学习中共十八届四中全会精神笔谈

　　全国人大常委会办公厅　苏　东、万其刚

　　在中国特色社会主义法律体系已经形成的新起点上，中共十八大、十八届三中全会对完善法律体系提出了新的要求。十八届四中全会通过的《决定》明确提出了全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。中国特色社会主义法治体系包括五个子体系，即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，以及完善的党内法规体系。这当中完备的法律规范体系是法治实施、法治监督、法治保障的基础和前提。正是基于此，中共十八届四中全会进一步提出，要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，必须坚持立法先行，强调抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法。这是对新形势下加强和改进立法工作的基本要求，回答了在全面推进依法治国的新的历史起点上“立什么样的法、怎样立法”这一历史课题。

　　一、完善法律的基本原则

　　在新的形势下，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系、加强和改进立法工作，必须着重把握和遵循以下重要原则。

　　（一）坚持中国共产党的领导

　　《决定》把“坚持中国共产党的领导”列为全面推进依法治国的首要原则，强调党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。坚持党的领导也是立法工作的首要原则。党的基本理论和路线方针政策，党的重大决策部署和立法建议，凝聚了全党全国的集体智慧，体现了最广大人民的根本利益和共同意志。在立法工作中坚持党的领导，就是要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会遵循的行为规范和活动准则，从法律制度上贯彻落实党的路线方针政策和重大决策部署。紧紧围绕党和国家工作大局谋划、推动和开展立法工作，科学制定立法规划和工作计划，突出立法重点，使立法准确反映经济社会发展要求，更好地协调利益关系。坚持以中国特色社会主义理论体系统一思想认识，妥善解决立法工作中遇到的难点问题，不断提高立法的科学化、民主化水平。

　　（二）坚持人民主体地位

　　现行宪法第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是一切工作的出发点和落脚点。因此，在国家各项工作中必须坚持人民主体地位。保证人民当家作主，反映人民意愿、实现人民权利、保障人民权益，就是新形势下完善法律体系、加强和改进立法工作的根本目的。

　　在立法工作中，坚持人民主体地位，就是要通过立法保护人民的各方面权益，一是在个人层面，要通过立法保证人民依法享有广泛而真实的权利和自由；二是在社会层面，通过立法维护社会公平正义，促进社会和谐稳定；三是在国家层面，要确保各级国家机关为人民服务，尊重和保障人权，切实把权力关进制度的笼子。

　　（三）坚持从中国国情和实际出发

　　从客观事物及其发展规律出发，并把其作为思维、认识和行动的起点，这是马克思主义的认识路线。邓小平明确指出：我国社会主义初级阶段就是不发达的阶段，“一切都要从这个实际出发，根据这个实际来制订规划”［13］，“按照实际情况决定工作方针，这是一切共产党员所必须牢牢记住的最基本的思想方法、工作方法”［14］。

　　立法工作必须紧紧立足于我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段这个最大国情和最大实际。同时，也要与改革开放不断深化和社会主义现代化建设不断推进相适应，以顺应时代潮流、反映人民期待、推动社会进步。这就要求开展立法工作必须深入分析立法需求，区分不同情况推进各领域立法，注重各方面法律制度协调发展。根据内外环境、条件和情况的发展变化，及时进行立、改、废、释。需要说明的是，立足于中国国情和实际，并不是说消极地对待中国传统法律文化和国外的经验。相反，我们应当积极汲取中华法律文化精华，吸收人类法治文明成果，借鉴国外立法有益经验。

　　（四）坚持重大改革于法有据

　　中国特色社会主义法律体系已经形成，各方面、各领域已经实现有法可依。这为全面深化改革、做到重大改革于法有据提供了坚实基础。中共十八届三中全会做出关于全面深化改革的决定，十八届四中全会又做出关于全面推进依法治国的决定，全面深化改革与全面推进依法治国，从表面看这二者似乎矛盾。其实，这是一个“破”和“立”辩证统一的问题。实现全面深化改革总目标，必须全面推进依法治国，不断提高国家治理法治化水平。推进各领域各方面改革，必须依法进行。习近平指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”［15］

　　坚持和实行重大改革于法有据，必须处理好改革与法治的关系。“新时期改革与法治的关系可概括为引领作用、规范作用和保障作用三个方面，即：今后立法将对改革起引领作用，立法先行，不允许再有法治之外的试点；法治通过法律正当程序对改革起规范作用，此种规范既可表现为法律规则，也可表现为法律原则；利益关系的再调整需要法治，改革的成果需要法治固化。”［16］

　　（五）坚持宪法的核心地位

　　毛泽东说过：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。”［17］现行宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法，在中国特色社会主义法律体系中居于核心地位。

