［摘要］2025年7月召开的第五次中央城市工作会议，标志着中国城镇化由高速增长期迈向以城市内涵式发展为主线的发展新阶段。以2015年第四次中央城市工作会议为参照，

　　系统梳理中国特色城镇化在70余年时空坐标中的演进逻辑和阶段特征，可以发现，中国通过土地公有、政府主导、户籍渐进开放和数字治理等制度创新，形成了与西方迥异的城市化路径。第五次中央城市工作会议提出“人民城市为人民”，将创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧六个维度纳入现代化城市体系，为“十五五”乃至今后一段时期的城镇化发展提供了科学系统的顶层设计，必将推动中国城镇化与中国式现代化的和谐并进。

　　［关键词］中国城镇化；中国式现代化；中央城市工作会议；顶层设计

　　城镇化作为现代化的必由之路，其发展模式深刻影响着现代化的质量与可持续性。改革开放以来，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，不仅重塑了国土空间格局，更成为驱动经济增长、促进社会转型的强大动力。2025年7月召开的第五次中央城市工作会议，是在全面贯彻中共二十大和二十届二中、三中全会精神，迈向第二个百年奋斗目标关键节点上的一次全局性部署。本文以2015年第四次中央城市工作会议为参照，梳理中国特色城镇化的历程与特征，论证城镇化由外延扩张转向内涵提升的历史拐点和客观规律，进而阐明以城镇化推进中国式现代化的理论逻辑和未来前景。

　　新中国城镇化的滞后型增长和补偿型增长

　　新中国的城镇化迄今为止经历了滞后型增长期、补偿型增长期、内生型增长三个阶段。

　　滞后型增长期主要是在计划经济时期。新中国成立后，在经济条件极其落后的条件下实施优先发展重工业的战略决策，虽然建立了独立的比较完整的工业体系，但也导致国民经济比例严重失衡，而且由于重工业优先发展，进而导致就业结构与产业结构的转换极不同步，1978年与1952年相比，第二产业产值占GDP的比重由1952年的20.9%提高到1978年的48.2%（工业增加值占GDP比重由17.6%升至44.3%），第二产业就业占全社会就业的比重由7.4%提高到17.3%，就业比重的增加值仅为产值比重增加值的36.3%。新中国成立初期，国家强调变消费型城市为生产型城市，城市被定义为工业生产的主要基地，为了保障粮食和主要农产品的供应以及防止农村人口盲目流入城市，配套实施了统购统销制度和城乡分割的户籍制度，结果严重影响了农村剩余劳动力转移、城镇化的正常推进和服务业的发展：1952—1978年，第一产业产值比重从50.5%下降到28.1%，就业比重从83.5%下降到70.5%，后者显著慢于前者，而且就业人口绝对值增加了1.1亿（从1.73亿增至2.83亿），表明农村成了剩余劳动力的“蓄水池”；城镇化率从12.5%缓慢增长到17.9%（只比1957年的15.4%增加2.5个百分点，1960年曾经达到19.8%的最高点），年均提升0.2个百分点，远低于40%以上的国际标准模式参考值和同期发展中国家0.5个百分点的年均增长速度；城市数量由1949年的129个增加到1978年的193个（参见表1）。由于城镇化水平较低，而且强调“先生产后生活”，因而严重抑制了服务业的发展。还是以1978年与1952年相比，第三产业产值比重不升反降（由28.6%降到了23.7%），就业比重微增3.1个百分点（由9.1%增加到12.2%）。

　　补偿型增长期主要是在改革开放和社会主义现代化建设新时期。这一时期，伴随产业结构调整和工业化向广度、深度发展，改革开放释放出的人口流动与土地资本化红利共同促进城镇化呈现“规模驱动”特征。农村实行土地家庭承包经营后，在提升农业生产力的同时，释放出数量巨大的剩余劳动力。这些劳动力先是向乡镇企业和经济特区非农领域的就业岗位转移，20世纪80年代末90年代初以来陆续大量涌入东部沿海城市，为21世纪初中国加入世界贸易组织后迅速成为全球制造业中心提供了丰富的劳动力资源——他们工作在城里，但多数仍保留着农业户口，不享受当地市民的福利待遇，因而形成中国转型期一个特殊的被称作“农民工”的社会阶层。于是，中国的城镇化也就有了两个指标，一个是国际通用的常住人口城镇化率，一个是中国特有的户籍人口城镇化率，两者之差基本上就是还没有市民化的农民工阶层构成的。

