［摘要］新中国成立初期，为改变图书出版事业的混乱和落后状态，党和政府通过一系列措施加强对图书出版工作的领导，从加强党的集中统一领导、中央和地方出版行政管理体系、政企关系、行业内部分工协作关系、企业内部管理机制、社会监督机制等方面构建了与当时国情相适应的图书出版管理体制，使全国图书出版工作从无组织走向有组织、从无计划走向有计划、从无序走向有序，为推动人民出版事业的发展奠定了坚实基础，对当代中国图书出版管理体制产生了深远影响。

　　［关键词］图书出版；管理体制；体制建构

　　新中国成立之初，为改变当时图书出版事业（以下简称为出版业）的混乱和落后状态，党和政府通过一系列措施加强对图书出版工作的领导，构建了与当时国情相适应的图书出版管理体制，很快就使全国图书出版工作从无组织走向有组织、从无计划走向有计划、从无序走向有序，为新中国出版业的发展奠定了坚实基础，对当代中国图书出版管理体制产生了深远的影响。

加强党对出版业的集中统一领导

　　坚持党的集中统一领导是我们党长期奋斗中形成的重要经验。早在1942年9月，中共中央政治局通过的《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》就强调：“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，他应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体”，并“在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会（中央局、分局、区党委、地委），因此，确定中央代表机关（中央局、分局）及各级党委（区党委、地委）为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导”。新中国成立后，针对一些部门和地区存在的“分散主义”倾向，中共中央强调必须加强党中央的集中统一领导，1953年3月，中共中央发布《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》，规定：“今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行。政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便能取得中央经常的、直接的领导”。为了能够使党的集中统一领导得到更加全面地推行和贯彻，在中央人民政府内设立中国共产党委员会，并在中央人民政府各部门设立了由担任负责工作的共产党员组成的党组，党委和党组的职能是统一领导所在部门的党员，贯彻执行中共中央的各项政策、决议和指示。“在非党组织中沿用了革命战争年代的领导体制”，“其特点有二：一是党的中央局及地方党委为各地最高领导机关，统一领导各地方党政军民工作；二是对于党的中央局及各地方党委的决议、决定、指示，同级政府的党团（即党组）、军队的军政委员会和民众团体的党团及共产党员，均须无条件执行”。

　　在党的集中统一领导体制下，一方面，党对出版工作的领导体现在各级党委宣传部门对出版工作的领导、管理和监督。新中国成立前夕，党的中央宣传部实际上暂时替代中央政府的文教机关管理全国的文化教育工作。为有计划、有步骤地统一集中全国出版工作，1949年2月成立的出版委员会成为出版工作的领导机构。12月，中共中央发布《关于中央政府成立后党的宣传部门工作问题的指示》，明确“党的中央宣传部和各级宣传部”应摆脱行政事业，“集中注意于党内外的思想斗争、党的宣传鼓动工作的领导和党的文化教育政策的制定”。1951年2月，中共中央发布《关于健全各级党委宣传机构和加强党的宣传教育工作的指示》指出：“为了有系统地建立并加强党的宣传教育工作，加强和统一党对思想工作的领导，必须将目前各级党委宣传部机构残缺不全和工作范围狭隘的状况予以改变”，“为了改变党的宣传部门现在的这种恶劣状态，各级党委必须定出计划……进行下列各方面工作的全部或一部”，其中在书刊出版方面：“拟定党关于书刊的出版和发行的政策或地方性的方针，并监督其实施。检查各种出版物的内容。指导公私营出版机关和发行机关的全国性或地方性的工作计划。领导书评工作”。1953年11月，中共中央发布《关于加强干部管理工作的决定》，要求“逐步建立在中央和各级党委的组织部统一管理下中央及各级党委的各部分管干部的制度”，其中“文教工作干部——由党委的宣传部负责管理”。据此，1954年4月，中共中央下发《关于试行党的各级宣传部管理文教干部的实施方案（草案）的通知》，要求在“中央及各级组织部统一管理的原则下，全国文教干部的管理工作由党的各级组织部移交给党的各级宣传部”。从上述来看，新中国成立初期党的宣传部门逐渐从新中国成立之前主管出版业务的状态，转变为政治、思想和组织方面的领导、管理及监督。

