济体制不相适应的问题突出出来。邓小平敏锐地感觉到了这个问题，多次指出，现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”必须把政治体制改革提到议事日程，应该把政治体制改革“作为改革向前推进的一个标志”，要求党的十三大要对政治体制改革进行总体设计，制定改革蓝图。
根据邓小平的意见，1986年9月，中共中央成立中央政治体制改革研讨小组，开始了总体方案的酝酿和设计。1987年10月，中共十二届七中全会原则同意了《政治体制改革总体设想》，决定将这一设想的基本内容写入中共十三大报告。随后召开的中共十三大，对政治体制改革进行了全面部署。
中共十三大报告认为，我国原来的政治体制存在着一些重大缺陷，主要是权力过分集中，官僚主义严重，封建主义影响远未肃清。不进行政治体制改革，经济体制改革不可能最终取得成功。进行政治体制改革的目的，就是要兴利除弊，清除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民的积极性，建设有中国特色的社会主义民主政治。政治体制改革的长远目标，是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制；近期目标，是建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。
中共十三大之后，我国政治体制改革全面启动。通过1988年的改革，国务院部委由45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个。在国务院66个部、委、局中，有32个部门共减少1.5万多人，有30个部门共增加5300人。机构改革后的国务院人员编制比原来减少了9700多人。国有企业、高校、科研院所逐步确立行政首长负责制。
1989年6月，以江泽民为主要代表的中共中央领导集体担负起历史重任，进一步强调了社会的政治稳定和政治体制改革的重要性，继续推动政治体制改革有序、健康地发展。
1978年中共十一届三中全会到1992年的中共十四大，中国政治体制改革的内容涉及许多方面、许多领域，但更多关注的是“文革”结束后所面临的现实问题，着眼点主要是如何从制度上防止“文革”这类历史悲剧重演、实现国家长治久安。改革的核心，主要针对权力过分集中，特别是领导干部个人高度集权问题。重要的改革主要有：倡导解放思想，彻底否定“文化大革命”；强调民主法制，恢复宪法和法律的权威，着手建立国家的法律体系；改革党和国家领导制度，开始进行适度的党政分开；废除实际存在的领导职务终身制，禁止个人崇拜和个人专制；转变党的执政方式，终止急风暴雨式的政治运动；推行基层民主和党内民主，等等。这一阶段的政治体制改革的理论和实践，深刻地影响和改变了中国的政治发展进程。
三、政治体制改革进一步发展与政治文明的提出（1992—2012）
中共十四大后，伴随社会主义市场经济体制的确立和完善，政治体制改革从着重解决权力过分集中调整为完善和发展社会主义政治制度。从1992年中共十四大到2012年中共十八大，围绕着建立社会主义市场经济体制，政治体制改革进一步发展。
（一）政治体制改革以完善和发展社会主义政治制度为主要内容
为了推动中国改革向前发展，1992年1月至2月，邓小平视察南方并发表重要谈话，提出了计划与市场都是经济手段、不是社会主义与资本主义的本质区别的重要论断。中共十四大明确我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，明确提出：政治体制改革的目标“是以完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容，发展社会主义民主政治”。中共十五大至十七大也都明确规定，政治体制改革要不断推进社会主义政治制度的自我完善和发展。
人民代表大会制度虽在“文革”期间一度遭到破坏，但1979年以后得到恢复并不断完善。人民代表大会制度优越性主要来自集中，不足之处也来自集中。因此，需要完善和发展。保证全体人民行使国家权力，是人民代表大会制度的实质，也是人民代表大会制度的先进性和生命力之所在。人民当家作主的一个重要标志就是实现选举权的平等。2010年，十一届全国人大三次会议对选举法进行了修改，规定要按城乡同比例选举人大代表。按城乡同比例选举人大代表的这一规定，促成了宪法规定的平等原则的充分实现。十一届全国人大代表中，基层代表比例明显增加。其中，一线工人代表比十届增加一倍以上，基层农民代表增加70%以上。
中共十四大后特别是进入新世纪后，多党合作和政治协商的制度化、规范化和程序化向前推进。中共中央先后颁发《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（2005年）、《关于加强人民政协工作的意见》（2006年）和《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》（2006年）等文件，为各民主党派和无党派人士发挥作用创造了更为广阔的空间，巩固和发展了广泛的爱国统一战线。越来越多的党外人士在各级人大、政府、政协和司法机关担任领导职务。中国共产党在作出重大决策之前和决策执行过程中，都坚持同党外人士进行充分协商，通报情况、听取意见，广集民智、广求良策。从中国共产党全国代表大会、中央委员会重要文件到宪法和重要法律修改建议，从国家领导人建议人选到推进改革开放的重要决定，从国民经济和社会发展中长期规划到关系国家全局的重大问题，中共中央与民主党派进行协商和听取建议的形式丰富多样、通畅高效，有力地推动了科学决策、民主决策，有力维护了国家和人民的利益。人民政协通过政治协商和民主监督，组织参加政协的各党派、团体和各族各界人士参政议政，在国家的政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行现代化建设，维护国家的统一和加强各民族的团结中，发挥了重要作用。