　　从1989年到2012年，农民工规模由3000万人跃升到2.63亿人，常住人口城镇化率由26%提高到53%，户籍人口城镇化率由18%提高到28%，两种城镇化率的差距呈不断扩大趋势。匡算下来,每增加1亿农民工，常住人口城镇化率提升约10个百分点，但户籍人口城镇化率仅提升3—4个百分点。

　　国家统计局从2008年开始发布农民工监测调查报告，从报告披露的数据看，农民工总量走势与城镇化走势在趋向上基本吻合。但事实上，自市场化改革尤其是中国加入世界贸易组织以来，推动城镇化高速发展的首要因素或者说最大的动力已经由人口流动化让位于土地资本化。我国土地为社会主义公有制，一般城市市区土地归国家所有，农村和城市郊区的土地归集体所有。城市国有土地使用权可以有偿出让，但农村集体土地必须被征用转为国有土地才能出让。在1994年分税制改革之后，中央政府不再参与土地出让权益的分配，于是地方政府开始通过土地一级市场获取巨额财政收入。1998年，住房商品化改革成就了真正意义上的中国房地产市场。随后，房地产业成为支柱产业。2003年，土地招拍挂制度全面推行，加上城镇化加速后住房供需双重放大因素，刺激商品房价格大幅上扬，“地价推房价”机制成型，土地出让收入逐渐成为地方“第二财政”。土地出让收入占地方财政收入的比重从2000年的9.3%提高到2013年的60.9%。2008年国际金融危机之后，地方政府在土地出让收入大涨之时纷纷成立城市建设投资公司，用土地做抵押向银行大量借贷，导致各地“炒房炒地”行为愈演愈烈，在推高房地产价格的同时，通过兴建开发区、城市新区和乡改镇、县改市等措施推动城市建成区面积不断扩张。

　　如表2所示，1981—2000年，城市化率提高16个百分点，城市人口数量增长约1.3倍，城市建成区面积增长2倍多；2000—2020年，城市化率提高27.7个百分点，城市人口数量增长不到1倍，城市建成区面积增长1.7倍，城市建成区面积扩张速度持续快于城市人口增长速度，城市规模扩张速度随着土地财政增长速度水涨船高，土地城镇化快于人口城镇化特征明显。可见，土地财政支撑了城镇基础设施建设快速发展，但也导致“摊大饼”式扩张，不仅城镇人口密度总体下降，而且常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间的差距越来越大。改革开放后城镇化加速，本质是对计划经济时期结构失衡的历史补偿，但土地资本化的模式导致“要地不要人”的新矛盾。从这个意义上说，中国的农民、农业和农村不但在计划经济时期支撑了重工业为主的工业化建设，而且还在土地、劳动力和市场（产品和商品）几个方面支撑着改革开放以来城镇化和制造业的迅猛扩张。

新时代以来的城镇化进入内生型增长期

　　经过30多年的补偿性增长，中国产业结构和就业结构的协调性大为改善，2012年三次产业结构调整为10.1∶45.3∶44.6，就业结构调整为33.6∶30.3∶36.1，城乡人口结构相应调整为52.57∶47.43，从2011年起，城镇人口就已经超过乡村人口。2013年，中国常住人口城镇化率达到53.73%，同期世界城镇化率约为53%，标志着中国城镇化水平开始超过全球均值。根据有关国际标准值推算，2015年与1978年相比，中国的工业化超前幅度由23.1%降到了18.7%，城市化滞后幅度由22.1%降到了9.3%，后者修正幅度显著大于前者。但与此同时，中国城镇化质量不高的问题也越来越突出，主要表现在以下方面：大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后；土地城镇化快于人口城镇化，城镇用地粗放低效；城镇空间分布与资源环境承载能力不匹配，城镇规模结构不合理；“城市病”（雾霾、交通拥堵、土地粗放利用等）问题日益突出，城市服务管理水平不高，阻碍了城镇化健康发展。随着全球经济再平衡和产业格局再调整，以及越来越多的发展中国家进入工业化城镇化快速发展阶段，全球市场争夺更加激烈、资源供求矛盾和减排压力加剧。同时，随着国内农业富余劳动力减少和人口老龄化程度加深、资源环境瓶颈制约日益加剧、户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构矛盾日益凸显，过去主要依靠高投入、高消耗、高排放的工业化、城镇化发展模式难以为继，必须走以提升质量为主的转型发展之路。2014年3月，国务院发展研究中心和世界银行在题为《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》的联合报告里指出：“在过去30多年里，中国经历了创纪录的经济增长，成功使5亿人口脱贫。城镇化以充足的劳动力、低价的土地和良好的基础设施为经济高速发展创造了有利的环境。中国成功避免了城镇化过程中的一些通病，但压力也开始显现，粗放的土地使用导致了低效的城市蔓延甚至空城的出现，污染威胁着人民的健康，耕地和水资源变得日益稀缺。到2030年，中国的城市人口预计将达到约10亿人，城镇化率将接近70%。中国领导层正在寻找更加协调的城镇化进程。”

