［摘要］水资源是事关国计民生的基础性自然资源和战略性经济资源。改革开放后，党和政府为应对水资源危机、促进水资源的可持续利用，积极推进节水工作，于2000年正式提出“建立节水型社会”。节水型社会建设是一场深刻的社会变革，经历了从酝酿提出到开展试点再到深入推进三个阶段。在推进节水型社会建设的过程中，中央及各地积极采取节水行动，强化了民众的节水意识，提高了用水效率，促进了良好管水用水秩序的建立，推动了水生态环境的改善。 

　　［关键词］节水型社会；节水措施；节水意识；节水成就 

　　［作者简介］王瑞芳，法学博士，特聘教授，河南大学历史文化学院；朱苗苗，硕士研究生，河南大学历史文化学院。 

　　本文为国家社会科学基金重大项目“新中国治水史”（14ZDB049）的阶段性研究成果。 

　　水是人类赖以生存和发展的重要资源。我国是一个水资源短缺的国家，人均占有水资源量较少，且时空分布不均，南方水多，北方水少，供需矛盾突出。此外，水污染更加剧了水资源短缺。为此，新中国成立后，党和政府以工程建设为中心，建设了大量水利工程，但资源供给总是赶不上人民群众的需求。改革开放后，经济社会可持续发展面临的水资源和水环境压力进一步加大。基于国情、水情和经济社会发展的需要，党和政府把节约用水作为一项基本政策，并开始探索建设节水型社会之路，号召全社会共同应对水危机。2014年3月，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上的讲话中明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水新思路，强调“从观念、意识、措施等各方面都要把节水放在优先位置”。2025年4月，水利部等五部门联合印发《关于全面构建节水制度政策体系的意见》，要求加快完善农业节水增效、工业节水减排和城镇节水降损制度政策，促进全社会形成节水型生产生活方式。 

　　节水型社会建设从酝酿到正式提出再到开展试点及深入推进，走过了数十年的历程，取得了辉煌成就。作为一场深刻的社会变革、一项涉及全社会各层面的综合性系统工程，节水型社会建设自开展以来得到了学界的高度重视。但总体而言，从历史学角度对节水型社会建设进行专题分析的研究成果较少，需要从宏观上进行更加深入的研究。 

一、建设节水型社会是我国经济社会可持续发展的内在要求 

　　改革开放后，随着经济建设的快速发展，水资源形势愈发严峻，一方面水资源总体短缺且分布不均，另一方面节水意识淡薄、用水方式粗放、地下水超采及严重的水污染，使水资源供需矛盾更加尖锐。节约用水、高效用水是应对水资源危机的根本途径，建设节水型社会是我国经济社会可持续发展的必由之路。 

　　（一）水资源总体短缺且分布不均 

　　我国江河湖泊众多，但由于人口规模庞大，人均占有水资源较少，是全球人均水资源严重短缺的13个国家之一。此外，我国水资源的分布严重不平衡，既患寡又患不均。在时间方面，年降水多集中在夏季，并多以暴雨形式出现，水资源70%以上由洪水组成，利用难度很大。在空间方面，水资源的分布情况是南多北少。其中黄河、淮河、海河流域是我国水资源最紧缺的地区。 

　　新中国成立后，党和政府对水利建设高度重视，投入了大量人力物力财力，兴建了人民胜利渠、密云水库等大批水利工程，使全国总供水量有了显著增长。但与此同时，工农业和生活用水也在迅速增长，尤其是改革开放后，随着人口增加、工业化和城镇化进程加快，水资源需求量大幅度上升，20世纪70年代“全国农田受旱面积1.7亿亩，90年代增加到4亿亩”。“1980年至2000年，我国用水总量增加了1225亿立方米，其中工业和生活用水分别增长745亿立方米和242亿立方米”。“六五”和“七五”期间，一些地区兴修了一批水源工程，如引滦入津工程、引黄济青工程等，使全国总供水能力达到了5000亿立方米。但是，一方面由于人口增加、工农业发展对用水需求增加较大，原有供水设施不能适应，另一方面由于增建供水工程的投资不足，供水能力增长相对较小，供水量增长幅度赶不上用水量增长幅度，以致出现供水匮乏问题。 

