学习中共十八届四中全会精神笔谈

　　2014年，中共十八届四中全会通过的《决定》进一步提出完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，具有重要的现实意义和深远的历史意义。根据新中国税收法制建设的经验和教训，落实中共中央的上述要求应当首先从完善宪法做起。

　　一、新中国宪法的探索

　　1949年中华人民共和国成立以前，在中国共产党领导的革命根据地曾先后制定过一些具有宪法性质的文件，其中就有关于税收的规定。例如，1946年10月28日制定的《中华民国陕甘宁边区自治宪法草案（修正稿）》第十八条中规定：“陕甘宁边区议会，为陕甘宁边区之立法机关及监察机关”，其职权中包括议决边区财政预算、审核财政决算、议决税收和其他收入。第三十条中规定：编制财政预算、决算和税收事项，“须依行政委员会决议行之”。第六十三条规定：“财政公开，厉行预算决算制、会计制、金库制、审计制，严惩贪污，实行合理税则，贫苦人民免税。”［19］这里做出了税收由立法机关议决的规定。

　　1949年2月22日，中共中央发布《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》[1]中提出：“在无产阶级领导的工农联盟为主体的人民民主专政政权下，国民党的六法全书应该废除。人民的司法工作，不能再以国民党的六法全书为依据，而应该以人民的新的法律作依据。在人民新的法律还没有系统地发布以前，应该以共产党的政策以及人民政府与人民解放军所已发布的各种纲领、法律、条例、决议作依据。目前，在人民的法律还不完备的情况下，司法机关的办事原则，应该是：有纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从纲领、法律、命令、条例、决议之规定；无纲领、法令、命令、条例、决议规定者，从新民主主义的政策。”[2]

　　同年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法作用的《共同纲领》，其中第八条规定：“中华人民共和国国民均有保卫祖国、遵守法律、遵守劳动纪律、爱护公共财产、应征公役兵役和缴纳赋税的义务。”第十二条中规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”第十三条中规定：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。”第十七条规定：“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。”第四十条中规定：“建立国家预算决算制度，划分中央和地方的财政范围，厉行精简节约，逐步平衡财政收支，积累国家生产资金。国家的税收政策，应以保障革命战争的供给、照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要为原则，简化税制，实行合理负担。”［8］（pp.3，4，5，10）这里规定了国民的纳税义务和国家的税收政策，但是没有直接规定税收与法律的关系。

　　同年9月27日，会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》中规定，中央人民政府委员会的职权之一为制定并解释国家的法律，颁布法令并监督其执行。政务院的职权之一是根据并是执行《共同纲领》、国家的法律、法令和中央人民政府委员会规定的施政方针颁布决议和命令，并审查其执行。这里分别规定了中央人民政府委员会和政务院的立法权，但是没有税收法定的规定。

　　二、新中国宪法的制定和修改

　　1954年中华人民共和国全国人民代表大会制度建立以后，全国人大先后修订颁布了1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法。其中，1982年宪法已经先后四次修正。

　　1954年9月20日，一届全国人大一次会议通过了中华人民共和国的第一部宪法，该法第二条中规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第二十一条、第二十二条分别规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”第二十七条中规定，全国人民代表大会的职权包括修改宪法、制定法律、监督宪法的实施、审查和批准国家的预算和决算等。第三十一条中规定，全国人民代表大会常务委员会的职权包括解释法律、制定法令、撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令等。第四十九条中规定，国务院的职权包括“根据宪法、法律和法令，规定行政措施，发布决议和命令，并且审查这些决议和命令的实施情况”；执行国家预算等。第一百〇二条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”[20]这里规定了全国人民代表大会的立法权，但是依然没有税收法定的规定；规定了依法纳税的义务，但是仅限于公民。

　　1975年1月17日，四届全国人大一次会议通过的宪法与1954年宪法相比，该法保留了国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是各级人民代表大会；全国人民代表大会是最高国家权力机关，其职权包括修改宪法、制定法律、批准国家的预算和决算等；全国人民代表大会常务委员会的职权包括解释法律、制定法令等；国务院的职权包括根据宪法、法律和法令，规定行政措施，发布决议和命令，制定和执行国家预算等规定，但是删除了关于公民纳税义务的条款。会议正值“文化大革命”期间，当时税收的作用受到严重的忽视，出现上述情况不足为奇。

　　1978年3月5日，五届全国人大一次会议通过的宪法与1975年宪法相比，该法中关于国家权力，全国人民代表大会及其常委会、国务院的职责，税收等方面的规定没有多少变化。当时正值“文化大革命”结束不久，改革开放尚未起步，税收的作用也没有受到应有的重视。

