改革开放以来我国义务教育阶段的重点学校制问题及其思考

刘远碧 四川师范大学教育科学学院

<中文摘要>
改革开放以来,我国义务教育阶段的重点学校制在推动少数学校办学条件的改善和教育质量的提高,加快精英人才的培养等方面发挥过应有的历史作用,但它作为一种政府行为,人为地扩大了义务教育学校间在资源配置和教育质量上的差距,导致了教育公平的缺失。为此,必须根据义务教育的性质和培养目标,制定刚性的制度,按照弱势补偿原则,对农村学校和城镇薄弱学校实行政策倾斜,为所有学校搭建共同发展的平台,以促进校际间的公平竞争,提高义务教育的培养质量。
<全文>
重点学校在我国学校系统中是一个具有重要地位和发挥过重要作用的特殊组织。举办重点学校是我国办学的一大“特色”,不仅高等教育、中等教育有重点学校,就连初等教育也有重点与非重点之分;不仅有国家、省市、地市重点,而且有区县重点等。重点学校一开始就是一种有目的、有计划的政府行为,它已演变成一种制度化的、稳定的、体现教育分层以利快出人才、出好人才的教育模式[1]。这一制度在发展中因受多重因素的影响逐渐演变为教育不公平的焦点。因此,了解改革开放以来我国义务教育阶段重点学校制发展的历史和现状,研究重点学校制对义务教育性质、培养目标、均衡发展等产生的影响,必将有助于我国义务教育的可持续发展。一、改革开放以来我国义务教育阶段重点学校制的历史沿革重点学校制是在新中国成立初期,国家开始大规模经济建设,急需培养大批人才的情况下,政府所采取的集中稀缺教育资源办好重点学校的一种教育制度。这一制度在“文革”中被认为是不公平的制度而被废止,小学、初中统统实行就近入学。改革开放初期,重点学校制被全面恢复,重点小学、初中得到进一步发展。20世纪80年代中期,开始实施九年义务教育,国家要求适龄儿童就近入学。进入90年代,开始推行素质教育,国家明确提出小学、初中不设重点校(班),并开始规范义务教育办学体制。(一)改革开放初期我国重点小学、初中的恢复和发展“文革”期间,教育事业受到严重破坏,教育质量普遍低下,高精尖人才极度缺乏,我国曾经与世界发达国家缩短的差距再度拉大。针对这一情况,1977年5月,邓小平同志提出:“办教育要两条腿走路,既注意普及,又注意提高,要办重点小学、重点中学、重点大学。要经过严格考试,把最优秀的人才集中在重点中学和大学。”[2]从当时教育发展的情况看,实施重点教育与普通教育相结合,是全面抓好我国教育事业发展的正确方针,符合事物发展的客观规律。1978年1月,教育部在《关于办好一批重点中小学试行方案》中提出,以后在重点中小学建设调整长期规划上,形成“小金字塔”结构,大体上是重点高中及完全中学、初中和小学分别达到6 000所、12 000所和50 000多所,与高一级的学校招生数形成1:3的比例,由此形成了国家级、部委级、省市级、地市级、县市区级的重点学校系列。几乎所有中小学,都设有重点班级和重点对象,形成“层层重点”的格局[3]。在这种教育发展战略思想的指导下,一系列倾向重点学校的资源配置政策使校际间的差距逐步拉大。为了进一步明确重点中学的性质、任务和办学思想,克服片面追求升学率的倾向,全面提高教育质量,1980年10月,教育部在《关于分期分批办好重点中学的决定》中提出:“必须首先集中力量办好一批条件较好的重点中学”;“今后增加的中学教育经费,在统筹安排下,要保证重点中学的需要”。由于该决定还对重点中学的领导班子、师资队伍建设等作出明确规定,因此成为若干年内重点中学的办学准则。1982年1月,教育部在《关于当前中小学教育几个问题的通知》中指出:要正确处理重点学校与非重点学校的关系,努力做到保证重点,兼顾一般。但同时又提出:小学教育属于普及性质,今后重点小学招收新生一律实行就近入学,不进行入学考试”[4]。这实际上淡化和限制了重点小学的存在。1983年8月,教育部在《关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》中指出:“在人、财、物的使用上,应全面安排,逐步加强和充实一般中学”;“重点中学已基本装备齐全的地区,应把投资重点转移到改善一般中学的办学条件上来”[4]。