　　水资源短缺、供需矛盾突出是制约工农业生产和城市发展的重要因素。据统计，截至1995年，农业每年缺水约300亿立方米，受旱面积达2亿—3亿亩。1997年，时任国务院副总理姜春云在全国节约用水工作电视电话会议上指出：“32个百万人口以上的特大城市中，有30个长期受缺水的困扰。全国城市平均日缺水1600万m3。每年因缺水影响工业产值2300亿元。有些城市不得不限时限量供水，有的每夜供水二三个小时，有的连续六七天断水。”可见，缺水不仅影响农业生产，而且制约着工业建设。此外，缺水还引发了许多矛盾冲突：“据统计，1991年至1999年10年间，全国共查处水事违法案件20多万件，调处水事纠纷8万余件。”产生上述问题的主要原因是水量不足，因此，必须采取强有力的节水措施，提高水的利用效率，以缓解水资源供需矛盾。 

　　（二）节水意识淡薄与用水方式粗放 

　　节水意识淡薄、用水观念陈旧是造成水资源严重浪费的重要原因之一。新中国成立初期，我国实行以行政手段配置为主的“福利性供水”，水价大大低于生产成本，致使人们滋生“水从门前过，不用也是错”“水取之不尽、用之不竭、取用无偿”等错误用水观念。在水资源较为短缺的地区，民众囿于水资源的客观条件，大多珍惜水。但在水资源较为丰富、灌溉条件较好的地区，不注重节水的问题尤其突出。以宁夏青铜峡灌区为例，得天独厚的灌溉条件让渠首引黄灌区的民众误认为多灌就可以增产：“‘水从门前过，不淌也有错’，就成为多灌水的‘口头禅’，养成了大水漫灌的积习”。改革开放后，国家虽进行了多次水价改革，但水商品的公共产品属性使人们对水价的心理承受能力较低，严重影响了水价形成机制和运行机制的合理形成与正常运转，水资源大量浪费的现象难以得到有效制止。 

　　我国节水技术与发达国家相比有一定差距，再加上许多民众缺乏主动节水的意识，使得用水方式粗放问题存在于社会生产、生活的各个环节，浪费水的现象比比皆是，节水潜力巨大。1997年召开的全国节约用水工作电视电话会议指出了这一问题：农业用水方面，农田灌溉用水是我国用水的大头，但我国大部分农田采用大水漫灌方式，灌溉效率较低，输水渠道渗漏严重，损耗较大，农业灌溉用水有效利用率只有30%—40%，而发达国家为70%—80%。工业用水方面，很多工矿企业设备陈旧，用水工艺落后，单位产品用水量大，水的重复利用率只有50%—60%，发达国家则为70%以上；工业万元产值耗水量近200立方米，发达国家仅为20—30立方米。生活用水方面，一些地方仍吃“大锅水”，用水跑、冒、滴、漏现象相当严重，不少水龙头和抽水马桶是“长流水”。由于全国用水方式粗放，用水效率较低，使本来就供应不足的水资源更为紧缺，因此，采取综合措施强化节水势在必行。 

　　（三）地下水超采严重 

　　我国地下水资源约占全国地表水径流总量的30%，由于地表水供量不足，许多地区将地下水作为主要供水水源，地下水开采量日益增加。据统计，在20世纪60年代，我国地下水年开采量约20亿—30亿立方米，而至20世纪末已突破1000亿立方米，全国有100多座城市地下水位持续下降。地下水开发利用程度全国各地也不平衡：南方开发程度较低，北方开发利用程度较高，城市开发利用程度较高，农村相对较低。北方地区的地下水开采强度普遍处在较高的水平，“北方17个省、市、区地下水的开采总量占全国地下水开采总量的88%，占北方17个省、市、区供水总量的1/3以上”。 

