［关键词］城市工作；城市治理；发展范式；战略演变 

　　［作者简介］王业强，经济学博士，研究员，中国社会科学院生态文明研究所；张朝辉，博士研究生，中国社会科学院大学应用经济学院；罗杨帆，博士研究生，中国社会科学院大学应用经济学院。 

　　*本文为中国社会科学院重大创新项目“科技创新推动智能强国研究”（2023YZD019）的阶段性研究成果。 

　　2025年7月，习近平总书记在时隔十年召开的中央城市工作会议上明确指出：“党的十八大以来，党中央深刻把握新形势下我国城市发展规律，坚持党对城市工作的全面领导，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，坚持把城市作为有机生命体系统谋划，推动城市发展取得历史性成就。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以高度的战略意识，将城市工作摆在治国理政的重要位置，深刻把握新形势下我国城市发展规律，牢牢抓住我国城市经济社会转型的历史节点，精准谋划部署新时代城市工作，推动城市发展取得历史性成就、发生历史性变革。当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向以存量提质增效为主的阶段。 

一、城市工作与治理创新 

　　党的十八大以来，我国重构了从“管理”到“治理”的城市工作逻辑体系，实现了城市工作理念的转变和治理范式的突破。以“人民性”与“现代性”为工作指引，我国推动了城市治理目标体系升级与发展动能转换，实现了数智技术赋能、风险防控升级与法治保障强化，形成了具有中国特色的城市治理现代化理论体系与实践路径。 

　　人民城市人民建、人民城市为人民。2013年12月，中央城镇化工作会议指出：“要以人为本，推进以人为核心的城镇化。”2015年12月，中央城市工作会议明确指出：“做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。”2022年10月，党的二十大报告强调：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平”。2025年7月，中央城市工作会议提出“做好城市工作的五个转变”。其中，“转变城市发展理念，更加注重以人为本”位居首位。“转变城市工作重心，更加注重治理投入”更是直接点明未来城市工作需要以加强治理投入为主要任务，将提高人民群众的获得感、幸福感置于城市工作的中心位置。

　　（一）城市治理范式突破

　　党的十八大以来，我国城市工作导向经历了由“推动发展转型、促进多维协调”到确立“现代化人民城市”发展主线的重大转变。2013年中央城镇化工作会议提出“要以人为本，推进以人为核心的城镇化”，标志着城市发展战略从以土地、投资和规模驱动为特征的外延式扩张，转向更加注重质量、结构与可持续性的内涵式发展。2015年中央城市工作会议提出“坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民”，标志着城市工作重心转向统筹经济、社会、生态、文化等多方面的协调发展，推动城市品质提升与公共服务普惠化。2025年中央城市工作会议强调“认真践行人民城市理念，坚持稳中求进工作总基调，坚持因地制宜、分类指导，以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标”，标志着“现代化人民城市”正式成为我国城市工作的核心导向。现代化人民城市理念以溯源城市发展根本目的为引领，将我国城市工作理念作出战略性、全局性、方法性统一，强调将“以人民需求为中心”作为重构城市治理逻辑的理念底色。从理论内涵来看，“人民性”与“现代性”的融合是新时代城市工作的重大理论创新，顺应了社会主要矛盾的转变、国家治理现代化的需求以及科技赋能发展升级的时代浪潮。从实践价值来看，“人民性”强调城市发展的根本目的是满足人民日益增长的美好生活需要，锚定“人于城市”的核心价值取向；“现代性”则强调运用现代科学技术和治理理念提升城市运行效率与治理效能，提升“城市于人”的全面性、精准性与可及性。 

　　目标体系升级。“十四五”时期，我国城市发展的目标体系逐步走向系统化与立体化，最终形成了以创新城市、宜居城市、韧性城市、智慧城市为核心的四维目标框架。创新城市以科技创新驱动为引领，将原始创新能力与城市竞争力深度绑定，强调建设全球创新网络的重要节点；宜居城市聚焦住房保障、公共空间优化与生活服务便利化，全面提升城市环境质量和生活舒适度，使城市居民对美好生活的向往与城市空间品质高度契合；韧性城市面向多重风险挑战，强调增强抵御自然灾害、公共卫生事件和经济冲击的能力，通过基础设施、应急体系和治理结构的协同优化，构筑安全稳定的城市运行体系；智慧城市则以数字化、网络化、智能化为核心路径，推动“城市大脑”、物联网、人工智能等新技术广泛嵌入城市运行，实现管理精细化与服务智能化。 