　　1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过的宪法是根据中共十一届三中全会确立的路线、方针和政策，总结中国社会主义建设正反两方面的经验，深刻吸取“文化大革命”的沉痛教训，借鉴外国社会主义的成败得失，适应改革开放和社会主义现代化建设、加强社会主义民主法制建设的新要求制定的，具有新时代的特征。

　　1982年宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第五条中规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”第五十六条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”第五十七条、第五十八条分别规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会”；“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”。第六十二条中规定，全国人民代表大会的职权包括修改宪法，监督宪法的实施，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告等。第六十七条中规定，全国人民代表大会常务委员会的职权包括解释宪法，监督宪法的实施；制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触；解释法律；在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区和直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议等。第八十九条中规定，国务院的职权包括根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；编制和执行国家预算等。［21］

　　该法颁布时正值中国改革开放初期，税收的作用开始受到重视，恢复了1954年宪法关于税收的规定合情合理，暂时难以取得新的进展，也可以理解。但是此后30多年仍没有进展，难免令人遗憾。

　　三、关于完善宪法中税收条款的初步探讨

　　2013年11月12日，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出：推动人民代表大会制度与时俱进，完善中国特色社会主义法律体系，落实税收法定原则。2014年10月23日，中共十八届四中全会通过的《决定》中提出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”；“使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。［3］（pp.8，9）

　　既然中国要全面推进依法治国，而中国特色社会主义法律体系的核心是宪法，根据中共中央、全国人民代表大会的上述要求，加强税收法制建设，落实税收法定原则，就应当首先完善宪法，补充和完善宪法中的税收条款。然后，以此为基本准则，完善税收法律和相关法律。

　　总结中国宪法的历史经验和教训，并借鉴外国现行宪法的相关内容，中国宪法中税收条款的补充和完善，可以先从下列四个主要方面考虑：第一，将税收法定原则直接写入宪法，《立法法》第八条中关于税收的基本制度只能制定法律的规定似乎可以移植，并进一步完善。第二，根据中国实行分税制财政管理体制的需要，规定不同层级的税收立法权，理顺中央政府与地方政府之间和各级地方政府之间的税收分配关系。第三，全面规定自然人、法人和其他组织依法纳税的义务和可以依法享受的权利，增强纳税人依法纳税的意识，保障纳税人的合法权益。第四，规定相关的配套措施，如建立以税收为主体的完整的政府收入体系，合理、规范、公开的预算制度和科学、严密的审计制度等。

　　［参引文献］

　　［1］《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》上，中央文献出版社1997年版，第27页。

　　［2］《十五大以来重要文献选编》上，人民出版社2000年版，第19页。

　　［3］《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2014年版，第1、4页。

　　［4］习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话（2012年12月4日）》，《人民日报》2012年12月5日。

　　［5］习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话（2014年9月5日）》，《人民日报》2014年9月6日。

　　［6］《十八届四中全会〈决定〉核心要义图解》，中国共产党新闻网，http：//theory.people.com.cn/n/2014/1115/c40531-26028580.html，2014年12月20日。

　　［7］《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2012年版，第26页。

　　［8］《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社1992年版，第2页。

　　［9］毛泽东：《论人民民主专政——纪念中国共产党二十八周年》，《人民日报》1949年7月1日。

　　［10］《中华人民共和国宪法》，《人民日报》1954年9月21日。

　　［11］《关于建国以来党的若干历史问题的决议注释本（修订）》，人民出版社1985年版，第36页。

　　［12］《中华人民共和国宪法（一九七五年一月十七日中华人民共和国第四届全国人民代表大会第一次会议通过）》，《人民日报》1975年1月20日；《中华人民共和国宪法（一九七八年三月五日中华人民共和国第五届全国人民代表大会第一次会议通过）》，《人民日报》1978年3月8日。

　　［13］《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第252页。

　　［14］《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第114页。

　　［15］《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议强调　把抓落实作为推进改革工作的重点真抓实干蹄疾步稳务求实效》，《人民日报》2014年3月1日。

　　［16］杨小军、陈建科：《发挥法治对改革的引领和推动作用》，《前线》2014年第6期。

　　［17］《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第328页。

　　［18］张德江：《完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系》，《人民日报》2014年10月31日。

　　［19］陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第11辑，档案出版社1991年版，第251、253、257页。

　　［20］《建国以来重要文献选编》第5册，中央文献出版社1993年版，第522～542页。

　　［21］《十二大以来重要文献选编》上，人民出版社1986年版，第219～241页。

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