　　另一方面，在国家出版行政机关设立党组并接受中共中央宣传部（以下简称中宣部）领导，地方出版行政机关重大问题要向党委请示报告。1949年7月18日，中共中央《关于三联书店今后工作方针的指示》中提出在大城市中“党的当地最高机关（中央、中央局、分局、省委、市委）宣传部应领导出版部门的党组”。9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》，规定“中央人民政府委员会组织政务院，以为国家政务的最高执行机关”，下设政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会，分别指导其所属各部、会、院、属、行和下级机关的工作，其中文化教育委员会指导文化部、教育部、卫生部、科学院、新闻总署和出版总署的工作。11月1日，中央人民政府出版总署（以下称出版总署）成立。12月5日，中共中央在《关于中央政府成立后党的宣传部门工作问题的指示》中规定，文化教育委员会及其所属各部门，在党（通过政府党组）的领导和党外民主人士的参与下负起管理全国文化教育行政的任务，至于文化教育方面之重大问题，仍须依照中央已发布的相关规定，经过党的系统，向中央请示和报告。全国大规模的经济建设展开后，客观形势要求必须由中央实施高度集中的组织和管理。在这种背景下，出版总署加强了请示报告制度的贯彻与执行，1953年5月，出版总署副署长陈克寒在1953年出版建设计划会议上做报告时指出：“各级出版行政机关和出版发行单位，必须坚决地依靠和服从中共各级党委的领导，经常地报告和请示工作，取得党的政治上的指导和监督”。9月，出版总署党组在《关于检查公文的报告》中明确规定：“凡涉及方针政策问题，须先学习中央文件，并研究实际情况，写成初步意见和方案，由党组全面地认真讨论，经请示中央或中央宣传部和文委党组批准后，才布置下达”。

　　新中国成立后，党加强对全国出版事业的集中统一领导，党委宣传部门负责政治、思想和组织层面的领导和监督，在国家出版行政机关内设立党组，对于所在部门贯彻执行中央的决议、决定和指示等进行领导，重大事项向中央请示报告，推动了出版工作的健康发展。

中央和地方出版行政管理体系的建构

　　新中国成立初期，从中央到地方的出版业行政管理体系逐步建立起来，强化了对出版工作的统一领导。1950年5月30日，《出版总署新闻总署关于各级新闻出版行政机关的任务与组织暂行规定（草案）》发布，规定“大行政区设新闻出版局，或分设新闻与出版两局，重要省市设新闻出版处，一般省市有必要时设新闻出版室”。1952年，新闻总署撤销后，各地新闻行政机关和出版行政机关均合并设立新闻出版行政机关，不再分设。12月，《出版总署关于各大行政区新闻出版局改为新闻出版处的通知》下发，要求：“各大区新闻出版局（新闻出版事业管理处或新闻出版专员办事处），今后拟即改为中央建制，为我署在各大区设立的新闻出版行政管理机构”。然而，这一改动的弊端在于地方出版行政机关的工作本可以在请示地方党委或宣传部后及时处理，改动后却必须上报到出版总署，导致工作效率低下。1953年10月，政务院《关于变更大区高等教育管理局和新闻出版行政机构的领导关系的命令》下发，规定：“中央出版总署原在各大区设立的新闻出版局（处），其领导关系由中央出版总署直属局（处）改为大区行政委员会领导，并受大区行政委员会文化教育委员会指导”。

　　大规模经济建设开始后，为加强中央对出版行政和出版业务统一集中的管理和领导，1954年7月，《出版总署关于撤销大区出版机构和交接大区出版事业的计划和办法》下发，指出：“根据中央人民政府关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定，撤销大区出版行政机构，并将原属大区管理的出版事业分别地上交中央或下交省市接办”，以便减少组织层次，提高工作效率，在全国范围内更有计划地发展出版业。

　　这一时期，中央出版行政机关和地方出版行政机关在职责权限划分上，趋于向中央集中的同时积极探索地方适度分权以调动地方的主动性和积极性。出版总署成立之初的主要业务包括：“建立及管理国家出版、印刷、发行事业”；“掌理国家出版物的编辑、翻译及审订工作”；“联系或指导全国各方面的编译出版工作，调整公营、公私合营及私营出版事业的相互关系”。可以看出，当时出版总署的职能定位是以从编译一直到发行的全部业务为主体。

　　1950年5月，《出版总署新闻总署关于各级新闻出版行政机关的任务与组织暂行规定（草案）》下发，明确各级新闻出版行政机关的任务“主要为新闻与出版行政的管理，除发布同级政府必须统一发布的公告性新闻外，不负担其他新闻出版的业务工作”，主要承担“传达与执行各级人民政府关于新闻出版的政策与法令”，办理新闻出版事业机关等的登记事宜，对当地报纸、刊物、图书及出版、发行、印刷机关进行调查统计工作等，对有关新闻出版的合法权益（如版权著作权等）的保障事项及对有害书籍等的取缔事项，“组织关于报刊、书籍的批评介绍工作”，“协助审查当地新华书店出版书稿”，“用事后审查及抽查方法，审查当地出版或发售的书刊与本地区播送的广播节目，及国外进口的报纸与书刊”等行政管理工作。