民族区域自治制度不断完善。1982年宪法，不仅恢复了1954年宪法中关于民族区域自治的一些重要原则，而且在总结实行民族区域自治正反两方面的经验的基础上，增加了新的内容。1984年又通过了《民族区域自治法》。民族自治地方的自治机关除行使同级地方国家机关的职权外，还享有制定自治条例和单行条例，自主地安排使用属于民族自治地方的财政收入，自主地安排和管理本地方的建设事业和教育、科学、文化、卫生事业等广泛的自治权利。国家大力培养少数民族干部和专业技术人员；在财力和物力上给予民族自治地方积极支援，促进当地经济文化的发展。中央确立了各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的民族工作主题，强调促进民族团结、实现共同进步是民族工作的根本任务，并作出一系列加强和改进民族工作的重大部署。平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系不断巩固和发展，少数民族和民族地区呈现出经济繁荣、政治安定、文化发展、社会和谐、民族团结的喜人景象。
基层群众自治制度，是指城乡居民群众以相关法律法规政策为依据，在城乡基层党组织领导下，在居住地范围内，依托基层群众自治组织，直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的制度与实践。基层群众自治是人民当家作主最有效、最广泛的途径。中共十七大根据以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系逐步建立的事实，正式将基层群众自治制度作为我国一项基本政治制度，有力地推动了民主政治的发展，丰富了中国特色政治制度体系。中共十七大把国家层面的民主制度与基层范畴的民主制度有机地结合在一起，使社会主义政治制度体系的内容更全面丰富，结构更完整，功能更强大。基层民主犹如一所民主的“大学校”，广大群众在一次次民主实践活动中经受了锻炼，有序政治参与热情高涨，民主意识不断增强，参与管理、依法维权的能力不断提高。
（二）不断推进党政体制改革
政治体制改革的内容最核心的是党和国家领导制度的改革。这一阶段，1993年、1999年，中共中央部门先后进行了２次改革，1993年、1998年、2003年、2008年，国务院机构先后进行了4次改革。
在党的机构改革方面，中共十四大就指出：“党必须适应改革开放和现代化建设的需要，不断改善和加强对各方面工作的领导，改善和加强自身建设”。“党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础。各级党委要采取得力措施，努力把基层党组织建设成为团结和带领群众进行改革和建设的战斗堡垒。农村要进一步搞好以党支部为核心的村级组织建设。全民所有制企业要充分发挥党组织的政治核心作用，坚持和完善厂长负责制，全心全意依靠工人阶级。在其他各种经济组织中，也要从实际出发，抓紧建立健全党的组织和工作制度。机关、学校、科研院所、街道等基层党组织，都要根据自己的特点，加强和改进自身建设。要十分注意把生产第一线的工人、农民、知识分子中的优秀分子吸收到党内来。现在有一部分基层党组织软弱无力，上级党委要派出专门力量帮助整顿。”1999年，中共中央部门机构改革坚持“有利于坚持、加强、改善党的领导，有利于巩固党的执政地位和提高党的执政水平，有利于全面加强党的思想建设、组织建设和作风建设”的指导思想，“坚持一件事情由一个机构管理为主，减少职责交叉”原则。通过改革，中共中央领导机构确定由中央委员会（包括中央政治局常委会、中央政治局、中央书记处）、中央纪律检查委员会和中央军事委员会这三个委员会组成。中央委员会是党中央的决策部门和执行部门，由其选举产生的中央政治局、中央政治局常委会为中央决策机构，中央书记处为中央执行机构。中央纪律检查委员会是党中央的监督、检查部门。中央军事委员会是党中央的军事领导部门。这三个委员会的职能各有分工而又统一在中央委员会的领导之下，构成了中共中央领导框架。
在政府机构改革方面，1993年，中共中央审议通过的《关于党政机构改革的方案》，确定减少行政机关工作人员25％、政企分开的目标。改革实施后，国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个，人员减少20%。国务院不再设置部委归口管理的国家局，国务院直属事业单位调整为8个。
1998年，中共十五届二中全会审议通过《国务院机构改革方案》，国务院组成部门从40个减少到29个，部门内设机构精简1/4，移交给企业、社会中介机构和地方的职能200多项，人员编制总数减少一半。