　　2012年9月，国家领导人在全国资源型城市与独立工矿区可持续发展及棚户区改造工作座谈会上首次提出“走可持续的新型城镇化道路”，强调城镇化需与资源环境承载能力相适应。11月，中共十八大报告正式提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”这标志着将新型城镇化纳入国家战略框架。

　　2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上明确指出：“城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义”，提出要“以人为本。推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”。根据这次会议系统部署的新型城镇化的目标、原则和路径，2014年3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，规定了规划期内推进新型城镇化的主要目标和任务。这一年的政府工作报告提出：“要健全城乡发展一体化体制机制，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路，遵循发展规律，积极稳妥推进，着力提升质量。今后一个时期，着重解决好现有‘三个1亿人’问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。”国家新型城镇化战略的实施，标志着中国城镇化进入内生型增长期。

　　2015年12月20—21日，中共中央召开中央城市工作会议。这是新中国历史上的第四次中央城市工作会议（前三次分别是在1962年、1963年和1978年）。这次会议指出，中国城市发展已经进入新的发展时期。改革开放以来，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就。城市发展带动了整个经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎。城市是中国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。要深刻认识城市在中国经济社会发展、民生改善中的重要作用。会议强调，当前和今后一个时期，中国城市工作的指导思想是：全面贯彻中共十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决“城市病”等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路。会议明确提出，要尊重城市发展规律，坚持“五个统筹”，即统筹空间、规模、产业三大结构，统筹规划、建设、管理三大环节，统筹改革、科技、文化三大动力，统筹生产、生活、生态三大布局，统筹政府、社会、市民三大主体。

　　《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的实施取得了显著成效。根据国家发展和改革委员会、国家统计局等部门的总结评估，到2020年，主要目标总体完成，市民化取得突破，城市品质明显提升，对高质量发展支撑作用增强。具体说来，可以概括为“一组数据”“三个亮点”“两点不足”。

　　“一组数据”  一是城镇化率：常住人口城镇化率由2013年的53.7%提高到2020年的63.9%，户籍人口城镇化率由35.9%提高到45.4%，均提前达到规划目标（60%、45%）。二是“三个1亿人”指标：累计实现1.12亿人落户城镇（含通过城中村改造就地市民化1200万人）；2013—2020年，各类棚户区住房改造3184万套，超额完成改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村的任务；中西部地区城镇常住人口新增1.05亿人。三是基础设施与公共服务：城市污水处理率由89%提高到97%；城市人均公园绿地面积由12.6平方米提高到14.8平方米；城市轨道交通运营里程由2400公里增长到7500公里。四是城乡居民收入比由2014年的2.75降至2020年的2.56。

　　“三个亮点”  一是户籍制度改革取得实质性突破：2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》、2016年国务院办公厅《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》等配套文件同步出台，全国除超大特大城市外落户限制全面放开放宽。二是城市群主体形态基本确立：19个城市群以25%国土面积承载了75%的城镇人口、贡献了80%以上的GDP，京津冀、长三角、珠三角世界级城市群框架初步形成。三是绿色智慧人文城市建设提速：地级以上城市空气质量达标率（PM2.5平均浓度）提前完成规划下达的“比2015年下降18%”目标，绿色建筑占新建建筑比例由2%提高到50%，“城市大脑”试点在80%的地级市上线运行。

　　“两点不足”  一是市民化质量仍有差距：行政划转、城乡属性变更等非真实落户占比达39.8%，部分农业转移人口在教育、住房、社保等方面尚未完全享受同城待遇。二是中小城市活力不足、“城市病”依然突出：中小城市人口吸纳能力偏弱，部分县城“土地城镇化快于人口城镇化”，特大城市的通勤时间长、房价收入比高等问题尚未得到根本缓解。