　　过量开采地下水引起地面沉降和水环境恶化。在人口集中、工农业发达的平原和山间盆地，因地下水超采严重而形成区域性下降漏斗，引起地面沉陷的现象相当普遍。特别是华北平原，从20世纪70年代开始长期超采地下水，破坏了地下水平衡，致使地下水位大幅度降低，形成了大面积的地下水降落漏斗区，造成大量机井报废，农业大幅度减产。在一些沿海城市，超采地下水还引发了海水入侵等问题。据水利部门的监测与统计，截至1999年，“在辽宁省的大连、锦州、营口等市，河北省的秦皇岛市，山东省的烟台、威海、青岛市，以及江苏等省的一些沿海城市和地区，都发生了海水入侵现象，入侵总面积达1500平方公里”，造成人畜饮水困难、粮食减产等严重后果。加强节水工作是缓解这些地区地下水超采问题的重要措施。 

　　（四）水资源污染加剧 

　　随着工业生产和城市化进程的快速发展，大量工业废水、生活污水被直接排入水域，加上还有一部分携带农药、化肥的农业污水汇入，使江河湖海等水域受到严重的污染危害，引起水环境恶化。据不完全统计，20世纪80年代初，全国每天污水排放量为7200多万吨，大致工业废水占81%，城市生活污水占19%，基本上都是未加任何处理就排入江河水域。1984年，华北地区“城市污水排放量约30亿立方米，大部分未经处理即排入河道或渗入地下，严重污染水源。据分析，全区已有48.6%的河道不符合国家环境标准”。在我国南方，特别是河网化程度较高的长江三角洲、珠江三角洲等地区，城市水源受到污染的现象尤为突出，深受水质性缺水困扰。据分析，因水源污染导致南方城市缺水量占这些城市总缺水量的60%—70%。 

　　水污染危害甚大，不仅使本来就不足的水资源更为紧缺，而且会破坏生态环境，对土壤、生物等产生污染，影响人体健康。例如，1994年7月，淮河发生污染事故，其上游有2亿立方米污水下泄，造成苏皖两省150万人饮水困难，有些工厂被迫停工，自来水厂停止供水。同年，时任国务委员陈俊生在全国水利工作会议上指出了水污染的严峻形势：“全国每年排放废污水355亿多吨，其中80%未经处理直接排入水域，水污染遍及多数江河湖库。部分乡镇企业没有环保措施，污染向中小河流及水网沟渠扩散，水污染事故频繁，水事纠纷不断，严重影响工农业生产和人民群众的身体健康，影响当地社会稳定”。因河流、湖泊受到不同程度的污染，许多地区出现了严重的水质性缺水、有水无法用的局面。节水等于减污，大力开展节水工作势在必行。 

二、节水型社会建设从酝酿试点到深入推进 

　　水是重要的战略资源，无论是水资源短缺地区还是水资源丰富地区，无论是农业还是工业，都有必要节约用水、高效用水。节水型社会建设不是一蹴而就的，根据党和政府对其的布局规划，节水型社会大致经历了酝酿提出、开展试点、深入推进三个阶段。 

　　（一）节水型社会建设的酝酿与提出 

　　改革开放后，基于日趋严峻的水资源形势，我国开始把厉行节约用水作为一项基本政策，不少有关节水的政策规划、理论文章等不断提出，各地也积极推进节水工作，为之后节水型社会建设的顺利开展奠定了坚实基础。 

　　1.节水型社会建设的酝酿 

　　新中国成立后，党和政府高度重视节水工作。早在1959年建筑工程部召开的全国城市供水会议上就明确要求各地防止浪费，提倡节约用水。但当时节水主要目的是“弥补开源和供水设施的不足”，节水工作比较局限，未得到系统性推进。改革开放后，节水工作加速推进。 