　　1952年4月，政务院试行《关于调整机构紧缩编制的决定草案》，各地纷纷将出版行政机关裁撤或将工作移转给当地文化教育委员会或文化事业管理处办理，地方新闻出版行政工作因而被削弱，出版总署进而向文化教育委员会请示报告，要求充实地方出版行政机关以加强对地方出版事业的管理，强调地方出版行政机关应主要负责公私营出版印刷发行企业的领导管理、纸张器材的供应、书刊进出口的统制等业务。报告提出：“向来地方新闻出版行政机构，干部配备，并不充裕，在此次调整机构人事时，应予以充实，而不应加以削弱”，同时强调“我署认为对于出版工作，今后必须由各地对出版行政机关加强领导和管理”。据此，9月，政务院《关于加强和充实地方出版行政机关的规定》下发，明确要求“在本规定颁发前，各地人民政府如已将新闻出版行政机关撤销或紧缩者”，按规定重新加以调整和充实。

　　1954年8月，中宣部发布《关于统一和加强国营、地方国营、公私合营报社、杂志社、出版社企业管理的指示》，“确定全国国营、地方国营和公私合营的报社、杂志社和出版社的企业经营，原则上均由中央人民政府出版总署和各级出版行政机关统一管理”。

　　新中国成立初期形成的从中央到地方的一整套出版行政管理体系，充分体现了出版行政管理系统内的权力纵向划分与配置关系，有利于强化出版行政管理机关对出版工作的统一领导，为发展人民出版事业提供了有力的组织保障。

出版业管理中政企关系的建构

　　新中国成立初期，由于实行高度集中的计划管理体制，出版企业的生产经营活动置于出版行政机关的直接管理之下。

　　1950年10月，政务院发布《关于改进和发展全国出版事业的指示》，要求“公私营的专业性的出版社应尽可能在出版总署的协助下与有关的政府部门或人民团体建立固定的联系”。1952年4月，出版总署党组《关于署的机构人事等问题向文委党组的报告》提出：出版总署所属公营出版社“均须有双重领导，除取得出版总署之领导外，必须分别紧紧地依靠各主管部门的领导”。除出版总署外，公营出版社通常都有一个有关的政府业务部门作为管理单位，如人民教育出版社由教育部领导，人民文学出版社和人民美术出版社由文化部领导。在社会主义改造中，私营和公私合营出版社都改造成国营出版单位，旧有出版单位的改制和新出版单位的设置，都规定有为谁所办所管，为其后出版单位主管主办制度的形成奠定了基础。

　　在出版行政机关同政府业务部门、人民团体在出版企业的管理权限划分方面，1954年8月，中宣部《关于统一和加强国营、地方国营、公私合营报社、杂志社、出版社企业管理的指示》明确规定，省（市）以上党委所直接领导的报社、杂志社、出版社的企业经营，包括出版、发行计划、印刷生产、基本建设、劳动工资、财务收支、物资供应、印刷成品的出售价格等，分别由出版总署和省（市）地方行政机关的新闻出版处（局）统一管理。各级国家行政机关的业务部门和人民团体所办的新闻出版企业的管理，除财务计划和基本建设原则上由各该业务部门和各该人民团体直接管理，同时受同级出版行政机关监督外，企业经营的其他内容也由出版总署和省（市）地方行政机关的新闻出版处（局）统一管理。

　　新中国成立后，出版总署将出版、印刷和发行单位定性为企业，1952年8月公布的《管理书刊出版业印刷业发行业暂行条例》规定：“本条例所称书刊出版业印刷业发行业系指有固定场所及设备，经营图书、期刊的出版、印刷、发行业务之企业”，并推动整个出版工作走向企业化经营。但是这里所指的“企业化”不同于现代意义上的“建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”，而是指出版企业健全管理制度，推行经济核算，贯彻政治和经济结合的思想，在保证完成国家计划的同时，降低产品成本，提高企业利润，达到厉行节约和积累资金的目的。出版委员会主任委员黄洛峰曾于1949年10月在全国新华书店出版工作会议上提出企业化问题，指出企业化的积极意义在于：“反对那些手工业小生产的经营方式”；“以科学化的管理方法来经营企业”；“以精密的核算制度来核算成本”，“以一定的有组织的积极精神，来求得自身的资金流通到可以自行进行不断的扩大再生产”，强调应从加强经济核算，明确定价标准，制定新的会计制度，取消供给制半供给制并实行薪金制四个方面加强企业化。

　　1952年10月，出版总署署长胡愈之在第二届全国出版行政会议上要求：“省市以上的新闻、出版、发行、印刷单位，应一律实行严格的经济核算制度。如因国家需要或客观条件限制，而非亏损不可者，也应制定预算，由国家有计划地补贴”。1954年8月，中宣部明确指出：“加强新闻出版单位的企业经营的管理的目的，在于保证这些单位完成自己的政治任务；同时，在于使这些企业能够尽可能地为国家节省和积累建设的资金”。