此后,教育部门的注意力开始转向办好普通中小学,多数地区取消了重点小学。(二)开始实施义务教育阶段国家要求实行少年儿童就近入学20世纪80年代中期,国家先后颁布了《关于教育体制改革的决定》和《义务教育法》,把基础教育的注意力开始集中到义务教育和全面办好每一所学校上。1986年4月,六届全国人大四次会议通过的《义务教育法》规定:“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校,使儿童、少年就近入学。”5月,上海市教育局局长姚庄行宣布,上海今后不设重点初中,并且将投资重点从重点中学转向办学条件困难的学校。不久,全国各地出现了类似的举措。这一转向反映了我国义务教育改革达到了一个新的高度,使教育部门开始关注义务教育学校的均衡发展问题。1988年5月,全国人大教科文卫委员会、国家教委克服片面追求升学率倾向调查组在《中国教育报》撰文建议:在办好所有初中的过程中,逐步取消重点初中,创造条件,取消小学毕业生升初中的升学考试,并采取就近入学的办法。同年国家教委在《关于印发<全国初中教育工作经验交流会纪要>的通知》中提出:以治理薄弱学校为重点,全面加强初中建设,在调查研究的基础上,提出分期分批、综合治理,尽快改变薄弱学校面貌的规划。要把改变薄弱初中面貌,办好所有初中,作为今后初中工作的重要任务。这些规定表明,在义务教育阶段,国家不仅要取消重点小学,而且还要创造条件办好所有的初中,以逐步取消重点初中,实行少年儿童就近入学。(三)推行素质教育阶段国家明确提出小学、初中不设重点校(班),并开始规范义务教育办学体制随着愈演愈烈的应试教育和择校竞争,我国开始逐步淡化小学、初中重点学校制,甚至明令规定不设重点校(班)。1994年11月,国家教委在《关于全面贯彻教育方针,减轻中小学生过重课业负担的意见》中提出,义务教育阶段不应分重点学校(班)与非重点学校(班)。所有学校都要全面贯彻教育方针,面向全体学生,促进学生全面发展。要从经费投入、办学条件、师资队伍、领导班子、学校管理等方面大力加强薄弱学校建设,缩小其与示范学校的差距。1995年4月,国家教委在《贯彻执行<关于治理中小学乱收费工作的实施意见>的通知》指出:“九年义务教育阶段初中和小学必须坚持就近入学的原则,不准招收‘择校生’,严禁把捐资助学同录取学生挂钩。”不过,国家教委的上述规定并没有起到应有的作用,政府部门也开始后退。1997年1月,国家教委在《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》中明确提出:坚持义务教育‘免收学费’、‘就近入学’及‘平等受教育’的原则,不得人为地加大校际间在办学条件、生源上的差距。义务教育阶段公办学校不得招收“择校生”和变相“择校生”,不设重点校(班)等。这些提法是直接针对重点学校制的,是我国义务教育指导思想上的一大进步。但该文件的一些具体规定为后来义务教育阶段重点学校的行为市场化提供了依据,带来了十分严重的后果。继国家教委的上述规定之后,教育部又先后出台过几个与此相关的文件。1998年6月,教育部在《关于义务教育阶段办学体制改革试验工作的若干意见》中再次明确要求,“各地要抓紧治理‘校中校’、‘校中民办班’或‘一校两制’等不规范的办学行为”,以“缩小义务教育阶段公办学校之间在办学条件和教学水平方面的差距”。但实际上,作为试验的学校基本上都是原来的重点学校,这种试验又允许他们搞市场化改革,把高收费合法化,结果是进一步扩大了学校之间的差距。11月2日,教育部颁布的《关于加强大中城市薄弱学校建设办好义务教育阶段每一所学校的若干意见》,从加大薄弱学校建设投入、加强领导班子和师资队伍建设、加强招生制度改革、完善教育教学评估机制、改革办学体制和督导评估等方面做出了一系列规定,但在重点学校不但存在,而且可以借“改革试验校”的名义高收费的情况下,仍然不能解决学校之间均衡发展的问题。