　　在制度层面，节约用水逐渐成为一项基本国策。为解决城市供水不足和水源紧张，多年来我国采取了开源和节流并重的方针，但主要力量放在开发方面，对节流重视不够。1981年，《国家经济委员会、国家计划委员会、国家城市建设总局关于加强节约用水管理的通知》发布，对这一问题进行了反思，并强调了节水的重要性：“在解决用水供需矛盾时，应该采取开源与节流并重，把节流放在主导地位，而且把它看作是长期的方针。”1983年，全国第一次城市节约用水工作会议召开，确定了将城市节水工作纳入经济建设工作的基本政策，这是我国强化节水管理的重要标志。1984年，国务院发出《关于大力开展城市节约用水的通知》，城市节水工作摆上政府重要议程，并取得了显著成绩。据不完全统计，截至1991年，全国城市累计节水63亿立方米，平均每年节水9亿立方米，工业用水重复利用率由不到20%提高到45%左右。1985年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中明确提出：要把十分注意有效保护和节约使用水资源作为长期坚持的基本国策。1988年1月，六届全国人大常委会第二十四次会议通过《中华人民共和国水法》，提出国家实行计划用水，厉行节约用水，将节约用水工作纳入国家法律。这些文件为节水型社会建设的展开提供了坚强保障。 

　　在实践层面，推广节水灌溉、进行水费改革是开展节水工作的重要抓手。一方面，为开源节流，提高农业抗灾能力，全国积极推进农业节水灌溉。早在20世纪五六十年代，我国就开展了节水灌溉技术研究。改革开放后，尤其是80年代中后期，农业后劲不足问题显露，节水灌溉开始作为一项重要的农业节水措施被大力推广。1987年，时任水利电力部副部长杨振怀在水利电力部工作会议上提出要“大抓节水灌溉”。同年召开的全国农村水利工作座谈会也提出：“在北方水资源紧缺的地区，节水灌溉是一项巨大的战略措施”。此后，随着党和政府对农村水利建设投入的加大，节水灌溉推广力度也不断加大。据统计，自1996年开始，在不到3年的时间里，全国共投入节水灌溉资金187亿元；截至1998年底，全国节水灌溉工程面积已达到2.3亿亩，取得了显著的经济效益和社会效益。另一方面，水费改革工作也得到了积极推进。1980年我国财政体制改革，国务院提出：“所有水利工程的管理单位，凡有条件的要逐步实行企业管理，按制度收取水费，做到独立核算，自负盈亏。”同年9月，全国水利厅局长会议召开，会议指出水费过低造成财政负担加重、形成大量浪费等问题，明确提出“研究改进水费征收办法”的意见。1985年7月，国务院发布《水利工程水费核订、计收和管理办法》，规定工业、农业和其他一切用水户，都应向水利工程管理单位交付水费。之后几年，多数省、自治区、直辖市进行了水费制度的初步改革。90年代以后，随着水费制度不断完善，浪费水资源现象明显减少，证明了有偿供水是促进合理利用水资源和节约用水的有力举措。 

　　2.节水型社会建设的提出 

　　20世纪90年代以前，由于水资源供需形势紧张，特别是工农业缺水非常突出，“节水农业”“节水型农业”“节水型工业”等概念被提出，但“节水型社会”的概念比较模糊。90年代以后，水利建设步伐加快，“建立节水型社会”逐渐得到更多关注并最终成为党和国家的方针政策。1990年1月8日，水利专家张光斗致信陈云，送上他与水资源研究所所长陈志恺合写的文章《我国水资源问题及其解决途径》。6月6日，陈云将此文转送江泽民、李鹏、宋健阅，并在送阅时指出：“水的问题始终是一个大问题。要从战略高度来认识水的问题的严重性。各级领导部门，尤其是经济、科技领导部门，应该把计划用水、节约用水、治理污水和开发新水源放在不次于粮食、能源的重要位置上，并列入长远规划、五年计划年度计划加以实施，以逐步扭转目前水资源危机的严重状况。”7月，全国第二次城市节约用水工作会议明确提出创建节水型城市。1993年，《九十年代中国农业发展纲要》提出，要根据各地不同情况，大力推广节水灌溉技术、发展节水型农业。1995年10月，陈俊生在全国水利工作会议上强调：“要进一步在全社会树立节约用水的意识，努力建设节水型的工业、节水型的农业和节水型社会。”建立节水型社会的构想日趋成熟。 