　　在处理政企关系方面，同党对整个出版事业的领导相统一，各级党委对出版企业的管理负有政治上、思想上和组织上的领导责任，这一责任集中体现在编辑业务（包括编辑计划、编辑方针、编辑内容、文稿审核等）和干部工作等方面的领导，坚持党对选题和内容的政治把关与思想价值把关，以确保正确的政治导向和价值取向；坚持党管干部，以充分发挥企业党组织的政治核心作用和党员的模范作用，并且不包揽、干预企业的具体业务经营和决策行为。1951年8月，中宣部副部长胡乔木在第一届全国出版行政会议上指出：“各地的出版社，不论是中南、华东或东北，出版物应不应该出？质量好不好？出版计划适当不适当？最后的结论要找到各地党的中央局宣传部。这方面发生了任何问题，各地党中央局宣传部不能不负责”。同时“党也要负责领导教育和培养出版工作的干部的工作”。在当时的实际工作中，个别地方存在党委对于出版企业的领导较为薄弱的情况，“或者偶然管一管，或者出版社不问，党委就不管”。而中共中央山东分局（以下简称山东分局）对于山东人民出版社的领导较强，因而山东人民出版社各方面工作成绩也就较突出，在贯彻执行方针任务、出书质量、组织作家等方面，都是地方出版社中较好的。因此，由出版总署作为地方党委领导出版社的典型案例向全国推广。山东分局的具体领导方法为：帮助出版社及时了解党委意图、党的各项方针政策和各时期的工作部署；研究出版社方针任务，审核出版社选题计划，对选题计划进行修改和补充；经常审查稿件，有重点地组织与推动作者写稿，政治经济类书稿大部均送审，文教、文艺书稿部分送审，特别重要的书稿由部长亲自审批；有系统地检查出版社已出版的书籍，并督促开展在报刊上的书刊评论工作；宣传部报刊处经常参加出版社的编委会，了解情况，指导工作。根据山东分局的做法，出版总署在向中宣部提交的报告中建议地方党委对出版社的领导“特别应抓住选题计划、组稿与作家关系，出版社的政治思想领导方法三个基本环节”。

　　新中国成立初期，出版行政机关同政府业务部门或人民团体直接管理出版企业，这种管理方式体现在决定出版企业的生产经营、工资分配、基本建设、财务收支等各个方面，同时贯彻企业化经营原则，实行经济核算制度以督促企业改善经营管理，尽可能地为国家节省和积累建设的资金。各级党委不干预出版企业的具体经营，而是对编辑业务和干部工作进行直接领导，以保证在思想上、政治上和组织上的高度统一。

出版业内部分工协作关系的形成

　　1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“使各种社会经济成分在国营经济领导之下，分工合作，各得其所，以促进整个社会经济的发展”。1950年9月，第一届全国出版会议决定本着“统筹兼顾、分工合作”的原则调整公私出版业之间的关系，并逐渐消除出版发行工作的无组织、无计划的现象，以求有计划地充分供给为人民群众所需要的各种出版物。这一原则要求全国公私营出版机构在统一领导下，实现出版、印刷、发行三大环节的分工合作以及出版社的专业分工。

　　（一）出版业三大环节的分工协作

　　新中国成立后，为进一步发展国营出版事业，出版总署确定国营出版、印刷和发行企业应首先实行分工和专业化，分别成立独立的出版、印刷和发行企业，奠定了我国出版业的基本格局。

　　1950年4月，新华书店总管理处成立，成为受出版总署出版局直接领导的企业机构，下设出版、厂务和发行三个部门。8—9月，全国新华书店第二届工作会议通过了关于分工专业化和调整公私关系的各项方案与决议草案，出版总署在加以适当的修正和补充之后，于10月发布《关于国营书刊出版印刷发行企业分工专业化与调整公私关系的决定》，指出：“为进一步发展国营出版事业，提高出版物的质量，加强计划性，减低生产成本，避免重复浪费，增加工作效能，国营出版印刷发行企业应首先实行分工与专业化。全国各级新华书店兼营出版印刷业务者，从目前起应即着手分划为3个独立的企业单位，即出版企业、印刷企业和发行企业，特殊情形经批准者得变通办理。”根据此决定，全国各级新华书店原有的编辑和出版机构改组为中央和地方人民出版社；原新华书店总管理处厂务部及所属京津两地印刷厂行，与新华书店分离，作为单独的企业单位，设新华印刷厂总管理处统一管理，京津以外各地新华书店所属印刷厂行，亦成为单独的企业单位；新华书店解除了出版和印刷的业务后，成为全国统一经营与统一管理的书刊发行机关。12月，人民出版社、新华印刷厂总管理处、新华书店总店先后成立，向着出版、印刷、发行的专业化迈出关键一步。