　　发展动能转换。在发展动能转换方面，我国城市发展逐步完成从投资驱动向创新驱动的结构性转变。数字化基础设施的加速布局成为显著标志。全国多个城市打造“城市大脑”中枢系统，实现了交通、应急、安防、能源、环保等多领域的实时数据集成与协同调度。例如，杭州在数字治理领域走在全国前列，其“城市大脑3.0”实现了秒级应急响应，在交通拥堵治理、火灾预警、极端天气应对等方面展现出高效指挥与精准处置能力。在融资模式上，城市建设对土地财政的依赖明显减弱，不动产投资信托基金（REITs）等多元化资本工具广泛应用于旧城改造、存量更新和公共服务设施建设，不仅拓宽了资金来源渠道，也优化了城市建设的投资回报结构，推动城市更新向可持续运营转型。 

　　（二）城市治理方式升级 

　　城市网格化治理与智慧化升级是落实我国城市治理理念的重要依靠，科学化、精细化和智能化是助推构建“共建共治共享”的城市治理制度的重要路径。北京市东城区于2004年首创“万米单元网格”管理模式，通过数字化平台将城市划分为若干个精细化管理单元，推动实现了城市治理的尺度细化与管理流程闭环。这一创新极大地缓解了城市治理过程中的响应延迟与处置失调问题。党的十八届三中全会进一步将其纳入国家治理体系，明确“网格化管理、社会化服务”的改革方向，标志着网格化从地方实践上升为国家战略。这一模式通过将城市空间划分为精细化的网格单元，实现管理责任的精准落地，同时打破部门壁垒，构建起“横向到边、纵向到底”的治理网络。近年来，随着城市治理转向“向内优化”的“内涵式”存量治理与“治山、治水、治城一体推进”系统治理并重的发展阶段，“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”已成为现代化人民城市的六大核心维度，城市功能优化与品质提升的重要性不断上升。加之随着数字经济的快速崛起，数字化技术的应用场景不断丰富，数字技术嵌入城市治理的能力也在不断加强，智慧化技术赋能网格化治理的边界不断拓宽、纵深不断延长，各地通过建设“城市大脑”、智慧政务平台等，推动实现城市治理数据的整合与共享，使城市治理由“单一管控”转向“全要素服务”，城市治理的精准度不断提升、问题处置能力不断提高。 

　　精细化运作。2018年11月，习近平总书记在上海考察时指出：“一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。既要善于运用现代科技手段实现智能化，又要通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平，绣出城市的品质品牌。”城市治理的精细化运作是指以精准细腻的手段和方式推进城市工作的精细化水平提升，要求以科学系统的城市治理体系为引领、以敏捷高效的智能治理工具为依托，以“绣花功夫”为理念导向，破解城市治理的末梢难题，推动治理颗粒度持续细化。而实现这一过程需要宏观体制框架与微观工作机制相结合，形成系统布局、统筹推进的城市治理提升行动路径。2022年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上提出“实施城市更新行动”，以此为切入点，开启了全国城市治理精细化的统筹推进阶段。2023年11月，《住房城乡建设部关于全面开展城市体检工作的指导意见》的发布标志着“城市体检”成为统筹城市规划、建设、管理工作的重要抓手。该意见强调“明确体检工作主体和对象、完善体检指标体系、深入查找问题短板、强化体检结果应用、加快信息平台建设”，“把城市体检发现的问题作为城市更新的重点”，要求建立健全“发现问题—解决问题—巩固提升”的城市体检工作机制。截至2026年3月，全国290余个地级及以上城市已全面开展城市体检工作。2025年5月，《中共中央办公厅　国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》进一步提出，要“建立健全适应城市更新的建设、运营、治理体制机制”。可以说，以城市更新为任务导向、以城市体检为工作抓手，体系化布局背景下的城市治理精细化路径正在形成。 

　　数智技术赋能。城市治理的科学化与精细化以智能化作为底层依托。2020年3月底，习近平总书记在杭州调研时指出：“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路”。数字智能技术的应用以场景创新撬动城市治理从经验决策转向数据驱动，不仅直接推动城市治理体系与治理能力升级，更带来了城市治理底层逻辑的重构。具体而言，大数据平台可以捕捉城市运行的海量信息，彻底改变城市治理决策的信息基础并极大提升治理决策的科学性。人工智能可以发挥实时监测和智能调控功能，并通过嵌入互联网、物联网等既有网络体系的方式，助力实现城市各部门、各节点、各设施的互联互通和智能管理，带来城市治理体系运行模式的深刻变革，极大提升城市治理能力。 