2002年2月,教育部在《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》中规定:“薄弱学校、国有企业所属中小学和政府新建学校等,在保证义务教育阶段学生就近入学、国有资产不流失的前提下,可以进行按民办学校机制运行的改革试验,实行公有民办。办学水平和教育质量较高、社会声誉较好的公办中小学和幼儿园是长期积累形成的公共教育资源,不得改为民办或以改制为名实行高收费。”尽管在这个文件里第一次正式提出“积极推进义务教育阶段学校均衡发展”的问题,但基本上是重复旧的措施,也难以从根本上起到促进义务教育均衡发展的作用。2004年2月,国务院通过的《民办教育促进法实施条例》规定:“参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益。”也就是说,义务教育阶段的“名校办民校”是有法律地位的。由于重点学校已有的优质教育资源,使得其举办的民办学校是别的普通学校无法相比的,所以,择校生和择校费大都向这些民校集中。重点学校制名义上不存在了,但变换了名称依然制造着新的教育不公。2005年5月,教育部出台的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》规定:“义务教育阶段公办学校不得举办或变相举办重点学校。”这个文件第一次以“推进义务教育均衡发展”命名,尽管其真正有力的措施并不多,但确实是开了一个好头。2006年修订的《义务教育法》第6条规定:“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源,促进义务教育均衡发展,改善薄弱学校的办学条件。”第22条规定:“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展,缩小学校之间办学条件的差距,不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班。”这些规定体现了国家均衡发展义务教育、追求教育公平的思想,是对所有学生的全面关注,是新时期实施素质教育的重要策略。从我国义务教育阶段重点学校制的发展历程来看,它的每一步脚印都深刻地反映出国家政治、经济、文化的变化,体现出党的教育政策的变换。我们几乎可以得出这样一个结论:当国家处于百废待兴或国力不足时,政治、经济、文化就需要教育适应国家整顿恢复的总体需要,教育政策就会突出重点学校制,政府就会集中有限的人力、物力、财力来扶持重点学校,以求得在较短时间内改变教育面貌。而在全面普及义务教育阶段,国家就会更多地考虑教育的均衡发展问题,逐步取消重点学校制。二、义务教育阶段重点学校制的历史反思尽管重点学校制对于有效利用已有的教育资源,推动部分中小学办学条件的改善和教育质量的提高,加快精英人才培养,使一些发达地区得益于雄厚的经济实力基本实现了义务教育的现代化和信息化等方面发挥过应有的历史作用,在一定程度上取得了快出人才的办学效益,满足了国家和社会对高素质人才的渴求,但它作为一种政府行为,人为地扩大了义务教育学校间在资源配置和教育质量上的差距,不可避免地带来了许多弊端,导致了教育公平的缺失。(一)重点学校制违背了义务教育的性质,不利于义务教育培养目标的实现首先,义务教育具有普及性,是面向每一个适龄儿童所实施的教育。因此,它不应区分重点与非重点,不具有选拔、淘汰的功能。而重点学校制从产生的那天起,其目标取向就是突出“重点”,实际上就是让重点学校将培养更多高分生作为其中心任务乃至唯一任务。于是,学生一进校就开始为“升重”做准备。为了追求升学率,这种教育只把眼光放在少数高分学生身上,给“尖子”们“开小灶”,而置大多数学生于不顾,或听之任之,致使大多数学生失去了学习的动力和兴趣,处于陪读状态,成为这种教育的牺牲品。