　　（二）出版社内部的专业分工

　　出版总署在制度和管理层面实行出版、印刷和发行分工的同时，在出版社内部也进行了细化的出版专业分工，根据读者对象或专业性质设立中央一级的专业出版社。1950年10月，政务院《关于改进和发展全国出版事业的指示》颁布，明确规定：“专营出版工作的出版社，首先是公营出版社，应当按出版物的性质而逐步实行大致的分工”。因此，出版总署开始创建或同有关行政部门联合组建若干专业出版社。1951年10月，中宣部在《关于出版工作向中共中央的报告》中说明：“全国出版业在中央方面现已建立了人民、人民教育、人民文学、人民美术、科学技术、青年、工人等7个出版社”，而“历史较长、规模较大的商务、中华、开明等私营出版业和公私合营的三联书店，大体上走上了专业分工的道路”。1952年7月，为进一步明确各公营出版社的分工，出版总署制定了《关于中央一级各出版社的专业分工及其领导关系的规定（草案）》，对公营的人民出版社、人民教育出版社、人民文学出版社、人民美术出版社、外文出版社、重工业出版社、燃料工业出版社、人民铁道出版社、工人出版社、青年出版社，公私合营的世界知识出版社，私营的商务印书馆编审部和中华书局编辑所的专业分工进行了明确界定。9月，出版总署颁布《全国出版建设五年计划大纲》，计划5年内分别建设15—20个专业出版社，即财经、医药卫生、少年儿童、少数民族读物、通俗读物、农业、林业、电影、音乐戏剧、辞书、政法、轻工业、科学、史地、古籍等出版社。截至1955年3月，我国陆续建立中央一级的国营和公私合营出版社32家。

　　除中央一级出版社的专业分工外，中央级出版社和地方国营出版社的分工合作也是这一时期出版业内部分工协作关系调整的重点。新中国成立初期，出版总署明确地方国营出版社的努力方向应为“地方化、群众化、通俗化”。1952年10月，第二届全国出版行政会议召开，会议明确“中央一级的和地方的国营出版社的分工。通行全国的一般图书，由中央一级的国营专业出版社出版。地方国营出版社的任务为：按照当地人民生活状况和每一时期的中心任务，出版当地所需要的、解决群众思想问题的、传播先进经验、介绍先进人物的、指导工农群众的生产、学习的通俗读物”。1954年12月，中宣部发布《关于地方出版社工作的指示（草稿）》，进一步明确地方出版社的出版范围，除结合当地工作的实际情况，出版关于宣传党和国家各项政策、工农业生产经验和科学技术的书籍外，还可根据地方的特点，出版当地革命历史、革命人物，当地经济地理、名胜古迹以及民间流行或经过加工的歌曲、戏剧、舞蹈、美术等书籍；出版马克思列宁主义、党史、革命运动史的通俗性书籍；“大量出版适合广大工农群众阅读的文艺书籍，适合少年儿童阅读的儿童书籍”；出版适合中小学校和业余学校教师、学生要求的参考书籍；出版适合文化水平较高的读者阅读的文艺著作或理论著作。

　　在明确地方出版社出书范围的同时，为推进地方出版物的发行工作，1955年6月，新华书店总店下发《关于改变地方出版物发行范围的批准办法的通知》，规定：“今后各省（市）地方出版物（不包括私营）的发行范围，各发货店请出版社自己决定，不再由我处批准”。对于哪些书应该扩大发行范围等问题，《通知》提出：“凡内容优秀的出版物一般可视对象不同向全国或邻省发行”。

　　随着国民经济的恢复和发展，为重点发展国营出版力量，积极而稳步地对私营出版业进行社会主义改造，国家在国营和私营出版业的分工方面做出了明确的规定。1952年8月，政务院公布《管理书刊出版业印刷业发行业暂行条例》，规定：“各级人民政府法令文件之出版权属于各级人民出版社及其授权之出版社，其他出版业不得编印或翻印”。1953年5月，出版总署《关于学习文件印行的规定》下发，规定：“中央人民政府和中国共产党中央委员会公布的政策、法令、公告、指示、声明及中央党政首长和各国兄弟党领袖的论文、报告、演说通电等全国性的文件，由中央人民出版社随时印行活页文选，并视需要及时编印成书。大行政区人民出版社得视需要，就上述文件印行活页文选，一般不得编辑成书。省市人民出版社一般无印行上述全国性文件的任务，如某些文件为当地干部所急需，而上级出版社未能及时供应，可经省的党政领导机关批准后印行活页文选，但绝对不得编辑成书”。“严格禁止私营出版社将中央文件编印成书，如有发现，即予取缔”。7月，出版总署在《关于某些私营出版业随便翻印政府法令文件拟作行政处理的请示报告》中进一步明确，“除各级人民出版社及其授权之出版社外，其他出版社不得出版对于政府的政策法令指示文件作问答性解释性的出版物。如有违反，经省级以上人民政府（实际上是省委以上机关）批准，予以行政上的取缔”。