　　风险防控升级。我国城市治理升级体现在全周期管理机制与风险防控体系的完善。一方面，在全国范围推行的城市体检制度形成了“诊断—治理—校验”的闭环管理模式，确保城市规划、建设、运行各环节均可得到针对性调整与动态优化；另一方面，风险防控体系的构建显著提升了城市的韧性与安全水平。全国房屋全生命周期管理覆盖率不断上升，实现了从建设质量、使用安全到更新改造的全过程监管。2024年7月，党的二十届三中全会明确将“有效构建新安全格局”作为国家安全建设的战略指向与行动安排。现代性风险向城市的汇聚与演化势必更加考验城市治理的运行安全保障能力。物理场域风险、社会场域风险与网络场域风险的耦合关联是现代化城市治理所亟需思虑应对的重大问题，灾害风险、经济风险、信息风险等具有时间突发性、动态扩散性与系统破坏性等危及城市健康运行的风险，不仅需要在顶层设计方面充分重视，更需要在完善与升级应对机制的基础上，构建贯通风险演化链条、闭环循环治理的全周期管控体系。在城市物理与社会场域风险的应对上，住房和城乡建设部于2024年提出“构建房屋全生命周期安全管理机制”，从隐患排查、资金保障、市场介入三个方面保障居民房屋安全。中央要求各级地方政府在“十四五”时期加快治理城市内涝。2024年，住房和城乡建设部明确年内完成100个城市、1000个以上易涝积水点整治，改造各类老旧管线10万公里等。城市应对极端天气风险的韧性标准与能力体系正在不断升级。在城市网络场域风险应对上，2017年10月，党的十九大报告提出“建立网络综合治理体系”。党的二十届三中全会进一步作出“加强网络空间法治建设”“加强网络安全体制建设”等重要部署。城市网络空间治理是我国网络综合治理的关键节点，人工智能、大数据等前沿技术的应用所带来的一系列信息安全等问题愈发受到重视。2024年是习近平总书记提出“网络强国战略”10周年，也是我国全功能接入国际互联网30周年，加强网络生态治理，营造清朗有序、正能量充沛的网络空间，已成为维护经济社会发展、捍卫人民群众权益不可或缺的重要保障。 

　　治理保障强化。依法治理是城市治理体制机制深度变革的重要向度，城市治理的法治化是规范治理过程、保障治理效能的必然要求。2015年12月，《中共中央　国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》指出，要“完善保障机制”“健全法律法规、保障经费投入、加强司法衔接”，并就完善部门权责、推进综合执法、下移执法重心等方面作出了明确部署。虽然由于受到城市治理的内容复杂性与城市立法的结构性限制，我国城市软环境建设立法仍停留在点对点的立法层面，尚未形成从人文环境到法治环境的系统立法，但城市现行的地方性法规已在很大程度上涵盖了城市治理的主要领域，我国城市治理迈向系统化、精细化、人本化的法理依据正愈发坚实。例如，自2025年1月1日起正式施行的《西藏自治区城乡社区治理促进条例》成为全国首部城乡社区治理领域的省级地方性法规，以2024年《广州市绣花式城市治理规定》《汕尾市城市管理条例》为代表的各城市治理法规与条例也在不断完善发布。在区域协同治理的法治化探索方面，则以保障经济合作、破除要素流动壁垒为主。例如，长三角区域于2018年试点跨行政区协同立法，并初步建立协同立法机制。2025年8月，上海市、江苏省、浙江省、安徽省协同制定并施行的《关于促进长三角科技创新协同发展的决定》，成为长三角区域首部以协同立法的形式，针对科技创新协同发展制定的地方性法规。 

二、城市工作阶段演进 

　　党的十八大以来，我国城市工作经历了从“工作理念革新与治理体系重构”到“工作方式创新与治理机制优化”再到“工作目标升级与治理战略转型”的阶段演进，逐步构建了全方位、多尺度、精细化的城市治理体系，实现了以党建引领的基层治理机制、多元主体共治机制、跨域协同治理机制等为代表的一系列关键机制突破，优化了由城市集群和城乡融合协同驱动的空间发展路径。 

