新中国70 年：中国如何成为消除极端贫困的国家？

　　In 70 years how did the New China eliminate extreme poverty?

　　［英国］唐迈（Michael Dunford） 齐冰（Qi Bing）

　　唐迈，英国萨塞克斯大学功勋荣誉教授、英国皇家社会科学院院士。

　　齐冰，北京体育大学马克思主义学院副教授，硕士生导师，中国社科院政治学所博士后。

　　［摘要］新中国成立70年来，在消除极端贫困方面取得了显著成绩。这主要得益于中国共产党以及中央政府的正确领导，并为此制定了科学合理的贫困治理政策。在政策的执行过程中，中央和地方政府针对不同的情况还会对政策进行调整，从而很好地保证了脱贫政策的贯彻执行。

　　一、新中国如何用70年消除贫困？

　　目前中国减贫计划取得了显著成就，但在1949年新中国成立之初中国却一穷二白，当时属于极端贫困的人口绝大部分集中在农村地区。近年来，农村贫困人口持续快速下降，中国政府致力于确保到2020年中国家庭的收入不低于国家贫困线。自改革开放以来贫困率的下降在很大程度上是由于持续的高经济增长率和快速的城市化，与此同时，具体的扶贫措施也发挥了重要作用。起初，这些扶贫措施主要涉及贫困县和贫困村庄的区域发展政策。这些措施的影响是巨大的。然而，随着贫困的减少，仍然存在一些问题，这些问题越来越难以通过以发展为导向的减贫和区域发展政策来解决。

　　为了在2020年消除贫困，完成中国共产党第一个百年奋斗目标，就必须协调经济发展和人民最低生活保障。

　　为了解决这些问题，2013—2015年间，中国实施了新的精准扶贫计划，引入了针对单个家庭的新措施。而这一方案的目的就是查明具体的贫穷家庭情况，以帮助他们脱贫。这些精准扶贫的措施是富有成效的。

　　本文的目的旨在通过目标工具认定中国农村贫困人口的一些主要鲜明特征，来研究近期针对性政策有效识别贫困家庭的程度、其贫困原因以及帮助他们脱贫所采取的措施。

　　二、农村贫困的演变与扶贫政策

　　在中国，贫困一直是困扰农村发展的主要问题。1990年，城市贫困几乎不存在，尽管随着国家保障就业的结束，进城农民的人数增加，城市贫困在20世纪90年代有所增加，但在2005年，根据相对城市生活成本调整后的农村贫困线以下人口仅占城市居民和移民的1.3%，而同时期农村的比例则为2.5%。2010年全国农村贫困线提高到每户2300元（348美元），农村贫困人数比例跃升至17.2%。近年来，这一数字迅速下降，2016年达到4335万人，占4.5%，计划到2020年将其降为零。

　　通过国际数据的对比就能够看出中国减贫记录的伟大成就。在世界银行每天1.9美元的贫困标准时，中国的贫困人口数量从1981年的8.778亿下降到2013年的

 

　　资料来源：国家统计局网，http://www.stats.gov.cn/，2019年4月1日。

　　2520万，占世界减贫总量的70.06%。20世纪80年代末90年代初，只有中国的贫困人口在不断减少，世界其他地区尤其是东欧、中亚、拉丁美洲、撒哈拉以南非洲地区的贫困人口则出现了显著增加。

　　资料来源：世界银行、贫困与不平等数据库。

　　如前所述，虽然持续和快速的经济增长在减少贫穷方面发挥了重要作用，但具体的扶贫措施也很重要。在计划经济时期，中国在医疗和教育方面取得了重大进展，预期寿命、人口和识字率都出现了国际上的显著增长。在改革开放初期的1978—1985年，扶贫在很大程度上是制度改革的直接结果。在这一阶段，农村贫困人口从2.5亿下降到1.25亿，占农村人口的比例从30.7%下降到14.8%。

　　改革开放初期的几年，城乡差距缩小了。然而，随着工业化和城市化进程的推进，城乡居民平均收入比从1983年的1.85提高到2009年的3.66。在这种情况下，扶贫政策的新阶段于1986年开始，并一直持续到1993年。

　　1985年，贫困家庭大多居住在人均年收入不足200元的县，分布在18个贫困地区，其中，2个地区位于中国东部（32个县），7个位于中部（206个县），9个位于西部（172个县）。1986年6月，为了解决贫困地区的贫困问题，中国成立了国务院贫困地区经济开发领导小组（后多次更名，现称国务院扶贫开发领导小组办公室），并提供了相应的解决方案：一是主要针对最需要增加农村人均纯收入的地区；二是推动经济发展，鼓励艰苦奋斗，提高居民基本收入。最初在全国确立了331个重点贫困县名单，以发展特色产业（种植业、水产养殖业、畜牧业等高附加值产品的生产、加工和产业化）为主要政策手段。在这个阶段，贫困人口从1992年的1.25亿下降到8000万，从14.8%下降到8.8%。

　　从1994年到2001年，国家八七扶贫攻坚计划涉及592个全国认定的贫困县，覆盖了72%的农村贫困人口。这些措施旨在解决贫困家庭和乡村的温饱问题，旨在在7年内使8000万人摆脱贫困。