　　维护宪法的核心地位，首要的是要确保宪法基本原则在立法中得到切实贯彻和遵循。宪法的基本原则对一个国家法律体制的建立和完善具有指导和规范作用，宪法基本原则对所有法律的覆盖是要求所有法律都要在其指引下，都不得违背其精神，宪法基本原则的信念往往“渗透”在各部门法中，是各部门法追求的终极目标，为这些部门法的制定提供理论源泉，而不一定直接作为这些法律的制定依据。

　　宪法是法律法规的总依据，同时宪法又通过法律法规予以贯彻和体现。在推动宪法实施方面，立法担任着重要角色、发挥着重要作用。宪法所确立的国家根本制度和根本任务、基本原则、方针政策、活动准则等，需要通过一系列行之有效、相互衔接和配套的法律法规来贯彻落实。

　　二、完善立法体制

　　我国建立了统一而分层次的立法体制，但应当看到，在立法领域面临着一些突出问题，比如，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规未发挥应有的效力，一些地方利用法规实行地方保护主义，等等。为此，《决定》提出要“完善立法体制”。

　　（一）完善党领导立法工作的体制机制

　　在立法工作领域，必须坚定不移、毫不动摇、旗帜鲜明地加强党的领导。换句话讲，加强和完善党对立法工作的领导乃是完善立法体制题中应有之义。加强党对立法工作的领导，就是要确保党集中了人民意愿的主张通过国家立法机关，按照法律程序转变为国家意志，使之成为全社会一体遵循的行为规范和准则。从领导途径上看，党对立法工作的领导是政治领导、思想领导和组织领导的统一。具体地说，党的政治领导，主要表现在总揽全局、协调各方，在充分发扬民主的基础上提出大政方针，并以建议的形式向国家权力机关提出立法建议；党的思想领导，主要表现为以与时俱进的、中国化的马克思主义指导中国立法工作；党的组织领导，主要表现为向国家政权机关推荐重要干部特别是优秀党员，并对进入国家立法机关的党员以及国家立法机关内部的党组织实施领导，保证党的大政方针、政策的贯彻落实。立法中涉及重大体制和重大政策调整的，决策权在中央，必须要由党中央统筹协调，经党中央讨论决定，以确保重大立法决策体现党的主张和人民的共同意愿。比如，宪法的修改就是国家的重大政治活动。自现行宪法颁布后，进行了四次修改，这些修改都是在中共中央领导下完成的。从具体的体制机制建设方面看，“经过30多年来的实践，这方面已经形成了行之有效的制度机制，包括制定立法规划、法律草案起草和审议中的重大问题、修改宪法、提请大会审议法律、保证重大举措于法有据等，应当继续坚持和不断完善。”［18］

　　（二）完善立法体制的其他主要举措

　　为落实立法先行，发挥立法的引领和推动作用，确保重大改革于法有据，必须加强和改进立法工作，完善立法体制机制。

　　第一，健全人大主导立法工作的体制机制，充分发挥人大主导作用。十八届四中全会明确提出“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制”，这是针对当前我国立法实践中的突出问题而提出的要求。现代立法的本质要求是立法主体的民主性和人民性。由人民选出的代表组成的代议机关来主导立法过程，是立法获得正当性与公正性的基础，也是各国立法体制的精神内涵所在。健全人大主导作用的体制机制，一是加强对立法工作的统筹安排，制定好每届任期的立法规划、年度立法计划。二是加强和改进法律起草机制。三是增加有法治实践经验的专职常委比例；依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。四是努力建设一支高素质立法队伍。

　　第二，加强和改进行政立法制度建设。一是建立政府立法规划、落实的体制机制。国务院应编制本年度的立法工作计划，并与全国人大常委会的年度立法计划相衔接。国务院法制机构应当及时跟踪了解国务院各部门落实立法工作计划的情况，加强组织协调和督促指导。二是建立和完善国务院法制机构起草法律、行政法规的机制。重要行政管理的法律、行政法规草案应由国务院法制机构组织起草。三是建立民众有序参与立法的机制。行政法规在起草过程中，草案应通过网络等媒介向社会公布，广泛听取相关领域的人大代表、政协委员、有关组织和公民的意见。

　　第三，明确立法权力边界，防止部门利益和地方保护主义法律化。现实中，确实存在有个别法律法规保护部门利益、地方利益的现象，究其原因，这与立法权限的划分还不够明晰密不可分。对此，《决定》明确提出：“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。”［3］（p.10）这需要修改宪法和立法法的相关规定，进一步规范和完善这一体制。从纵向来说，要明确中央与地方的立法权限划分；明确省（自治区）人大及其常委会与较大的市人大及其常委会的立法权限划分。从横向来说，既要明确全国人大及其常委会与国务院的立法权限划分，又要明确地方人大及其常委会与同级政府的立法权限划分，还要明确人大与其常委会之间立法权限的划分。