　　2012年11月，党的十八大报告提出要“构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步提出要“创新社会治理体制”，“坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向”。我国城市工作发生了从“社会管理”到“社会治理”的重大理念更新，社会治理框架顶层设计不断调整与重构，“以人为本、创新引领、统筹协调、多元主体参与”的治理体系建构方向初步确立，政府单一主体治理的格局开始改变。城市治理理念与治理体系也在这一过程中发生了显著转变，经过2013年中央城镇化工作会议、2014年的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》与2015年中央城市工作会议，“人民城市”这一统领城市治理各环节、全过程的纲领性理念正式形成。在这一时期，我国城市发展依然面临着高速增长积累下的深层次矛盾。由于长期依赖土地财政和空间扩张，部分城市出现了“摊大饼”式的无序蔓延，导致耕地流失严重、生态环境受损，以及因基础设施配套不足引发的交通拥堵、环境污染等“大城市病”。正是基于对这些问题的深刻反思，习近平总书记在2015年中央城市工作会议上提出了“五统筹”要求，实现了从“重建设轻管理”向“规范与优化并重”的战略转轨。因此，新型城镇化的核心特征是对传统模式的范式重塑。其核心指向已从过去的“土地红利”转向“人文红利”，从要素驱动转向价值驱动，通过户籍、社会保障等制度改革，探索解决“重地轻人”的痼疾，推动城市社会结构与治理模式的系统性重构。 

　　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“转变城市发展方式，提高城市治理能力”，党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步提出“坚持党建引领、重心下移、科技赋能，不断提升城市治理科学化精细化智能化水平，推进市域社会治理现代化”。在这一阶段，一方面以创新治理机制、优化治理方式为引领，城市治理实践发生了“重心下移”，更加注重科技赋能下的精准施策与流程治理，治理重心转向系统性风险防控与民生服务升级。另一方面，尽管我国的城镇化率不断提高，但“人”的城镇化滞后于“地”的城镇化，户籍人口的城镇化落后于常住人口的城镇化。大量进城务工人员未能平等享有城市公共服务，“半城镇化”现象成为阻碍内需扩大和社会流动性提升的关键瓶颈，城乡发展资源配置不均导致了乡村凋敝与城市极化的并存。因此，这一阶段的工作重点转向了城市工作机制创新，着力破解微观治理尺度下的民生服务优化难题。 

　　党的二十大报告提出“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平”，2025年中央城市工作会议系统提出“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”六大维度的现代化人民城市建设目标，并明确了“五个转变、七大任务”的城市发展总体思路。从“五统筹”到“五转变”，标志着我国城市治理理念与治理实践发生了重大的方向性转变，从增量扩张转向存量增效、从快速增长转向稳步提质，城市治理中的“人民性”已成为引领提升城市治理现代化水平的关键。 

　　党建引领下的基层治理机制。构建简约高效的基层治理体制是城市治理的基本目标，党建引领的“穿透式治理”可以通过基层党组织嵌入以实现治理网络的深度覆盖，将政治优势转化为治理效能。2017年，《中共中央　国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》要求“把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的主线”，“不断提升城乡社区治理水平”。2021年，《中共中央　国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》印发，要求“建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系”。党建引领下的基层治理机制不断得到加强和完善。 

　　多元主体参与的共同治理机制。党建引领下的基层治理为多元主体参与共同治理提供了基础平台，建设社会治理共同体已成为新时代城市治理的新取向。党的十九大报告明确提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，党的二十大报告进一步指出“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”，强调“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”，“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”。 

　　跨部门、跨区域的协同治理机制。2018年11月，《中共中央　国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》颁布实施，提出建立区域战略统筹机制、健全市场一体化发展机制、深化区域合作机制、优化区域互助机制、健全区域利益补偿机制、完善基本公共服务均等化机制、创新区域政策调控机制、健全区域发展保障机制八大促进区域协调发展的机制建设思路，并提出以城市群为重点，“积极探索建立城市群协调治理模式，鼓励成立多种形式的城市联盟”，为强化城市治理的外源动力、调动治理优化的内源动力提供了机制保障。 

　　以城市集群为核心纵深推进空间发展战略。2014年印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出“以城市群为主体形态”来引领新型城镇化，标志着我国空间发展理念的重大转变。这一时期的政策集中于培育具有全球竞争力的若干增长极，重点推动京津冀、长三角、珠三角等核心城市群的基础设施一体化和产业分工协同，并通过交通互联互通和公共服务均等化，强化核心城市对周边地区的辐射带动能力。2021—2025年，城市群战略进入纵深发展阶段，空间布局特征由单一核心驱动向多层次网络化体系转变。在国家级层面，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等城市群作为国际竞争的重要门户和全球资源配置枢纽；在区域性层面，成渝、长江中游、北部湾等城市群承担着区域平衡和腹地带动的双重功能；在地区性层面，哈长、兰西等城市群则在提升边疆地区和特殊功能区发展水平方面发挥支撑作用。 