造成这种现状的深层次原因就是我国精英化取向的基础教育政策。正是那些不同层次、被人为划定的重点学校,为广大中小学强化淘汰性选拔,培养“考试人才”,最终获取所需的“升学率”(尤其是“升重率”)提供了动力和政策依据。事实上,我国义务教育政策一直在全民教育与英才教育、普及教育与选拔教育之间摇摆不定,为实践中义务教育以“人才”为培养目标埋下了种子。其次,义务教育具有基础性,是为少年儿童一生奠定基础的教育。这种教育作为人生最初阶段实施的教育,必须提供符合这一阶段发展需要的最基础、最原本、最重要的道德认知、人生经验、科学知识、基本能力,为其健全人格的养成、今后就业和终身学习等奠定坚实的基础,因而必须强调基本素质的培养,而不是专业和专门人才的培养。这一“基础性”定位表明,义务教育的任务主要不再是“双基”的训练和掌握,而必须把每个学生潜能的开发、健康个性的发展、终身学习的愿望和能力的初步形成等作为重要任务。而重点学校制所确立的培养目标高度关注学生对知识的掌握,实际上是一种“知识主导型”或“考试导向型”教育。当考试中积累现成知识能考高分时,它不会去关心学生的人格养成、身心健康和能力发展;当教育评价和升学只注重考分时,它不在乎学生是否全面发展;当优质教育资源匮乏,只有部分学生有升学希望时,它不惜牺牲多数学生的根本利益,因而我国的义务教育至今无法真正从体制上解决面向全体学生的问题。(二)重点学校制违背了义务教育的均衡发展原则,不利于教育公平的实现义务教育是由国家举办的、面向所有儿童的教育,理应遵循教育公平原则,保证学生享有平等的教育权利和机会。而重点学校制却是对教育公平的一大挑战。首先,重点学校的非示范性,扩大了校际间的差距。多年来,人们一直期盼重点学校用自己先进的办学理念、高效的办学目标、科学的办学机制和良好的文化氛围去影响和带动一般学校的发展。但这只是决策者们的一厢情愿,因为重点学校的优势地位是政府赋予的,具有垄断性和排他性,非重点学校无论在办学的人力、物力、财力及文化底蕴等方面都无法与重点中学相比。事实上,不仅重点学校的办学模式难以适应非重点学校,而且非重点学校也因此丧失了超越重点校的希望,从而导致重点学校示范性的丧失。事实上,重点学校真正的“示范性”是在政府政策的扶持下,依靠其垄断地位、集中成绩最好的生源,来创造当地最高的升学率。这种重点校之间的“高升学率”竞争导致所有学校之间的“唯升学率”竞争,从而对学生的身心发展造成严重影响。其次,重点学校之间的生源竞争,加速了学生的两极分化。由于重点学校的价值取向是以升学为中心,不仅重点学校接受的是通过考试获得高分的学生,而且进入重点学校后,学校内部还要通过考试再次选拔出分数更高的学生组成“实验班”、“火箭班”等,以便更好地实施“因材施教”。于是,学生从入学起就面临着争夺因政策倾斜而形成的优质教育资源的竞争和压力。在这种背景下,分数就成了学生是否能够就读重点学校的标尺。高质量的教育机会只属于那些成绩好、有升学潜力的重点学校的学生,而非重点学校的学生则被这种以升学为核心的“应试教育”过早地、无情地抛入了“失败者”的行列。事实上,学生的差异是客观存在的,但我们并没有根据这种差异因材施教,使学生的各种潜能得到充分的发展,而是利用这种差异促使学生的原有差异“第二次”扩大化,加速了学生的两极分化。(三)重点学校制导致的择校行为,引发了诸多社会问题近年来,一些地方和学校不惜代价“创重”,主要是因为评上重点之后就可以招收择校生,从而合法地利用教育“寻租”。而家长们在“千万不能让孩子输在起跑线上”这一观念的支配下,为了让孩子读上重点学校不得不忍痛支付高额的择校费。一旦交费还不能进入重点学校,他们便利用自己手中的权力,通过给学校提供优惠政策和赞助等手段送子女入学;或者直接与重点学校主要领导搞幕后交易,某些领导得了好处也就不在乎多招几个学生了。这种钱权交易助长了教育领域的不正之风,玷污了圣洁的教育殿堂,污染了学生幼小的心灵。鉴于此,国家曾提出“要择校找民校”的办法。也就是说,义务教育阶段只有民办学校才可以收择校生。