　　20世纪末，我国社会主义市场经济体制初步建立，经济发展方式转变加快，人与自然的矛盾日益突出，局限在水利部门内部的节水工作难以满足发展需求，建立一个全社会共同参与的节水机制迫在眉睫。1997年7月11日，水利专家李佩成在《人民日报》发表的《建立节水型社会》一文中指出：“在危机面前，我们既要重视水资源的开发，更要重视管理和节流，还要特别管好社会人的水行为，形成一种节约型社会——一种真正的可持续发展社会。具体到水问题，就是要形成‘节水型社会’，这是人类摆脱水困境的最佳选择。”9月，党的十五大报告提出，要坚持实施“资源开发和节约并举，把节约放在首位”的可持续利用战略方针。1998年，水利部党组提出“从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展”的治水新思路。同年，国务院进行机构改革，在水利部设立全国节约用水办公室，指导全国计划用水、节约用水等工作；着手编制《全国节水规划要点》，拟订节水工作计划，并以宣传为龙头在北京举办座谈会，启动了“跨世纪节水行动”，节约用水进入更广泛的视野，全社会的认识水平进一步提高。经过一定的理论沉淀和实践积累，建立节水型社会的构想生根发芽。2000年10月，党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，首次在中央文件中提出“建立节水型社会”。什么是节水型社会？如何建设节水型社会？建成什么样的节水型社会？成为21世纪中国治水面临的重大课题。 

　　（二）节水型社会建设的试点 

　　节水型社会建设是一个长期的、渐进的过程，要通过试点深化对节水型社会规律性的认识。为此，自2002年至2010年底，水利部确立了4批全国节水型社会建设试点，目的是在不同的水资源状况和社会经济条件下，选取试点内容各有特色的地区开展工作，为全国节水型社会建设提供经验。 

　　1.试点工作逐步开展 

　　2001年初，由43位院士和300名专家提交的《中国可持续发展水资源战略研究报告集》认为，解决我国水的问题，核心是提高用水效率，建设节水防污型社会，确立节流优先、治污为本、多渠道开源的指导原则。2002年8月，九届全国人大常委会第二十九次会议通过新修订的《中华人民共和国水法》，把节约用水摆在更加突出的位置，要求“发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会”，并对如何建设节水型社会作了较为详细的规定。12月，水利部印发《开展节水型社会建设试点工作指导意见》，初步回答了“什么是节水型社会？如何建设节水型社会？建成什么样的节水型社会”的问题：“要求人们在生活和生产的全过程中具有节水意识和观念，在全社会建立起节水的管理体制和运行机制，通过法律、经济、行政、技术、宣传等措施，在水资源开发利用的各个环节，实现对水资源的节约和保护，逐步杜绝用水的结构型、生产型、消费型浪费，使有限的水资源保障人民饮水安全，发挥更大的经济社会效益，创造优良的生态环境”；“通过试点建设，取得经验，逐步推广，力争用10年左右的时间，初步建立起我国节水型社会的法律法规、行政管理、经济技术政策和宣传教育体系”。之后，水利部逐步组织开展节水型社会建设试点工作，在实践中进一步加强了对节水型社会的认识。 