　　以城乡融合为突破重点优化空间发展路径。城乡融合的内涵不局限于传统意义上的城乡接续发展，而是通过制度重构与实践创新实现城乡关系的深度转型。在制度创新方面，国家层面确立了破除城乡要素流动壁垒的总体要求，推动形成城乡统一的建设用地市场、劳动力市场和公共服务体系，显著降低了人口、土地、资本、技术等要素跨域流动的制度性成本。同时通过建立“以工补农、以城带乡”的长效机制，将工业化和城市化所积累的资本、技术与管理经验反哺农村发展，确保城乡关系从单向带动转向双向互动，为区域协调发展提供制度保障。实践上，城乡融合的推进以产业协作与基础设施联通为两大支撑。在产业层面，伴随着城市群内部及城市与乡镇之间的分工协同，城乡产业链条的衔接度和互补性不断增强。例如，浙江走出了一条特色小镇与新型城镇化的融合之路，杭州的云栖小镇以科技创新为主导，乌镇互联网小镇则突出互联网技术与文化旅游的结合，安吉美丽乡村小镇以生态旅游和绿色农业为特色。特色小镇的多元化发展，不仅推动了当地经济的可持续发展，也成为城乡融合的重要平台。在基础设施方面，交通一体化建设成效显著，有效缩短了城乡空间距离，促进了生产要素的双向流动。城乡供水、燃气、电力、信息通信等基础设施加快互联互通，显著提升了农村地区的生活便利度与生产效率。 

　　进入“十五五”时期，在新型城镇化纵深推进的背景下，我国城市发展战略部署呈现出系统性重塑的特征，其核心导向集中体现为五大转变：一是发展理念转变，更加注重以人为本，强调发展成果的共享性与普惠性，将民生需求置于城市规划与建设的核心位置；二是发展方式转变，更加注重集约高效，通过土地、能源、交通等资源的优化配置，提升单位投入的产出效能，实现资源节约型与环境友好型的空间发展格局，推动实现城市发展效率与公平的有机统一；三是发展动力转变，更加注重创新赋能，推动数字化、智能化、新能源等新技术深度融入城市运行体系，形成以科技进步为引领的增长新模式，着力破解城市治理的“数字鸿沟”结构难题与“最后一公里”末端难题；四是工作重心转变，更加注重治理投入，从单一的建设导向转向建设与治理并重，强化全生命周期治理能力，重点防范城市治理过程中的多场域系统性风险；五是工作方法转变，更加注重统筹协调，通过跨部门、跨区域、跨层级的多主体协同机制，实现人民需求、城市功能与区域战略的高效对接，通过动态调适的制度创新不断寻求“人民性”与“现代性”的张力平衡。 

　　在具体实施路径上，我国城市工作战略部署主要聚焦于三方面重点任务：一是存量提质，老旧小区改造力度不断加大。同时，将更新改造与文化传承紧密结合，活化利用历史遗产，提升城市空间品质与历史文脉延续性。二是韧性筑基，地下管网改造力度不断加大。从2024年开始，我国每年改造10万公里以上地下管线，显著提高排水、防洪与公共安全保障能力。大力推广“房屋养老金”制度，实现房屋从建设到更新的资金保障闭环，增强城市居民资产安全与居住可持续性。三是数字赋能，深化“一网统管”模式，通过数据共享与智能决策等方式显著提升治理效能与应急响应速度。 

三、城市工作的显著成就 

　　党的十八大以来，我国城市工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，实现了从“问题应对”到“战略引领”，从“条块分割”到“系统集成”，从“经验决策”到“数据驱动”的三重跨越，构建了具有中国特色的城市工作现代化理论体系与实践路径，在城镇化质量跃升、人居环境改善、治理能力现代化转型、文化传承与韧性建设、城市群战略纵深推进等方面取得了显著成就，为全球城市治理作出了突出贡献。 

　　（一）城镇化质量跃升 

　　人口规模历史性突破。截至2025年末，我国城镇常住人口达9.54亿人，较2012年增加2.32亿人，全国常住人口城镇化率由53.1%提升至67.89%。城镇化的规模性跃升不仅反映了人口空间分布的深刻重塑，同时也带动了生产要素的集聚与产业结构的优化，更反映出我国城市工作重心从“规模扩张”转向“质量提升”这一符合城市发展客观规律的必然选择。此外，伴随着大量农村人口向城市迁徙，劳动力、消费需求和创新资源在城市不断集聚，逐步形成了推动经济持续增长的内生动力。在此进程中，户籍制度改革发挥了关键作用。2014年起，我国逐步放宽中小城市和特大城市新城新区的落户限制，取消农业户口与非农业户口性质区分，推动农业转移人口市民化。到2024年末，累计超过1.7亿农业转移人口落户城镇，城乡居民在教育、医疗、社保等基本公共服务上的均等化水平得到显著提高。 