2003年的国务院机构改革是在加入世贸组织的大背景之下进行的，改革的目标是“实现行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”，提出了“决策、执行、监督三权相协调”的要求。改革后，除国务院办公厅外，国务院由28个部门组成。
2008年，国务院机构改革的中心思想是“转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门制”。新组建工信部、交通运输部等5个部委，国务院组成部门改革为27个。国务院共取消和调整行政审批事项2183项。
通过改革，政府职能转变、法治政府建设、政府管理方式等，都取得了成效。行政复议和行政诉讼制度建设，让“民告官”成为现实；政府信息公开条例的实施，让政府逐渐适应在老百姓的监督下工作；领导干部和行政执法过错责任追究，给权力戴上了“紧箍咒”。利用互联网等新兴媒体改进工作、提高效率、服务人民，服务型政府建设不断深化。积极运用和发挥好互联网等新兴媒体的作用，逐渐成为各级党和政府的普遍做法。2008年颁布实施政府信息公开条例，政府部门召开公共事务听证会成为常态，“三公经费”逐步公开，“网络问政”蓬勃发展。
干部的公开选拔、竞争上岗、任前公示及推荐责任制逐步推广。2006年实施公务员法，全国有超过24万人通过竞争上岗走上了领导岗位，中央机关公开遴选公务员正式实施。实行了领导干部任期经济责任审计制度、会计委派制度、政府采购制度及领导干部用车、住房等福利待遇货币化试点。此外，还根据变化了的情况，调整了中央与地方关系，进行了地方党政机构改革、行政区划调整和干部人事制度改革，开展了农村基层政权的改革与建设，强化了对权力的监督和制约。
（三）确定建设社会主义法治国家的目标和任务，提出建设社会主义政治文明新命题
中共十五大明确提出：“我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设跨越世纪的发展，要求我们在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”在党的历史上第一次确立了“法治”概念。1999年九届全国人大二次会议将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，使之成为党领导人民治理国家的基本方略。
提出建设社会主义法治国家的目标和任务，是政治体制改革一个重大突破性进展，对中国政治发展的意义重大而深远。
它反映了市场经济发展的客观要求。市场经济本质上是法制经济，它内在地要求法治国家的建立，没有法制的市场经济不是真正意义上的市场经济。它有利于推进法制建设和法治国家建设。新中国成立之初，人民政权在废除国民党的“六法全书”后，积极建设人民的新法制，先后制定了《婚姻法》《工会法》等法律。特别是1954年《中华人民共和国宪法》的制定与实施，为发展社会主义民主和社会主义法制奠定了初步基础，为社会主义社会的确立提供了法律保障。从此，中国人民民主政治和人民民主法制建设进入了一个崭新的阶段。《中华人民共和国宪法》颁布后，曾分别于1975年、1978年、1982年被三次全面修改。1982年修改后的宪法即现行宪法，于1988年、1993年、1999年、2004年、2018年被五次部分修正。在宪法的制定和修改过程中，全国人大及其常务委员会还制定了一大批法律。截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一，以宪法为核心，以刑事、民事、行政、经济、诉讼等方面的基本法律为支柱的中国特色社会主义法律体系已经形成。这些法律在国家政治、经济和社会生活等方面发挥了重要作用。
2002年5月31日，江泽民在中央党校省部级干部进修班毕业典礼上的讲话中明确提出建设社会主义政治文明的任务。中共十六大报告进一步指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”十六大报告特别提出建设社会主义政治文明，这在党的文献中是第一次。
进行社会主义政治文明建设，基本内容就是不断发展社会主义民主政治，核心和关键就是要着重加强社会主义民主政治的制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。十六大报告认为，政治体制改革和发展社会主义民主政治，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合和辩证统一。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。党的领导、人民当家作主和依法治国的统一性，是社会主义民主政治的重要优势。把社会主义政治文明与社会主义民主政治紧密联系在一起，为我国政治文明建设指明了方向。