　　根据“十三五”规划时期实施新型城镇化战略的经验，2020年10月，中共十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，继续“推进以人为核心的新型城镇化。实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，租购并举、因城施策，促进房地产市场平稳健康发展。有效增加保障性住房供给，完善土地出让收入分配机制，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房，完善长租房政策，扩大保障性租赁住房供给。深化户籍制度改革，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，强化基本公共服务保障，加快农业转移人口市民化。优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。推进成渝地区双城经济圈建设。推进以县城为重要载体的城镇化建设。”基于这一精神，2021年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》在第八篇以“完善新型城镇化战略 提升城镇化发展质量”为题，从加快农业转移人口市民化、完善城镇化空间布局、全面提升城市品质三个方面做了系统安排。随后，《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》《“十四五”新型城镇化实施方案》相继出台。2024年，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称“行动计划”），提出坚持以人为本、遵循规律、分类施策、集约高效等原则，实现5年后常住人口城镇化率提升至接近70%等目标，并明确部署了新型城镇化的四项重大行动，即新一轮农业转移人口市民化行动、潜力地区城镇化水平提升行动、现代化都市圈培育行动、城市更新和安全韧性提升行动。

　　将“十三五”（2016—2020年）和“十四五”（2021—2025年）两个时期的城镇化政策，与《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称“首期规划”）和《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》（以下简称“新规划”）的实施效果结合起来观察，可以看出在一系列重大决策部署的推动下，中国的新型城镇化建设取得重大进展，城镇化发展呈现出从“外延扩张”向“内生增长”的深刻转型：

　　外延式扩张明显减缓  一是土地扩张速度显著下降。“首期规划”实施前（2006—2012年），土地城镇化速度（年均5.18%）是人口城镇化速度（年均1.77%）的近3倍；而“十三五”至“十四五”期间，这一比例降至1.61倍，表明“摊大饼”式扩张被有效遏制。二是用地管控强化。“新规划”要求人均城市建设用地控制在100平方米以内，并通过划定“三区三线”倒逼存量用地挖潜。例如，山东省“十三五”期间土地扩张对城镇化率的贡献仅0.6个百分点，远低于人口迁移的贡献（2.0个百分点）。三是新增城镇人口增速放缓。新增农民工规模从2011年1055万人降至2019年200万人左右，2020年受新冠疫情影响甚至出现负增长。四是城镇化率增速趋缓。从“十三五”时期的1.39个百分点降至“十四五”时期的1个百分点左右，2023年、2024年降到1个百分点以下，分别为0.97、0.84。

　　城镇化发展动力发生结构性转变  一是人口流动驱动减弱，市民化质量提升。在户籍制度改革方面，“十三五”期间，1亿农业转移人口落户城镇，户籍城镇化率升至45.4%；“十四五”期间，进一步推行“以经常居住地登记户口制度”，全面放宽300万—500万人口城市落户限制，超大特大城市积分落户政策优化。在公共服务均等化方面，居住证制度覆盖1.1亿未落户人口，“行动计划”要求“公共服务随人走”。例如，随迁子女公办学校就读比例达90%，社保参保户籍限制全面取消。二是城乡融合激发新动能。县域载体作用凸显，“十四五”期间加快补齐县城公共卫生、排水管网等17个领域短板，引导劳动密集型产业向县城集聚，推动农民工“就近城镇化”。如四川全省县城和县级市城区常住人口，10年间占县域人口比重由15.2%提升至29.5%。县城成为城镇化重要载体，相关政策推动要素双向流动，建立城乡统一建设用地市场，探索宅基地自愿有偿退出，释放农村土地资产潜能。

　　内生型增长特征日趋明显  一是增长模式从速度导向到质量优先。建立政府、企业、个人市民化成本共同分担机制（如东莞“三旧改造”社会资本参与、重庆PPP模式），减少对土地财政的依赖。二是城市更新替代新区建设。“十四五”期间改造城镇老旧小区2000万户，推进城中村改造和“平急两用”设施建设。三是开始呈现城市群——都市圈主导空间格局。城市群集聚效应强化，都市圈同城化提速，国家级都市圈在2024年总数已经增至16个，以1小时通勤圈为目标建设市域铁路，推动产业“总部+基地”、医疗教育资源共享（如长三角社保卡互认互通互用）。四是治理机制方面精细化与韧性提升。譬如构建“源头减排—管网排放—蓄排并举”的防涝体系，推进燃气管道更新改造，地级市建设传染病医院；再如推广超低能耗建筑，公共服务车辆电动化替代，加强历史文化街区保护，杜绝大拆大建；等等。