　　基础设施能级跨越。截至2024年末，我国轨道交通、常规公交、慢行交通网络融合发展，城市轨道交通运营里程约1.1万公里，居世界首位，城市公交运营线路总长度达到175万公里，比“十三五”时期末分别增长48.5%、18.3%，形成了覆盖全国主要大中城市的轨道交通网络，显著缓解了交通拥堵，优化了居民通勤结构与城市空间布局。此外，公共服务设施的覆盖面和可靠性持续提升，城市供水普及率、燃气普及率、污水处理率到2024年末均接近100%，供暖区城市集中供热面积占比超过90%。“十四五”期间，我国更新改造供水、燃气、供热等地下管网84万公里，其中2025年建设改造地下管网达15.6万公里，实现多类管线集中管理和应急响应，地下空间资源得到有效整合，道路反复开挖和管线事故风险得到有效降低。在建设理念上，基础设施发展更加注重系统性、智慧化与绿色化。轨道交通系统在建设中同步引入数字化调度与票务系统，实现了运营效率与乘客体验双提升；供水与燃气系统普遍强化智能监控与能耗优化。 

　　住房保障体系完善。党的十八大以来，我国住房保障工作取得了显著进展，在改善民生的同时也优化了人口集聚条件。“十四五”时期，我国住房政策重心转向保障性租赁住房建设，重点解决新市民、青年人等群体住房困难。至“十四五”时期末，全国累计建设各类保障性住房和棚改安置住房6800多万套，1.7亿多住房困难群众圆了安居梦。在旧房改造方面，2019—2024年全国累计开工改造城镇老旧小区28万个；2025年全国新开工改造城镇老旧小区2.71万个，涉及499万户居民，共完成投资1332亿元。我国推动形成了多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度体系，通过财政补助、土地优惠、金融支持等多种方式保障供给，同时推动住房智慧管理平台建设，实现申请、分配、使用全过程信息化，政策公平性与效率得到显著提高。 

　　（二）人居环境显著改善 

　　职住模式创新示范。在持续推进棚户区改造和保障性住房建设的基础上，我国以制度创新与示范引领相结合，拓展了住房保障的功能外延。例如，北京城市副中心、河北雄安新区等示范项目，将住房保障与公共服务、就业机会、绿色生态体系统筹布局，实现了职住平衡与生态融合的新模式，不仅在空间上避免了传统大城市居住与就业割裂的通勤困境，也在功能上实现了工作、生活与休闲的高效衔接，为未来城市形态优化提供了可复制经验。 

　　绿色空间持续扩容。在大规模城市化的进程中，我国实现了绿色空间的持续扩容与生态功能的有效嵌入。截至2024年末，我国城市建成区绿化覆盖率达到43.5%，较2012年末提高3.9个百分点。《2025年中国国土绿化状况公报》显示我国森林覆盖率达25.09%、林草覆盖率超56%，2025年开工建设“口袋公园”4700余个、绿道5800余公里。公园绿地服务半径覆盖率稳步提升，居民在步行可达范围内享有更充足的公共绿色休闲空间。绿色空间的扩容不仅是数量增长，更体现在质量提升和系统布局上。各地将绿色空间建设与城市总体规划、海绵城市建设、生态修复工程相结合，形成了“点、线、面”相互支撑的绿色网络体系。城市绿地从单一观赏功能，逐渐向生态涵养、雨水调蓄、气候调节、文化体验等多功能综合体转变。 

　　（三）治理能力现代化转型 

　　数字治理提速升级。数字化转型是提升城市治理效能的重要驱动力。数字化治理的推广显著降低了城市运行的时间成本与管理风险，同时推动公共服务供给从“被动响应”向“主动预测”转变。《国务院关于印发“十四五”数字经济发展规划的通知》《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》等重要政策文件，将“城市大脑”等数字治理平台建设纳入智慧城市和新型基础设施建设，推动各地在信息安全、数据共享、人工智能应用等方面形成系统化布局。2019年12月，中共中央政法委员会召开全国市域社会治理现代化工作会议，印发了《全国市域社会治理现代化试点工作实施方案》《全国市域社会治理现代化试点工作指引》。经过几年快速发展，我国已形成中央顶层设计、地方梯次推进的数字化治理格局，以互联网大脑架构与智慧城市建设相结合的“城市大脑”建设方案不断涌现，各地城市正以“全面覆盖+迭代升级”的发展势头，积极实现城市治理体系与治理能力的现代化。 