　　全国节水型社会建设试点工作集中在“十五”和“十一五”期间。“十五”期间和“十一五”前期，水利部重点在水资源紧缺、水污染严重、有示范性的地区开展试点工作，主要是大中城市和地（市）级地区。对此，水利部率先在缺水的西北地区、沿海地区和相对丰水地区选择了甘肃省张掖市、辽宁省大连市和四川省绵阳市三个不同类型的地区作为试点。这三个地区各具特色，经济发展水平和用水结构均存在较大差异，面临着不同的水资源形势，有着不同的节水需求，极具示范作用。“十一五”期间，为紧密结合国家水资源配置的宏观战略，水利部进一步扩大试点范围，并联合国家发展和改革委员会、建设部印发了我国第一个节水型社会建设规划——《节水型社会建设“十一五”规划》，对“十一五”时期的全国节水型社会建设作出全面部署，标志着节水型社会建设工作从部门推动上升到了国家整体推进的阶段，为节水型社会建设进一步推进奠定了重要基础。 

　　2.试点工作取得一定成效 

　　截至2010年底，节水型社会试点建设工作在全国范围内大规模开展起来，并取得了良好效果。 

　　提高了试点地区用水效率和效益。例如，据甘肃省张掖市水务部门统计，试点1年间，仅临泽梨园河灌区就比往年减少用黑河水1055万立方米，少提取地下水320万立方米，与试点前相比亩均节水45.8立方米。灌区内还建立了“管理处+管理所+用水者协会”的管理模式，成立农民用水者协会45个、用水小组276个，实行水票到户、分水到社、缴票引水，水事纠纷明显减少。2005年，张掖全市万元GDP取水量较2000年减少1668立方米。又如，四川省绵阳市探索的是丰水地区建设节水型社会的道路，把节水与防污结合起来，用水效率和效益大幅度提高，水生态与水环境显著改善，用水安全得到保障。 

　　为全国节水型社会建设提供了丰富的实践样本。在国家层面先行试点带动下，22个省（自治区、直辖市）在本行政区内进一步开展了节水型社会试点建设，共建设省级试点226个。其中，甘肃省于2004年4月确定陇西、华亭、民勤、凉州、玉门、瓜州、金塔、敦煌、金川、永昌10个县（市、区）为第一批省级节水型社会建设试点单位。各试点单位在水权转换、工业节水、调整种植结构、推行水票制、关闭自备水源、成立农民用水者协会、水资源信息化管理等方面都取得了一定进展。江苏省于2006年确定无锡、南通、淮安和大丰、泗洪、江宁、姜堰、句容、东海、淮阴、武进、高邮12个市县（市、区）为省级节水型社会建设试点，并审查通过《江苏省节约用水规划》，系统分析了全省用水现状与节水水平，确定了节水目标与总体布局，为江苏省水资源规划及节水工作的开展提供了依据。全国试点和省级试点形成相互补充、相互促进、共同发展的格局。 

　　3.大力宣传试点经验 

　　在节水型社会建设的试点工作中，各地积极探索、勇于创新，取得了一定成效，形成了一批具有示范意义的试点经验。例如，甘肃省张掖市创建了“农民用水者协会+水票”的水权配置与流转的运行模式，为全国水资源问题的解决提供了宝贵经验，不仅回答了要不要与能不能建设节水型社会的问题，还回答了什么是节水型社会与如何建设节水型社会的问题。陕西省宝鸡市实施了《水权转换管理暂行办法》，明确了水权转换的条件和程序，指导依法取得水使用权的单位和个人在一级市场进行水权转换。此外，沿海城市大连及南水北调东中线受水区的天津等一系列试点都为我国节水型社会建设探索和积累了一定经验。 

　　为达到以点带面效果，这些试点经验得到了形式多样的广泛深入宣传。例如，2006年3月18日，《人民长江报》登载《绵阳初现人水和谐》等报道，详细介绍了四川省绵阳市等建设节水型社会的有益经验。6月13日，《中国水利报》发表《河北：激励机制让农民节水从被动变主动》一文，介绍了河北省结合水权分配和实际用水量，对农业用水实行节奖超罚制度的先进经验。除了利用报纸进行宣传外，试点期间还多次召开节水型社会建设试点经验交流会等，交流了各地节水型社会建设试点取得的好经验、好做法。这些试点经验的宣传，为全国节水型社会建设营造了良好氛围，推动了全社会节水意识的提升。 