　　为纠正私营出版社在教学用书上的不当行为，1954年7月，教育部、出版总署发布《〈关于出版中学、小学、师范、幼儿园课本、教材、教学参考书和工农兵妇女课本、教材的规定〉的指示》，规定：“凡中学、中等师范学校、小学、幼儿园的课本、教材，一律由国家指定的出版社出版，其他出版社不得出版”；“凡根据现行中学、小学、师范学校、幼儿园课本、教材内容和进度进行解答、注释和提供教学方法的教学参考书，一律由国营（包括地方国营）出版社出版，私营出版社不得出版”；“职工业余学校课本、教材，各种扫盲识字课本、教材，工农兵妇女课本、教材，及根据这些课本、教材编写的教学参考书，今后均由国营（包括地方国营）出版社出版”。8月，中宣部批转出版总署党组《关于整顿和改造私营出版业的报告》，规定某些关系重大的书籍，如解释政策法令的书籍、教科书或教学用书及字典、地图、儿童图物，只准国营、公私合营及经国家委托的私营出版社出版。除此之外，为促进国营出版企业的发展，出版总署还于同年下发《关于机关、团体、学校、国营企业的书稿不应交私营出版社出版的通报》，规定：“各地机关、团体、学校、国营企业所有需要公开出版、发行的书稿，原则上应尽先交给国营、地方国营、公私合营的出版社出版，不应迳交私营出版社出版。如有国营、地方国营、公私合营出版社不能接受或暂时无力接受出版的书稿，可通过当地新闻出版行政机关或负责兼理新闻出版行政事宜的文教机关代为介绍给某些已经核准营业、有适当的编辑机构、出版态度一向比较严肃的私营出版社出版”。截至1956年，私营出版社的社会主义改造工作基本完成，出版工作纳入了国家计划的轨道，同时也为出版业的专业分工奠定了基础。

　　新中国成立初期，出版业内部分工合作关系的建构形成了全国规模的比较完整的出版、印刷、发行体系，建立了三大环节独立经营垂直领导的基础；出版专业化分工成为我国出版事业长期遵循的基本原则；确定地方出版社“地方化、通俗化、群众化”的经营方针，规定地方出版社的图书出版范围；对私营出版社的出版范围做出限制。上述举措推动出版业沿着分工合作和专业化的道路前进，奠定了发展社会主义出版业的基础。

出版企业内部管理体制的建立

　　新中国成立之初，各地公营出版社机构不健全，缺少甚至没有较为严格的管理制度，以致出版物质量不高，甚至出现了严重的政治性和思想性错误。针对出版工作中的这些问题，1951年10月，中宣部在《关于出版工作向中共中央的报告》中提出今后工作的意见，其中就有“确立编辑制度。一切出版社必须建立编辑机构：中央和大行政区的出版社的编辑部应逐步建立专业编辑室或科”，“出版总署应公布关于公营出版社编辑机构及工作制度的规定”，并强调，“在建立编辑制度问题上，人民出版社应特别严格，作为全国出版界的模范”。

　　编辑工作制度是保证出版行为规范化的关键，其建立为编辑工作提供最基本的行为规范和原则。人民出版社于1952年8月召开编辑委员会第三次会议，通过《关于书稿编辑、出版工作基本程序的规定》，规定“一切书稿至少须经过三次审查”，“至少须经过四次校对”（其中作者校对一次），编辑出版工作过程每一步骤完成时有关人员均须签字等。9月，出版总署在全国推广人民出版社编辑制度建设的经验，颁布《关于公营出版社编辑机构及工作制度的规定》，规定要求公营出版社必须设立以总编辑为首的、包括若干编辑人员的编辑部，并在总编辑领导下组成编委会：其组成人员除编辑部的主要负责人员外，应吸收社外专家参加；其职责为审查重要书稿，讨论编辑方针和选题计划。一切采用的书稿应实行编辑初审、编辑主任复审、总编辑终审和社长批准的编审制度。特别重要的书稿须经专家审查和编委会讨论，并经上级领导机关批准。每一书稿，至少须经四次校对，其中一次由著作人自校，清样付印前须经社长和总编辑检查批准。编辑过程中的每一工作步骤完成时，所有有关负责人都须签字，以明责任，等等。这一规定成为国家出版管理部门发布的第一份关于“三审三校”的制度方案，并由出版管理部门推广至全国。经过不断修订，该规定已成为我国出版业长期坚持的基本制度和工作标准。