　　风险防控体系完善。城市治理现代化的重要标志是防范化解重大风险的能力持续增强。2023年起我国逐步建立房屋从开发建设到维护使用的全生命周期管理机制，形成房屋安全长效机制，标志着城市建筑物从规划、建设、使用到更新的全链条管理体系基本建立。上海、北京、广州、深圳等22个城市率先试点“房屋养老金”制度，通过设立专项资金，保障房屋在使用过程中得到定期维护和必要修缮，延长建筑寿命，降低结构安全隐患。“房屋养老金”制度的实施提高了城市建筑物的安全韧性，为全国推广房屋资产全周期管理提供了样本。各地在防洪防涝、公共卫生、能源安全、网络安全等领域加快补齐短板，构建多层次、跨部门的风险监测与应急响应机制，实现了由单一应对向综合防控的转变。 

　　协同共治机制创新。城市治理从政府单一主导走向多元主体协同，社会参与度和制度化水平显著提升。截至2024年10月，全国共有各类社区社会组织约270万家，基层社会治理的覆盖水平不断提高。上海作为全过程人民民主的重要实践地，将议事协商、居民自治、民主监督贯穿社区事务处理全流程，推动公共事务决策更加透明、参与更加广泛、执行更加高效，强化了居民的主体意识和责任感，形成了政府、社会、居民多方互动的良性格局，也为提升社会信任和治理弹性提供了有力支撑。同时，城乡社区治理体系建设相关政策推动社区治理向法治化、规范化、智能化方向发展，为协同共治提供了制度基础。 

　　（四）文化传承与韧性建设 

　　文脉保护刚性落实。在城市化快速推进背景下，我国在文化遗产保护制度建设与实践层面均实现了显著突破。“应保尽保”被明确为历史文化保护要求，使历史街区和历史建筑保护具有了更高的法律刚性和执行力。同时，在城市更新、基础设施建设和房地产开发中优先落实文物与历史街区保护，确保不因短期经济利益而牺牲城市的历史底色。实践上，诸多历史遗产完成活化利用，通过修缮、功能改造和业态植入，使历史建筑既保留了传统风貌，又融入了现代生活功能，成为文化旅游、社区生活和创新创业的重要载体，不仅延续了历史空间格局，而且还为当地经济注入了可持续的文化动能，兼顾了保护与发展。在政策引导下，各地逐步形成了分类科学、保护有力、管理有效的城乡历史文化保护传承体系，使历史文化在现代城市生活中“可感知、可参与、可持续”。 

　　韧性城市基础筑牢。面对气候变化加剧、城市风险多元化等挑战，我国系统推进韧性城市建设，提升城市基础设施的安全性、适应性与恢复力。在区域重大基础设施建设方面，深中（深圳到中山）通道等跨区域工程投运，显著提升了粤港澳大湾区等城市群的连通效率与协同能力，加强了区域经济网络的稳定性与应急能力。在防灾减灾方面，特大城市防洪标准普遍提升，部分沿江沿海城市同步推进防潮堤、蓄滞洪区、智慧水利平台等配套工程，形成了多层防御、动态调度的防洪安全体系。韧性建设理念也逐步融入城市规划与设计环节，从单一的工程防御向综合性的系统韧性转变，包括能源冗余布局、交通应急通道和多功能公共空间建设，确保城市在遭受冲击后能迅速恢复运行。 

　　（五）城市群战略纵深推进 

　　区域协同加速。基础设施互联互通和公共交通一体化成为推动城市群协同发展的关键动力，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重点区域相继建成“1小时通勤圈”，轨道交通、高速铁路和城际快线网络大幅缩短城市间时空距离，促进了劳动力、资本、技术等生产要素在城市群内部的高效配置。长三角城市群产业协作度逐步提升，形成了以上海、南京、杭州等核心城市为创新源头，以周边中小城市为生产制造和配套基地的分工格局，产业链供应链更加稳定和具有韧性。公共服务领域的跨城共享也加速推进，医疗资源、教育名额和社会保障的跨区域协同试点不断扩大，进一步增强了城市群内部的人口流动意愿和整体承载能力。 