　　（三）节水型社会建设的深入推进 

　　通过试点，全国节水型社会建设取得重要进展。进入“十二五”时期，我国生态环境约束凸显，推动绿色发展，建设资源节约型、环境友好型社会成为加快转变经济发展方式的重要着力点，节水型社会建设深入发展。 

　　1.系统规划节水型社会建设 

　　2011年，中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》首次全面系统地规划水利改革发展的全局工作，并明确提出“大力发展民生水利，不断深化水利改革，加快建设节水型社会”。节水型社会建设由此迎来重要战略机遇。2012年，党的十八大报告又将“建设节水型社会”纳入生态文明建设战略部署。此后，我国以前所未有的力度抓生态文明建设，节水型社会建设也随之发生历史性变化。国家相继出台《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》《水污染防治行动计划》等文件，制定节水型社会建设规划，推动一批节水供水重大水利工程项目建设，增强对节水型社会建设的支持。“十二五”期间，我国实施了336处大型、637处重点中型灌区续建配套和节水改造，区域规模化高效节水灌溉工程建设持续推进。2014年3月，习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水新思路，进一步强调了节水的重要性。 

　　为推动绿色发展，建设人与自然和谐共生的现代化，2017年，党的十九大报告把“实施国家节水行动”作为建设美丽中国的重要内容，节水行动上升到国家意志层面。2018年，我国将纪念“世界水日”和“中国水周”活动的宣传主题定为“实施国家节水行动，建设节水型社会”，号召让节水成为全民行动。2019年，国家发展和改革委员会、水利部联合印发《国家节水行动方案》，强调从全面深化水价改革、加强用水计量统计、强化节水监督管理、推动水权市场改革、推动合同节水管理等方面进行体制机制改革。进入新发展阶段，我国水资源短缺形势依然严峻，集约节约利用水平与生态文明建设和高质量发展的需要还存在一定差距。《“十四五”节水型社会建设规划》再次明确了深入实施国家节水行动，强化水资源刚性约束，全面建设节水型社会的总要求。2024年，我国首部节约用水行政法规《节约用水条例》颁布实施。条例总结了党的十八大以来节水工作的丰富实践，将行之有效的经验做法转化为制度规范，全面、系统规范和促进节水活动，为保障国家水安全、推进生态文明建设、推动高质量发展提供有力的法治保障。 

　　2.深入推进节水型农业、节水型工业、节水型城市建设 

　　“十二五”以来，我国全面推进节水型农业、工业及城市建设。

　　第一，节水型农业建设不断拓展新路径。2011年中央一号文件颁布后，国家又先后发布了《国家农业节水纲要（2012—2020年）》《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》等文件，明确了节水型农业建设的重要性和紧迫性，提出了具体的目标和任务。在这些政策措施的引领下，各地积极探索节水型农业建设新路径。例如，江西省赣抚平原灌区以灌区信息化建设推动数字孪生灌区先行先试建设，建立了具有“四预”（预报、预警、预演、预案）功能的数字孪生灌区平台，实现了更科学地调配水资源，满足了灌区生产生活生态用水需求。山西省祁县实施加密管灌、喷灌、微灌等高效节水灌溉工程，同步深化农业水价综合改革，建设农民节水协会，推进了农业深度节水控水。 