这不但是给民办学校发展的空间,更重要的是为了实现义务教育的均衡发展。但是,这一政策却给重点校提供了另一违规操作的机会。他们纷纷办起了“校中校”,而且其规模还在不断扩大,数量还在不断增加,从而造成公共教育资源流失严重,教育资源的配置更加不平衡,学校间的两极分化日益加剧。三、废除义务教育阶段重点学校制的基本思路义务教育阶段的重点学校制尽管在20世纪90年代就已经被教育部正式取消,但目前的义务教育实行的仍是一种“没有重点学校的重点学校制度”。因此,要回归义务教育的本意,必须根据义务教育的性质和培养目标,制定刚性的制度,按照弱势补偿原则,对农村学校和城镇薄弱学校实行政策倾斜,为所有学校搭建共同发展的平台,以促进校际间的公平竞争,提高义务教育的培养质量。(一)制定《义务教育投入法》,倾斜财政政策,提高农村学校和城镇薄弱学校的经费保障水平重点学校制的取消,是政府职能的归位,其精神实质是取消一切通过政府行为加剧校际间差距的做法。建议制定《义务教育投入法》,根据不同地区的经济发展水平制定义务教育投入的地区标准和全国任何地区必须达到的最低标准。各级政府在法定范围内,在对同一行政区内的义务教育学校实行均等化拨款的基础上,对农村学校和城镇薄弱学校实施倾斜的财政政策,以消除学校间教育资源投入上的增量差别。1.在提高和统一全国生均公用经费标准的基础上,开展学校公用经费基数法定额试点,县级政府可根据当地经济发展状况、学校开支情况,以确保基本开支为前提,确定不同规模学校的公用经费基数,对按学生数定额达不到基数的,由省市两级财政补齐;对按学生数定额超过基数的,按学生数定额下拨公用经费,从而建立起义务教育学校生均公用经费最低需求保障的刚性机制,提高农村和边远地区小规模学校和教学点的公用经费水平。2.统一行政区内义务教育学校教师津补贴政策和发放标准,将其政策性津补贴和“三险一金”全额纳入相应层级政府的财政预算,并对《义务教育法》和《教师法》进行修订完善,以法的形式确立基本制度,保障同一区域内义务教育公办学校教职工享有大体相当的福利待遇,从而调动广大教师的工作积极性。3.农村学校和城镇薄弱学校的“普九”欠账问题,可采取中央和省级财政划拨专项资金或发行国家债券等方式一次性给予解决。(二)规范义务教育基本办学标准,建立信息技术教育帮扶机制,加快农村学校和城镇薄弱学校硬件建设步伐在办学条件的规范上,政府应普遍推行区域内义务教育学校标准化建设,逐步取消中小学等级标准,限期消除薄弱学校。1.以省为单位,制定不低于国家统一规定的义务教育基本办学标准,对未达标的学校从资源配置上使其逐步达标;对农村学校和城镇薄弱学校要因时因地制宜,采取兼并、改制、输血等多种方式实行改造,从而约束政府合理分配教育资源,使每所中小学都能按国家法定标准拥有大体均等的办学条件,让学校、教师和学生在“合格学校”这个基本相同的起点上竞争。2.对重点学校的硬件投入设定上限,限制政府过量的建设投资,以此遏制少数学校办学条件高投资的攀比现象,制止追求“奢华”的不良风气。3.建立发达地区和大中城市对农村贫困地区信息技术教育的帮扶机制。由各级政府规定帮扶对象和时间,在资金、设备、技术、师资等方面进行定点扶持,以减轻农村贫困地区普及信息技术教育的压力,使教育信息化真正成为促进校际教育均衡发展的手段之一。(三)优化师资队伍,建立义务教育优质师资共享机制教育教学的不平等,体现在很多方面,其中师资的不平等是一个非常突出的方面。这就需要改革和完善各项相关制度。1.重新核定中小学教师编制。对农村、山区、边远地区人口密度小、办学分散的中小学教师编制的确定,应给予适当倾斜;对一些尚未实现“普九”攻坚目标的农村薄弱学校,按照定编后新增教师的数量,由中央和省级政府拨专款建立教师特殊津贴制度,并根据其实际情况,将工资上浮10%-20%,如果这些教师离开这类学校将不再享受此优惠政策。2.改革师范院校招生制度,制定中小学教师定向招生、培养和使用政策。