　　2001年9月，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》公布，其目的是帮助尚未解决基本吃穿问题的贫困地区，帮助其贫困人口增加家庭收入。这些方案不同于以前的方案，因为它们涉及参与性村庄规划。全面推进农村建设，实现农村经济转型和自给自足。这一阶段涉及一种新的目标方法，即确定村庄和家庭。到2002年底，592个关键减贫县和148051个村庄在中国中部和西部民族地区、革命老区、边境地区和特殊困难的地区被确定为符合国家贫困资助（包括西藏自治区的73个县）的地区。东部贫困县从国家名单中剔除，由省级政府负责，其中，重点县贫困村占55.6%。中央根据收入、社会地理条件确定县，优先发展边远山区和少数民族地区。

　　2011年12月，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》指出：“扶贫对象规模大，相对贫困问题凸显，返贫现象时有发生，贫困地区特别是集中连片特殊困难地区（以下简称连片特困地区）发展相对滞后，扶贫开发任务仍十分艰巨。”这些地区包括680个县，其中包括444个地质灾害防治县，频发的自然灾害，可以使得刚逃过灾害的家庭重新陷入贫困。其中，国家贫困县440个。全国贫困县总数保持不变（592个），但省级政府对列入名单的贫困县作了一些调整。全国贫困县中，深度贫困县189个，少数民族贫困县133个。592个贫困县中，有240个县未列入贫困县名单，贫困县总数为832个。新方案的目标是确保农村贫困人口能够获得粮食、衣服、义务教育、保健和住房保障，将贫困农村家庭的收入增长率提高到高于全国平均水平，并确保公共服务供应接近全国平均水平。

　　2013—2014年，为了在减贫和农村最低生活保障制度之间建立有效联系，并为消除农村贫困作出贡献，中国出台了精确或有针对性的减贫战略，即“精准扶贫”。“精准扶贫”工作被确定为“十三五”规划（2016—2020年）的主要目标之一，并被视为一项重大创新，其目标包括准确识别的贫困家庭和地区、贫困问题卡片、建立计算机记录、认真动员的资源和定制计划的设计和实施（包括工业支援、小额贷款、基础设施供应，改善住房条件、培训和就业安置、教育和医疗援助和其他措施）、家庭脱贫。同时，国家制定了精准的贫困县退出标准和程序。截至2016年底，贫困人口仍为832个县、贫困村12.9万个。如果一个县的人口低于贫困线的2%（中国西部地区为3%），这个县就可以从名单上除名。2017年，28个县摆脱贫困，这是30年来名单上贫困县数量第一次减少。截至2018年10月，西藏自治区已有30个县（区）从名单中退出。

　　为更好落实中央“实施精准扶贫方略，加快贫困人口精准脱贫”的发展战略，2015年11月29日，中共中央、国务院下发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，指出：“加强对扶贫工作绩效的社会监督，开展贫困地区群众扶贫满意度调查，建立对扶贫政策落实情况和扶贫成效的第三方评估机制。评价精准扶贫成效，既要看减贫数量，更要看脱贫质量，不提不切实际的指标，对弄虚作假搞‘数字脱贫’的，要严肃追究责任。”这些目标的承诺不仅是一贯坚持的，而且长期得到越来越多的财政支持。

　　经过多年经验积累，中国对贫困标准的认定和确定目标的时间已经大大缩短。政府一直持续关注个别极端贫困地区并最优先关注那些贫困县的经济发展，以及贫困村和14个集中连片特殊类型贫困地区。进入21世纪，随着采取有针对性的扶贫措施，以单个贫困家庭为目标则更加重要。正如前文所述，本文的主要目的是通过大量贫困户的家庭调查，通过识别目标家庭特征，来检验当前扶贫政策和农村社区，以及在现实中当前的政策在多大程度上是家庭最需要的，至少在家庭收入方面。

　　综上所述，中国已经在扶贫工作方面取得了显著的成绩，保持高速经济发展是扶贫的重要因素之一，一系列扶贫政策的实施与国家和地区的经济增长相互促进，共同推动了扶贫工作。政府在关注首批贫困县之后，随后也关注了贫困村，最近更开始关注的是大型社区服务机构（集中连片特殊类型贫困地区）。中国政府越来越关注以发展为导向的扶贫，同时也重视全国农村的最低生活保障和公共服务。研究结果表明，采取双边扶贫措施非常重要。非常明显的是，要解决一些遗留问题，支持无法工作的家庭的措施越发重要，改善低收入群体负担不起的医疗和教育服务的机会的措施也越来越重要。与此同时，在家庭平均收入和中等收入方面，贫困县和非贫困县之间仍然存在着很大的差别，而贫困对某些少数群体的不利影响仍然较大，这些少数群体集中在资源很少和经常遭受自然灾害的最偏远地区。如果将这些领域纳入集体发展援助更广泛的区域发展战略，在这些领域可能使过去在全国范围运作的机制能够以区域规模运作，提供更多就业收入和经济发展机遇。