在建立和发展社会主义市场经济的过程中，政治体制改革以完善和发展社会主义基本政治制度、发展社会主义民主为主要内容，社会主义政治制度体系的内容更全面、更丰富，结构更完整；实行城乡按相同人口比例选举人大代表，人大选举工作更加规范化、制度化；重要决策事前进行政治协商成为制度，决策的科学化与民主化不断推进，公民有序的政治参与不断扩大；各级人大“开门立法”，政府部门问需于民、问计于民，公共事务听证成为常态；充分运用网络同人民群众沟通；“国家尊重和保障人权”写入宪法，中国特色社会主义法律体系的框架逐步形成，在我国政治、经济和社会生活的基本方面，做到了有法可依；开展各级政府职能转变、党政机关精简机构工作，实施了公务员制度；对干部选拔开展了民主推荐，公开考试，择优录用，引进了竞争机制；党政机构改革，干部人事制度改革，反腐倡廉工作，取得了明显的进展。政治体制改革朝着发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的方向前进。
四、政治体制改革全面深化（2012—2019）
中共十八大开启了中国特色社会主义新时代，明确政治体制改革的七项主要任务，十八届三中全会确定全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，中共十九届三中全会落实十九大精神，专门研究党和国家领导机构改革问题，通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，开辟了中国特色社会主义政治发展新境界。
（一）突出党的全面领导，推进党的领导体制改革
中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。中共十八大重申加强和改善党的领导，坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用。中共十九大提出了坚持和加强党的全面领导的任务，中共十九届三中全会把“形成总揽全局、协调各方的党的领导体系”纳入改革目标。党的领导体现在政治改革的整个过程和方方面面，党的领导体制进入全方位改革的新时期。
确立了习近平在党中央的核心和全党的核心地位。中共十八届六中全会正式提出“以习近平同志为核心的党中央”。习近平成为党中央的核心、全党的核心，是关系党和人民根本利益、关系党和国家事业长远发展的大事，是在领导和推进伟大事业、伟大工程、伟大斗争、伟大梦想的实践中形成的，对于进一步开创治国理政新局面，意义重大，影响深远。为了提高高层权力协调性，中共十八大以来中央成立了20多个专门的领导小组（委员会），由正国级的中共中央政治局常委亲自挂帅，以协调各个副国级、部级单位。其中国家安全委员会、中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央军委深化国防和军队改革领导小组、中央党的群众路线教育实践领导小组、中央海洋权益工作领导小组、中央统战工作领导小组为中共十八大后新建。中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组3个领导小组（中共十九大之后改为“委员会”）由习近平总书记任组长。2017年1月，中共中央政治局召开会议，决定设立中央军民融合发展委员会，习近平任主任。设立中央领导小组，有利于整合职能部门的资源，从最高层统一配置资源，有助于冲破原有的利益格局，实现工作的快速推进。
建立健全党对一切工作的领导体制机制。强化党的组织在同级组织中的领导地位。突出加强党的领导、理顺党政关系。统筹设置党政机构，“党的相关机构同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公”。2018年全国人大通过的党和国家机构改革方案，把党和国家的机构整合在一起改革，这是改革开放以来的第一次。这一改革，有助于理顺党政机构职责关系，统筹调配资源，减少多头管理，减少职责分散交叉，使党政机构职能分工合理、责任明确、运转协调，形成统一高效的领导体制，保证党实施集中统一领导。
深化党内治理制度改革。中共十八届三中全会提出了“深化党的建设制度改革”的重大命题和任务，随后中央出台了《深化党的建设制度改革实施方案》，规定了深化党的组织制度、干部人事制度、党的基层组织建设制度、人才发展体制机制四个方面的改革任务，并分解为26项改革举措，明确了责任单位、改革成果形式和时间进度。具体制度改革主要有：坚持民主集中制，健全党内民主制度体系；保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度；完善党的代表大会制度，提高工人、农民代表比例，落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县（市、区）党代会常任制试点，实行党代会代表提案制；完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境；强化全委会决策和监督作用，完善常委会议事规则和决策程序，完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制；扩大党内基层民主，完善党员定期评议基层党组织领导班子等制度，推行党员旁听基层党委会议、党代会代表列席同级党委有关会议等做法，增强党内生活原则性和透明度等。