　　新中国成立初期，出版、印刷、发行的分工以及出版专业化的推行，为出版企业内部组织机构的设置奠定了架构基础，经由三大环节的专业分工，出版企业专做出版工作，承担的是生产任务，因此形成以编辑室或编辑部为中心的机构设置。人民出版社成立之初，组建起由正、副总编辑领导的总编室以及两个图书编辑室和两个期刊编辑室。1953年4月，出版总署批准试行《人民出版社组织条例》，根据其编辑出版政治及社会科学范围内书籍的任务，设立五大图书编辑室掌管该社出版物的编辑工作，并围绕编辑工作和任务设立办公室、资料室、出版部、计划财务室和行政处等开展业务性工作。这种以编辑室（部）为中心的内部组织结构，突出编辑工作在整个出版工作的核心地位，为出版界所长期坚持。

　　出版业内部治理机制作为明确责任配置、协调权力运作的治理体制，新中国成立初期，人民出版社实行社长负责制，由社长全面领导出版社的编辑工作和经营管理工作，社务委员会则为议事机构，由社长主持。1950年10月，出版总署《关于国营书刊出版印刷发行企业分工专业化与调整公私关系的决定》规定：“人民出版社的组织应包含社务委员会及编审、出版两主要工作部门”。社务委员会委员、社长及主要负责人由出版总署选派。1953年4月，出版总署批准试行《人民出版社组织条例》，规定设立社长1人，副社长若干人。社长主持社务并兼任总编辑职务；副社长协助社长工作。另设副总编辑若干人（或由副社长兼任之），协助总编辑工作。正副社长定期召集社务会议，副总编辑及各部、室、处正副主任参加，并邀请党、团、工会负责人或指定其他有关人员列席。1951年8月，胡乔木在第一届全国出版行政会议上所做的报告中明确指出：“国家出版社要领导其他出版社，就要树立起自己的标准，打起人民出版社的旗帜，要求所有其他的出版社朝着人民出版社的方向前进”。因此，出版总署以人民出版社内部管理体制为示范带动全局，逐渐形成有利于人民出版事业发展的内部运行机制，每个环节建立有效的对接，确保出版工作行之有效的运转，有力地提升了出版物的内容导向与编校质量，其中“三审三校”制度和以编辑室（部）为中心的组织结构时至今日仍是做好出版工作的基本遵循。

出版业社会监督机制的初步探索

　　作为社会力量对出版单位及其工作人员的出版行为和实施效果的监督机制，社会监督机制是保障和管理出版工作的重要组成部分和有效途径，通常包括出版业协会监督、其他社会团体监督、读者监督和舆论监督等。新中国成立初期，以读者来信（读者监督）和图书评论（舆论监督）为主要监督方式，为推动出版业的健康发展发挥了有力的社会评价和监督作用。

　　（一）读者监督

　　读者来信对于密切与读者联系、倾听读者呼声与意见，以便纠正错误、改正工作起到积极作用。例如，上海作为“出版连环图画的大本营”，在解放后，“由于改造连环图画的呼声日高，一般旧有的出版业均纷纷转向新内容的连环图画出版工作，新起的出版业也日渐增多”，新内容的连环图画吸引了广大的读者，“销行数字不断的在增加”，新连环图画的大量出版虽然取得一定的成绩，但也存在着不少缺点。各地的读者提出不少意见：题材范围狭小，内容单调，不能引起阅读兴趣；“主题思想不够明确，对于新的生活内容常有歪曲之处”；“不适合于儿童阅读，甚至对儿童有害”；“对于历史题材的编写不够正确，常有错误地判断历史人物的作品出现”；“假借科学内容，宣传落后思想与反动思想”。在表现方法上也存在“画面单调，形象不好看，故事连续性不强，表现形式欧化，文字不够通俗，说明文字太长等等”缺点。据此，上海制定了《调整上海连环图画出版工作的草案》，规范了关于连环图画的读者对象、编绘出版方针、内容取材、编写方法、表现方式等，要求“定期举办编写者与绘图者的学习研究班，除有计划的进行政治学习之外，并通过具体的作品讨论创作中所存在的各种问题。在可能的条件之下，组织未隶属于任何出版机构的编绘人员，成立联合的编辑部和绘图部”等，以开展改进工作。