　　发展模式创新。在2025年中央城市工作会议上，“组团式、网络化”被明确为未来城市群发展的新方向，即以多个功能互补的城市组团为基本单元，通过高速交通、信息网络和产业链协作形成高度耦合的空间网络。该模式突破了传统单核心城市的辐射带动局限，强调多中心、多层级的协同发展，增强了区域整体的韧性与竞争力。新时代以来，我国城市发展实现了从“规模扩张”向“品质引领”的范式转型，不再单纯以建设规模和投资速度作为衡量标准，而是更加注重生态环境、文化传承、公共服务和生活品质等综合指标。“人民城市”理念深度融入规划、建设和治理的全周期，确保发展成果更多更公平地惠及全体人民。 

　　（六）国际城市治理贡献凸显 

　　提出“现代化人民城市”理念。“人民性”与“现代性”是我国在城市治理领域的重大理念创新。从“人民城市”到“现代化人民城市”的跨越，不仅是我国顺应自身发展规律的历史选择，也为全球城市治理提供了具有整体观特点的中国理念，更为世界城市文明的发展作出了“中国式”指引。在价值维度上，“现代化人民城市”超越了西方城市治理中“效率优先”与“社会公平”的内在矛盾，为发展中国家探索兼顾经济增长与民生改善的城镇化道路提供了新的价值坐标。在实践维度上，我国在城市智慧化升级、公共服务均等化、多场域风险防控等方面的治理成就，为面临治理挑战的新兴经济体城市提供了可资借鉴的实践路径。在话语维度上，“现代化人民城市”丰富了全球城市治理的理念体系，为构建更加包容、可持续的世界城市文明贡献了中国智慧。 

　　首创“组团式城市群治理”模式。2025年中央城市工作会议提出，要“着力优化现代化城市体系”，“发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”，即依托中心城市辐射，通过以点带面、以强带弱、以城带乡等举措，在特定区域内打造多个城市或功能节点，形成以“中心城市—都市圈—城市群”为纵轴、大中小城市协调联动与城乡深度融合为横轴的跨地区、多中心、多层级网络型城市区域格局。在具体实践上，通过“群内结块、凝块成团、联团成群”的空间发展脉络，不仅促使京津冀、长三角城市群域内培育形成具有强经济关联、紧密联通渠道的发展要素新集合，更为全球区域协同治理提供了行之有效的中国方案。 

　　提供超大城市治理“统筹发展和安全”方案。2023年，外交部发布《关于全球治理变革和建设的中国方案》，呼吁国际社会践行真正的多边主义，维护以联合国为核心的国际体系，支持联合国在国际事务中发挥核心作用，推动全球治理体系发展完善，共同构建人类命运共同体。在城市治理方面，我国积极同多个国家和地区开展智慧化、绿色低碳化等领域合作，为全球城市可持续发展提供中国智慧。《城市治理现代化北京宣言（2024）》为全球城市治理提供了中国智慧和中国方案，北京接诉即办实践创新面向世界讲述了“中国之治”的北京故事，《城市治理典型案例（2024）》展现了中国城市在智慧治理、公共服务、生态韧性等领域的创新实践，促进了世界城市治理互学互鉴，为全球打造城市社会治理共同体发出了“中国声音”。中国倡导的“智慧城市”解决方案已在马来西亚、沙特阿拉伯等多个国家落地。例如，杭州“城市大脑”的技术标准被应用于吉隆坡的交通治理，显著提升了当地交通通行效率，实现了中国城市数字治理技术从理念输出向技术软落地的实质性跨越。 

　　在新的历史起点上，深化推进城市工作的体制机制改革。进一步健全多元主体参与、跨区域协同的一体化综合治理机制与“沟通—处置—反馈”的闭环工作机制，推动城市工作的规范化与法治化，为现代化人民城市建设提供更为完善的制度保障。系统优化城市发展体系与城市空间结构。优化“组团式、网络化”的现代化城市群和都市圈发展格局，推动城乡融合、区县协同与一体化规划落实，进一步强化城市在国内国际双循环中的枢纽作用。强化数智技术赋能城市治理的广度与深度。以建设便捷高效的智慧城市引领城市工作的质效提升，以数智技术创新驱动“要素配置、民生民情、绿色生态、安全韧性”等方面的系统融合治理，进一步推动建设更加高效的全周期管控体系，强化现代化人民城市建设的新动能。展现文明开放的中国特色城市新风貌。完善历史文化保护传承体系与风貌管理制度，加强城市文化软实力建设，打造宜居宜人的现代化文旅城市，充分发挥具有中国特色的城市文化优势，建设具有中国特色的城市治理现代化道路。 

　　本文发表在《当代中国史研究》2026年第4期，注释从略，引用请参考原文。