　　第四，建立和完善法律解释工作机制。《决定》提出，要加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。法律解释具有针对性强、反应及时、便于操作的特点，应根据改革要求和实际情况，及时对法律规定的含义和适用予以明确，保证法律的正确实施。例如，2014年11月1日十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于〈民法通则〉第九十九条第一款、〈婚姻法〉第二十二条的解释》，这是《民法通则》自1986年颁布实施以来的首次法律解释，各方面普遍给予好评，取得了良好的社会效果。从历史经验看，对法律进行解释的实例还不够多、不够及时，其关键点就是法律解释工作机制尚需进一步建立和完善。从法理上讲，全国人大常委会在法律解释权配置结构中居于核心地位，理应发挥重要作用，然而现实情况是全国人大常委会长期虚置或实际旁落其法律解释职权，明示做出法律解释的情形还不够多，大量的法律解释由并非居于主要地位的司法机关和行政机关做出。因此，进一步完善法律解释工作机制，加强人大法律解释工作就显得尤为迫切。

　　三、完善立法程序

　　（一）完善人大对立法工作的组织协调程序

　　从程序上保障人大及其常委会在立法中的主导作用，加强人大对立法工作的组织协调，是科学立法、民主立法的必然要求。

　　第一，完善人大主导立法项目决策的程序。在立法项目的确定程序上，一方面要保障人大的主导地位，另一方面要确保与有关方面的协商，听取各方面的意见，尤其是对各方面分歧较大的，要建立制度化的协调机制。

　　第二，完善人大主导法律案起草工作的程序。涉及综合性、全局性、基础性等重要法律草案，由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草；对专业性较强、利益关系调整比较复杂的法律法规草案，可以吸收相关领域的专家学者参与起草工作，或者委托有关专家学者、教学科研单位和社会组织起草；对其他方面组织起草的法律法规，人大有关专门委员会和常委会工作机构可以提前介入调研和起草工作，理顺各部门、各环节之间的关系，及时了解各方诉求和分歧所在。

　　第三，发挥人大代表的作用。首要的是应由代表大会制定的法律法规，必须提交代表大会审议通过。其次，健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，健全人大代表议案建议和立法规划、立法计划的衔接机制，进一步拓宽代表参与立法的途径和渠道。

　　（二）健全立法机关和社会公众沟通程序

　　立法的基本功能是人民意志的表达和汇集，是通过表现为法律法规的人大代表的意志来分配利益。当前，在立法工作中要实行更加广泛的沟通和协商。健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。

　　第一，扩大立法博弈。立法本质上是各种社会利益的分配和协调，是不同利益主体之间的博弈，是对既有利益格局的调整，是在打破现有利益格局的条件下，通过协商和博弈，重塑新的利益格局，既保护共同利益，也保护个人利益。这本身既是民主立法，也是科学立法。当前我国正处于社会急剧转型时期，对利益的调整必须格外小心，必须与所涉及的利害关系人进行沟通，扩大和促进博弈，进而达成共识，形成各方均能接受的方案，平衡各种利益，体现和保障各利益主体不同的正当利益，更好地体现最广大人民的根本利益和统筹兼顾好各方面群众的具体利益，最大限度地调动各方面群众的积极性，促进社会主义和谐社会建设。

　　第二，进一步丰富方式方法。在立法过程中，已广泛采取诸如座谈会、书面征求意见、调查研究、列席和旁听、公民讨论、专家咨询和论证、媒体讨论、信访等形式。这些方法应从法律上进一步予以明确，做好立法沟通协调工作。

　　第三，完善立法听证制度。在我国已广泛采用立法听证制度，但这项制度本身还需要加以完善。一是明确立法听证的范围，明确什么样的法律必须经过听证、什么样的法律不必经过听证等。二是完善立法听证的程序和相关规则，如选择参与立法听证的公民或团体，举行听证会的法律效果，举行立法听证会的程序规则等。减少听证事项、范围和适用程序确定的随意性。三是确定和强化“反对意见（原则性分歧意见）优先发言、重点对待”原则。

　　（三）完善法律案表决程序

　　法律案的表决是科学立法、民主立法的最后环节，它既是之前一系列立法程序的延续，也是法律草案成为法律从而获得法律强制力的关键环节。为进一步完善草案表决程序，《决定》提出对重要条款可以单独表决。在立法法修正案草案中规定，法律草案表决稿交付人大常委会会议表决前，委员长会议根据常委会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常委会会议单独表决。单独表决，就是对草案表决稿中重要条款先行表决，再就整个草案进行表决。在法律草案形成和各方面参与过程中，关注点或者说分歧点往往集中在若干关键问题上，对这些涉及关键问题的条款进行单独表决，可以使人大代表或者常委会组成人员对关键问题研究得更深、更透，有利于使立法过程更加科学、更加民主，有利于使立法结果（即法律法规等）真正达成共识。