　　又如，1953年由华东人民出版社出版的《北京》一书出版后，北京市人民政府新闻出版处收到许多读者对该书的意见：“主要错误是对北京今后建设计划和目前情况，作了许多歪曲的、不负责任的论述”。根据读者所反映的意见，出版总署致函华东新闻出版局，要求其转告华东人民出版社，将“该书停售，在未经全面修正前不要再版”。

　　除出版单位直接接收读者投诉和意见的来信外，与舆论监督相结合，如由报刊刊发读者来信也是一种重要的方式。1952年8月9日，《人民日报》发表读者来信综述和读者来信简评，要求新华书店纠正期刊发行工作中的混乱现象，13日，《人民日报》继续反映广大读者的意见，要求图书发行机构改进邮购代办工作。针对广大读者提出的批评与意见，新华书店总店要求全店工作人员认真阅读，“通过对这些文件的学习，普遍获得深刻的教育”。

　　（二）舆论监督

　　书评工作的目标是向读者推荐优秀读物，加强对出版工作的批评指导，促进出版机构对照检查以采纳其中合理的意见而改善工作，提高出版物的质量。新中国成立初期，由各级党委宣传部负责领导图书评论工作。1950年4月，《人民日报》开辟副刊“图书评论”，并于6月28日刊登《谈当前的出版工作》一文，指出：“出版界的批评风气逐渐展开了”，“批评与自我批评是推进工作最有力的武器”。9月，出版总署编审局四处处长傅彬然在第一届全国出版会议分组会议上作报告时指出：“出版界中批评与自我批评的风气正在展开，我们从来亦没有像现在这样重视读书界的和社会的舆论，舆论也从来没有这样高的威信和这样大的威力”。“《人民日报》图书评论副刊，自从印行单行本以后，在各种副刊中，销数始终占着第一位，足见大家对书评工作的重视”。

　　1951年2月，中共中央发布《关于健全各级党委宣传机构和加强党的宣传教育工作的指示》，明确党的各级宣传部门在书刊出版方面的一项重要任务就是“领导书评工作”。而出版总署职务范围之一则是“组织图书评介工作”。3月，新闻总署和出版总署联合发布《关于全国报纸期刊均应建立书报评论工作的指示》，指出：“在报纸期刊上经常发表对各种出版物（包括书籍、期刊、报纸、美术出版物、挂图等）的批评、介绍和有评论性的出版消息，是有重要政治意义的工作”，要求“全国各种报纸、期刊，都应当根据具体的需要和可能，增设定期的或不定期的书报评论（或图书评论、出版评论、报纸述评等）一栏或一种专刊，刊载有关出版物的评论和消息”。1954年7月，中宣部发布《关于加强报纸杂志上的图书评论的指示》，规定：“中央的和省（市）的报纸及各部门的机关杂志应建立图书评论工作，积极地组织科学机关、高等学校教研室、文艺团体及其他机关中的作者参加写作，尽可能使图书评论栏成为报纸杂志的经常的内容”。

　　新中国成立初期，除《人民日报》外，《光明日报》《大公报》《长江日报》《解放日报》等均开辟书评阵地，此外，《中国青年》《人民教育》《翻译通报》《人民文学》《文艺报》等均不定期刊出书评文章，在推动图书评论工作方面发挥了有力的舆论监督作用。

　　新中国成立后，党和政府通过一系列措施加强对图书出版工作的领导，改进与发展人民的图书出版事业。加强党的集中统一领导方面，全国出版事业形成以党委制和党组制为主要特征的党的集中统一领导体制；中央和地方出版行政管理体系方面，探索中央集中统一领导和地方适度分权；政企关系方面，推行行政管理部门对于国营和公私合营出版企业的领导分工，由行政管理部门直接管理出版企业的生产经营活动并推动其走向企业化经营，各级党委负责出版企业的编辑业务和干部工作；行业内部分工协作关系方面，实行出版、印刷和发行三大环节的分工合作，以及出版企业的专业分工；内部管理体制方面，以人民出版社建立的内部管理体制为榜样向其他出版社推广；社会监督机制方面，形成以读者来信为主的读者监督和书刊评介为主的舆论监督两种主要方式。这些举措，构建了新中国成立初期图书出版管理体制的基本框架，为推动人民出版事业的快速发展奠定了坚实基础，其中坚持党的领导、专业分工、内部管理体制以及社会监督等方面的基本原则至今仍然发挥着重要作用，对我国图书出版管理体制产生了重大而深远的影响。

　　［作者简介］周蔚华，经济学博士，研究员，中国人民大学新闻与社会发展研究中心；教授，中国人民大学新闻学院。张艳彬，博士研究生，中国人民大学新闻学院。

　　*本文为国家社会科学基金重大项目“当代中国图书出版史”（19ZDA335）的阶段性研究成果。

　　本文发表在《当代中国史研究》2023年第6期，注释从略，引用请参考原文。