在我国政治生活中，中国共产党居于领导地位，对中国社会生活的各个领域实行全面的领导。东西南北中，党是领导一切的。中国共产党在政治体制中的核心地位，体现在各个方面和各个环节、各个层面，既控制着从中央到地方各级政府的权力，也控制着经济、社会、军事、司法等各个领域的权力，决定着政府政策的制定和执行、干部的选拔和任用以及人们的政治价值观念等。加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协和监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织履行职能、开展工作、发挥作用，二者是统一的。
（二）明确提出制度现代化任务，不断完善和发展中国特色政治制度
制度成熟与完善的程度，是一个国家和社会成熟与完善程度的集中体现。党的十八大后把完善和发展中国特色社会主义制度作为重大政治任务，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。
1992年邓小平就提出再用30年的时间，在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。习近平将新中国的制度建设分为两个阶段，他指出：“从形成更加成熟更加定型的制度看，我国社会主义实践的前半程已经走过了，前半程我们的主要历史任务是建立社会主义基本制度，并在这个基础上进行改革，现在已经有了很好的基础。后半程，我们的主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。这项工程极为宏大，零敲碎打调整不行，碎片化修补也不行，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。”这一论述，提出了建立更完备、更稳定、更管用的制度体系这一全面深化改革的新的历史任务和长远战略目标，深刻阐明了完善和发展中国特色社会主义制度的重大意义和实现路径，丰富了现代化的内涵，有力推动了中国特色政治制度的完善和发展。
人民代表大会制度按照“四个必须”坚持完善。加强科学立法、民主立法，立法主动适应改革发展需要，是人民代表大会制度与时俱进的重要体现。2015年十二届全国人大三次会议，对有“管法的法”之称的立法法作出重要修改，进一步明确立法权限，赋予设区的市地方立法权。这对于更好发挥立法引领和推动改革的作用、建设社会主义法治国家意义深远。全国人大常委会依法行使立法、监督、决定、任免等职权，充分履行最高国家权力机关职责。各级人大充分发挥权力机关和人大代表作用，不断加强和改进监督工作，进一步拓宽人民监督权力的渠道，人民通过人大行使国家权力的制度化保障更加完善，实践方式不断创新，展示了社会主义民主政治的蓬勃生机。进一步健全立法工作向党中央请示报告制度，党的主张和人民的意愿通过法定程序转化为国家意志，立法引领和推动改革的路径越来越清晰。2014年，中共中央审议通过了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，人大专题询问工作更加规范化、机制化和常态化。2015年，中共中央首次以文件的形式转发了《关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，为各地积极开展县乡人大建设指明了方向。此外，在推进人民代表大会制度理论和实践创新，完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化等方面，也取得了新成就。
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度发展进入新阶段。中共十八大提出：“健全社会主义协商民主制度。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”；“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。2015年至2017年，中共中央先后印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《中国共产党统一战线工作条例（试行）》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强政党协商的实施意见》《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》等规范性文件，对统一战线及多党合作作出了一系列新的规定。它们主要包括：明确了社会主义协商民主的基本内涵和本质属性，阐明加强社会主义协商民主建设的指导思想、基本原则、渠道程序和重要意义，对新形势下开展政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商进行部署；对统一战线的性质、地位作用作出新概括，对统战工作的指导思想、主要任务、范围和对象进行新完善；明确了加强人民政协协商民主建设的重要意义、指导思想、重要原则、内容和形式；详细规定政党协商的指导思想和重要意义、内容、形式、程序、保障机制，提出了政党协商的三种主要方式—会议协商、约谈协商和书面协商；规定人民政协协商式监督八个方面的主要内容、主要形式以及程序机制等。2018年3月15日，中国人民政治协商会议第十三届全国委员会第一次会议通过了《中国人民政治协商会议章程修正案》。