城镇化重大转型期的新部署、新方向

　　美国城市地理学家诺瑟姆研究发现，发达国家的城市化经历了类似正弦波曲线（即“诺瑟姆曲线”）上升的过程，包含两个拐点：当城市化水平达到30%时，进入高速发展阶段；当达到70%时，进入成熟阶段，增速将会明显放缓。英国经济学家戈林等的一项跨国研究显示，当城镇化率超过60%后，城市生产率提升对全要素增长率（TFP）增长的贡献率由25%提高到45%，但前提是城市治理、人力资本与公共服务同步升级。种种迹象表明，中国改革开放以来城镇化的走势也不例外。

　　中国的城镇化率自1996年（30.5%）跨越“诺瑟姆曲线”第一个拐点后，进入了一个超高速增长阶段，1996—2017年，年均提高1.42个百分点，为全球同期平均增速的3倍以上。2017年（60.2%）城镇化率超过60%以后，虽仍处于快速增长阶段，但年均增速已经开始趋势性放缓，2018—2020年尚有1.22个百分点，2021—2024年则下降到0.78个百分点（其间受新冠疫情影响略有反弹，但趋势未变）。2015—2020年，城市建成区面积年均增速由2000—2015年的6.1%降至3.2%，城镇人口密度由2015年的8444人/平方公里回升至2020年的8851人/平方公里。还有三个现象也不容忽视：一是人口数量。受总体人口增长率下降影响，从2021年起，新增城镇人口从年均2000万降至1000万左右，16—59岁劳动年龄人口绝对量逐年下降，农村可转移劳动力锐减（第一产业就业人口占比降至22.8%，且老龄化严重），城镇化新增劳动力供给由“增量扩张”转向“存量优化”。二是房地产投资。2023年房地产行业增加值占GDP比重（6.8%）比2020年高点下降1.7个百分点，建成区面积扩张饱和（6.2万平方公里）与住房总量过剩（户均1.09套），房地产价格增幅呈趋势性下滑，县域人口空心化严重，土地财政可持续性减弱，地方债务危机凸显。三是生态环境。2024年338个地级及以上城市PM2.5平均浓度为30微克/立方米，较2015年下降42%，生态约束成为“硬门槛”。这一切都表明，在城镇化率日益逼近“诺瑟姆曲线”的第二个拐点之际，中国的城镇化已经进入一个全面减速的新时期。“行动计划”明确将城镇化目标从“增速”转向“质量”。

　　在面临城镇化重大转型和“十四五”与“十五五”规划即将更替的关键时刻，第五次中央城市工作会议于2025年7月在京举行，习近平总书记出席会议并发表重要讲话。会议指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。城市工作要深刻把握、主动适应形势变化，转变城市发展理念，更加注重以人为本；转变城市发展方式，更加注重集约高效；转变城市发展动力，更加注重特色发展；转变城市工作重心，更加注重治理投入；转变城市工作方法，更加注重统筹协调。会议强调，要认真践行人民城市理念，坚持稳中求进工作总基调，坚持因地制宜、分类指导，以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。会议部署了着力优化现代化城市体系、着力建设富有活力的创新城市、着力建设舒适便利的宜居城市、着力建设绿色低碳的美丽城市、着力建设安全可靠的韧性城市、着力建设崇德向善的文明城市、着力建设便捷高效的智慧城市七个方面的重点任务。

　　第五次中央城市工作会议精神对于制定“十五五”规划、进一步充实2035年远景目标具有重要指导意义。如前所述，根据“行动计划”，预计经过5年的努力，到2030年中国常住人口城镇化率将提升至接近70%。在这一时期，中国的城镇化还会保持一个较高的速度，但发展的重心将会是市民化和城市更新。