一是每年在省属师范院校和其他高校中拿出一些招生名额,对农村学校和城镇薄弱学校急需的英语、信息技术、音乐、美术、体育等紧缺学科招收定向生,由中央财政投入,为定向生提供基本的生活学习费用。二是设立省级义务教育师资培训专项经费,对省扶县和国扶县,在落实5%公用经费基础上差额不足的部分,由省财政以专项转移支付的方式承担。三是将免费师范生政策推广到省属师范院校。接受资助的学生毕业后有到农村学校和城镇薄弱学校工作一定时间的义务,期满后优先享受保送深造、录取公务员加分等优惠政策,以解决这些学校教师短缺的问题。3.完善城乡师资交流制度,为农村学校和城镇薄弱学校师资发展注入活力。一是建立区域“教育人才管理服务中心”,使教师由“学校人”成为“系统人”,以实现区域内统筹配置人才资源的目的。二是采取学校联办、兼并,重点校带薄弱校等多种形式,实现师资的优化配置,带动农村薄弱学校在教育观念、管理、科研和教学等方面的全面提升。三是农村学校和城镇薄弱学校领导班子可从机关、重点学校选派德才兼备,熟悉学校管理工作的干部来解决。四是重点学校教师评聘高级职称或职务都必须有在农村学校和城镇薄弱学校任教一年以上的经历。(四)改革和完善中小学办学体制和招生制度,实现生源的均衡发展1.政府应规范义务教育办学体制,限制优质学校的转让和“改制”,防止优质教育资源的流失。一方面取消少数重点学校保留的特权,对已经“改制”的学校要完全脱钩,不能让其享有公立学校和私立学校双重待遇。对于那些依托名校办的民校,要实行独立法人、独立校舍校园、独立经费核算、独立教学和人事管理。另一方面,对已经“改制”学校的收费实行“收支两条线”管理,大幅降低返回重点校、转制校的比例,提高统筹和用于支持农村薄弱学校的比例。2.实行重点学校招生“配额制”。在坚持义务教育阶段公办学校划片招生、就近免试入学的前提下,对重点学校的招生指标,应在同一行政区内的下级学校间进行合理分配,并逐步由部分配额过渡到完全配额,以缩小学校间生源质量差别,调动非重点学校的办学积极性。另外,有条件的地方和学校,义务教育阶段可实行九年一贯制。(五)树立正确的教育观和政绩观,改革学校评价标准,完善对党政领导的考核监督要逐步取消重点学校制,必须通过政策调整来引导地方政府和教育行政部门,坚持以学校均衡发展为导向,制定统一的、非歧视化的学校评估标准,敦促各级政府改善薄弱学校,遏制重点学校间无限攀比的现象,淡化对学校的等级评估,为学校和学生营造一个公平竞争、个性发展的环境。1.改革学校评价标准,从评价制度上保障义务教育性质和培养目标的落实。在对一所学校进行评价时,主要应以学校管理水平、办学水平、师资水平等办学合格度为评价基准,以教师工作质量、全体学生的综合素质为主要内容,以促进学校教育工作的全面改进、促进学生身心的全面发展为目的,教学质量评价的指标体系要着力针对“应试教育”的主要表征来设置。要鼓励品牌学校和特色学校的创办,取消对学校三六九等的划分,把评改革、评创新、评特色、评发展潜力、评优质学校对薄弱学校的辐射和带动作用等作为评估学校的主要指标,使义务教育学校既达到国家规定的标准,又各具特色。2.建立义务教育均衡发展预警机制,及时准确地预测辖区内义务教育学校间可能出现的非均衡发展问题,并将均衡发展督导结果作为考核地方党政领导教育工作的重要依据。今后在对地方政府和教育行政部门进行政绩考核和督导评估时,主要应看当地薄弱学校的改造和减少情况、学校办学标准化的建设情况、所有适龄儿童的全面发展情况等,而不应以升学率、建设“示范”学校作为政府主管领导的政绩考核标准。

[1]游永恒.深刻反省我国的教育“重点制”[J].教育学报,2006(2).
[2]邓小平.尊重知识,尊重人才(1977-05-24)[M]//中共中央文献编辑委员会《邓小平文选》(1975-1982).人民出版社,1983:97.
[3]张健.中国教育年鉴(1949-1981)[M].中国大百科全书出版社,1984:169.
[4]刘英杰.中国教育大事典(1949-1990)(上)[M].浙江教育出版社,1993:334,343.