这次政协章程修改的重要成果是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，充分体现中共十九大提出的重要思想、重要观点、重大判断、重大举措。人民政协发挥协商式监督特色优势，重点监督党和国家重大改革举措、重要决策部署贯彻执行情况，通过调研察看发现问题，围绕履责不力提出批评，针对问题不足督促改进。中国政党制度在理论政策、相关章程和制度机制方面不断发展和完善，中国共产党对统一战线重要法宝作用的认识提升到新的高度。特别是中共十八大将协商民主和选举民主作为中国社会主义民主的两种重要形式，开辟了我国社会主义民主政治新境界。努力推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道，深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商，加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度；积极发展基层民主，畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制，开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化。
（三）党和国家机构改革迈出了重大步伐，监察体制改革成为亮点
中共十八届三中全会提出：“完善党和国家领导体制，坚持民主集中制，充分发挥党的领导核心作用。”中共十九届三中全会强调统筹设置党政机构，统筹推进党政军群机构改革。
与以往机构改革主要涉及政府机构和行政体制不同，中共十八大以来机构改革包括党、政府、人大、政协、司法、群团、社会组织、事业单位、跨军地以及中央和地方各层级机构的改革。统筹设置党政机构，坚持一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。这场统筹推进党政军群机构改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，是系统性、整体性、重构性的变革，力度规模之大、涉及范围之广、触及利益之深前所未有。
党和国家机构改革不断取得新成效。中共十八大以来，中共中央机构于2018年集中进行了改革，国务院机构于2013年、2018年集中进行了2次改革。改革后，党中央机构共计减少6个，其中，正部级机构减少4个，副部级机构减少2个。国务院机构共计减少15个，其中，正部级机构减少8个，副部级机构减少7个。党政合计，共计减少21个部级机构，其中，正部级12个，副部级9个。全国人大和全国政协各增加1个专门委员会。
国家监察体制改革是党的十八大以来最重要的政治体制改革。深化国家监察体制改革的总目标是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构，就是要建立集中统一的反腐败机构，形成权威高效的国家监察体制。由于我国80%的公务员、95%以上的领导干部都是共产党员。党内监督与国家监察是一体两面，既具有高度内在一致性，又具有高度互补性。党的纪律检查是全面从严治党的利器，国家监察是对公权力最直接最有效的监督。国家监察体制改革是在继承和借鉴党的纪律检查体制改革经验的基础上进行的。改革构建国家监察体系，有利于对党内监督达不到的地方，或者不适用执行党的纪律的公职人员，依法实施监察，真正把公权力关进制度的笼子，完成与党内监督全覆盖相匹配的国家监察全覆盖，实现依法治国与依规治党、党内监督与国家监察有机统一。
国家监察体制改革先在北京市、山西省、浙江省试点基础上推开，2018年2月，全国31个省区市三级监察委员会组建工作全部完成。3月，国家监察委员会正式挂牌。国家监察委员会的成立，使中国的国家机构序列发生重大变化，“一府两院”为“一府一委两院”所代替。中华人民共和国国务院是最高行政机关，中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关，中华人民共和国最高人民法院是最高审判机关、中华人民共和国最高人民检察院是最高检察机关。一府一委两院都由全国人民代表大会产生，对全国人大负责，受其监督。
中共十八大以来，政治体制改革更加注重加强党的全面领导，更加注重系统性、整体性、协同性，更加注重发挥法治规范和保障改革的作用。通过不断探索新时期党的领导、人民当家作主、依法治国的现实推进路径，丰富其内在的形式，在整体性和有效性相统一的基础上使三者有机结合。人民民主更加广泛、更加充分、更加健全。
回顾70年来中国政治建设的进程，可以清楚地看到，这一进程与经济发展同步，为社会主义现代化建设提供了有力的政治保障，为经济发展提供了必须具备的政治结构和稳定的政治环境。中国经济高速发展和政治稳定这种共生现象，必须从政治体制改革中去寻求解释。这一进程，形成了适应发展阶段、符合发展要求的独具特色的民主政治体系，显示了社会主义民主政治强大生命力，开创出一条发展中国特色民主政治道路的有效途径。这一进程的经验值得借鉴：政治体制和政治文明建设必须坚持从中国的实际出发，围绕党的中心任务来展开，朝着总目标来加强；必须着眼于中国的实际，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一；必须与时代同步伐，稳步推进中国特色政治制度的完善和发展。