　　以人为本的新型城镇化，关键在于市民化。2014年，中国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率约为36%，两者之间相差17.7个百分点。由于城镇化加速，2020年如期完成新型城镇化“首期规划”的“三个1亿人”任务时，常住人口城镇化率为63.9%，户籍人口城镇化率为45.4%，两者相差18.5个百分点，差距不降反增。到2024年末，常住人口城镇化率为67%，户籍人口城镇化率为50%左右，两者依然保持着18个百分点左右的差距，涉及人口近3亿，数额巨大。“行动计划”提出实施新一轮农业转移人口市民化行动，以进城农民工及其随迁家属为重点，兼顾城市间流动人口，进一步拓宽城镇落户渠道，努力缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，逐步使未落户常住人口享有均等化城镇基本公共服务，促进农业转移人口加快融入城市。为此，“行动计划”提出6项重点任务：进一步深化户籍制度改革，健全常住地提供基本公共服务制度，促进农业转移人口在城镇稳定就业，保障随迁子女在流入地受教育权利，完善农业转移人口多元化住房保障体系，扩大农业转移人口社会保障覆盖面。可见，“行动计划”着力点在于推进基本公共服务均等化，逐渐弱化户籍身份的资源配置属性。

　　第五次中央城市工作会议提出要“着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，继续推进农业转移人口市民化，促进大中小城市和小城镇协调发展，促进城乡融合发展”。这从优化现代化城市体系的角度，提示了新一轮农业转移人口市民化的发力空间。我国城镇化的发展很不平衡。2024年，有12个省（区、市）城镇化率高于全国水平，其中3个高于80%，分别为上海89.46%、北京87.83%、天津85.49%，这些特大超大城市人口已接近饱和，今后要更多地在有效扩大这些城市的辐射能力上做文章；19个低于全国水平，其中8个低于60%，最低的为38.88%，与最高的相差50.58个百分点，这些地区的城市化还有较大的潜力，“行动计划”和第五次中央城市工作会议都有相应的要求与部署。近年来还有两个值得注意的发展态势：一个是在中西部地区就业的农民工数量增长较快，近10年在中西部地区就业的农民工增长了27.1%；另一个是农民向县城集聚的现象比较普遍。从人口普查数据看，10年间县城和县级市城区常住人口增长超过30%，县城成为农业转移人口就近城镇化的重要载体。

　　鉴于伴随城镇化的迅速推进，农村人口空心化和老龄化现象日趋加重，今后要将新型城镇化战略与乡村振兴战略有效衔接，在统筹城乡规划的基础上大力推进城乡融合发展，在高质量发展城镇化的同时扎实推进农业农村现代化。此外，还要注意目前一些县城已经出现了较为严重的新建商品房空置问题，部分较小的县城甚至出现了人口大量流失的现象。这一现象在那些收缩型城市（多为尚未完成转型的老工业基地和资源枯竭型城市）更为突出，在中西部和东北地区，许多城市特别是一些中小城市出现了人口流失现象。收缩型城市如何防止“底特律化”是一大难题，要因城施策，加快结构转型，同时更多地在提升当地居民的生活质量上做文章。

　　市民化是针对城镇里的农业转移人口而言的，对于已经获得市民身份或者在城市居住多年的居民来说，日常面对的更多的是城市化发展带来的交通拥挤、供水不足、能源紧缺、环境污染、秩序混乱等问题，这些问题严重影响居民的生活质量和城市的可持续发展。有鉴于此，第四次中央城市工作会议和第五次中央城市工作会议，都对有效治理“城市病”、推动城市的可持续高质量发展做出了系统的顶层设计，两次会议既有一脉相承的核心理念延续，又因应发展阶段变化进行了系统性创新。

　　治理理念方面  一是坚持了“以人为本”的核心导向。第四次中央城市工作会议提出“建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市”，将“宜居性”作为中心目标，强调解决群众关切的交通拥堵、环境污染等基本民生问题；第五次中央城市工作会议强调“人民城市为人民”，进一步要求“转变城市发展理念，更加注重以人为本”，将市民获得感作为城市治理的终极标准。二是强调空间结构优化与集约发展。第四次中央城市工作会议提出“统筹空间、规模、产业三大结构”，反对“摊大饼”式扩张，要求划定城市开发边界；第五次中央城市工作会议延续集约化原则，升级为“坚持城市内涵式发展”，通过“盘活存量、做优增量、提高质量”深化空间资源高效利用。三是坚持统筹治理与系统思维。两次会议均强调“统筹规划、建设、管理三大环节”，要求打破部门分割，构建协同治理框架。

　　治理策略方面  一是目标体系升级。第四次中央城市工作会议聚焦“宜居性”，目标相对单一，主要解决显性“城市病”。第五次中央城市工作会议提出建设“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市，新增“韧性”“创新”“文明”等维度；同时首次将“安全可靠”列为独立任务，要求推进城市基础设施生命线工程、限制超高层建筑、强化自然灾害防治，从被动安全转向主动防御；坚持创新驱动，将“建设创新城市”列为第二大任务，链接新质生产力，推动城市从“增长容器”转向“创新生态系统”。二是治理对象从“病症缓解”到“系统更新”，从棚户区改造、老旧小区修补到城中村改造+房地产新模式构建，从着眼基础安全到防范系统性风险，从大拆大建为主到小规模有机更新+微改造，新增“新污染物治理”“生物多样性提升”等环境治理深度任务。三是治理工具从管理到共治。在数字化赋能上，第四次中央城市工作会议提出“加强城市管理数字化平台建设”，第五次中央城市工作会议升级为“建设智慧城市”，要求通过市民服务热线等机制精准解决急难愁盼问题；在参与主体上，第五次中央城市工作会议明确“人民城市人民建”，推动政府、社会、市民“三方共治”；在制度保障上，第五次中央城市工作会议强调要破解土地财政依赖，探索不动产投资信托基金（REITs）融资、专项债等工具，建立可持续投融资机制。四是更新模式从增量扩张到存量提质。第四次中央城市工作会议以“棚改”为主，目标为2020年基本完成危房改造；第五次中央城市工作会议提出建设“好房子、好小区、好社区、好城区”，从单一住宅改造升级为全域功能提升，同时通过更新培育新业态（如夜经济、创意市集），推动“物理更新+场景再造”协同。可见，从第四次中央城市工作会议到第五次中央城市工作会议，城市治理范式发生了根本转变，实现了从“踩刹车”到“换引擎”的治理跃升。

　　从表3和表4我们可以看出，中国特色城镇化道路的本质是处理国家战略与民生诉求的动态平衡，从“滞后—扩张—提质”的“三级跳”似乎可以理解为：新时代将中国的城镇化全面引向了与中国式现代化相吻合的轨道。2025年8月28日发布的《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》，便是以第五次中央城市工作会议的“政策深化版”和“任务分解表”，绘就了一幅中国式现代化的城市篇章。意见设定的到2030年取得重要进展、到2035年基本建成现代化人民城市的目标，与国家现代化战略的时间节点是完全一致的。

　　总之，中国已经有了一个科学系统的顶层设计，将指导“十五五”规划乃至今后一段时期城镇化的高质量发展。中国的城镇化还有较大提升空间，在未来的几年仍会保持比较高的增速。有学者指出：“改革开放以来，中国的大规模快速城镇化现象，既反映了中国人口规模巨大的国情特征，也体现了中国经济社会的快速发展和现代化建设的巨大成效。尤其是持续快速推进的工业化为城镇化提供了强大动力和产业支撑，为大量农村剩余劳动力转移提供了稳定的就业岗位；而农村改革发展和农业科技进步大大提高了农业劳动生产率，为农村剩余劳动力转移创造了有利条件。”笔者深以为然。城市化是现代化的核心载体和必经阶段。现代化涵盖经济、社会、文化等多维转型，而城市化通过人口集聚、产业升级和空间重构，直接推动传统社会向现代社会转变。城市化与现代化是互为前提、螺旋上升的同一过程的两个侧面，而且由于后发的原因，中国式现代化是工业化、城镇化、信息化和农业农村现代化齐头并进的过程，土地公有、政府主导、户籍改革、数字治理等“中国制度变量”，使城镇化在快速推进的同时，直接服务于扩大内需、共同富裕、国家治理体系和治理能力现代化等战略目标。因此，中国的城镇化不仅是人口迁移和空间扩张，更是以人民城市理念重塑生产、生活、生态、治理方式的综合现代化进程。习近平总书记指出：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”，“城市不仅要有高度，更要有温度”，“城市建设，要让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”，“我们必须认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想，切实做好城市工作”。面向2035年基本实现社会主义现代化目标，中国的城镇化必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，统筹发展与安全、速度与质量、外延与内涵，走出一条人口规模巨大的中国特色城市现代化之路，为全球城市可持续发展贡献中国方案与中国智慧。

　　［作者简介］李文，法学博士，教授，山西大学历史文化学院。

　　本文发表在《当代中国史研究》2025年第5期，注释从略，引用请参考原文。