　　第二，节水型工业建设不断涌现新典范。2011年以来，《工业绿色发展规划（2016—2020年）》《工业水效提升行动计划》等一系列旨在提升工业用水效率、推动工业绿色转型的文件相继出台，明确了工业节水的主要目标和重点任务。各地围绕加强工业节水管理、优化工业发展布局、推广先进节水技术等，大力推动工业节水减排。从钢铁、化工、造纸等高耗水行业到各类节水型工业园区，节水型工业建设不断推进，涌现许多节水典范。例如，广东省佛山市坚持以水定产，积极探索建设工业园区再生水循环经济体系，推动再生水市场化使用。截至2023年底，广东省累计建成省级节水标杆园区13个。甘肃省嘉峪关市的酒钢集团实施水资源综合利用、废水深度处理及回用等建设项目，实现了工业废水“零排放”，提升了中水资源的利用效率，为企业节约了水资源成本，实现了经济效益与生态效益“双赢”。 

　　第三，节水型城市建设不断采取新举措。我国向来重视城市节水工作，“十二五”时期就发布了《关于印发〈国家节水型城市申报与考核办法〉和〈国家节水型城市考核标准〉的通知》《城市节水评价标准》等文件，强化了城市用水管理，为全面推进城市节水工作提供了重要支撑。此后，相关文件也都进一步明确了节水型城市建设的目标和路径。同时，各地依据中央下达的文件，积极采取相关措施，提高了用水效率，推动了城市生态文明建设。例如，云南省昆明市坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，出台了《昆明市海绵城市规划建设管理办法》《昆明市节水载体建设管理办法》等规范性文件，为系统全面推进城市节水和海绵城市建设工作，提供了完备的法规政策体系。上海市开展了公共供水管网漏损专项整治行动，“十四五”期间，累计完成1873公里老旧供水管网改造，2024年，上海市公共供水管网漏损率降低至7.4%。 

　　节水型社会建设是一场深刻嵌入国家现代化进程，牵动社会、经济、生态各领域的系统性变革，其内涵在实践中不断丰富，全社会对其的认识不断深化。 

三、节水型社会建设取得显著成效 

　　建设节水型社会是解决我国水资源问题的重要途径，也是推动生态文明建设、促进绿色发展的必然要求。 

　　（一）节水意识得到显著提升 

　　长期以来，我国水资源利用方式较为粗放，民众节水意识普遍不强。在推进节水型社会建设的过程中，党和政府多次强调要加强节水宣传，落实水价调整、节水器具普及等工作，在全社会树立起节约用水的意识。经过长时间的节水宣传和节水实践，节水知识得到普及，民众节水意识得到强化。 

　　在农业生产中，农户逐渐转变了过去“大水漫灌”的习惯。如甘肃省临泽县梨园河灌区开展节水型社会试点建设后，农户的节水意识明显提高：“充分认识到水与自己的切身利益密切相关，自觉改变了过去存在的串灌、漫灌等浪费水资源的灌溉方式。使群众从‘要我节水’向‘我要节水’的意识转变，扭转了过去被动节水的局面”。在城市居民的日常生活中，节水行为如随时关紧水龙头、一水多用、定期检查维修水龙头防止滴漏等有所增加，节水意识进一步提高，节水型生活成为越来越多人的主动选择。“洗手时接个盆，攒下的水能拖地、冲马桶。淘米水先用来洗菜，再用来浇花”成为许多城市居民的节水小妙招。节约用水从口号逐渐内化为城市居民的自觉行动。 

　　（二）用水效率有所提高 

　　节水型社会建设成效显著，有力促进了水资源可持续利用，用水效率和效益显著提高。 

　　第一，农业节水增效。在建设节水型社会的过程中，我国实施了一系列农业节水措施。通过优化农业产业布局，推广高效节水灌溉技术，如喷灌、微灌、低压管灌、水肥一体化等，大大提高了灌溉用水效率和粮食综合生产能力。同时，加强高标准农田建设，改善农田水利设施条件，为农业节水增效提供了有力支撑。我国农田灌溉水有效利用系数从2014年的0.53提高到2024年的0.58，耕地灌溉亩均用水量由2014年的402立方米下降到2024年的342立方米。在粮食连年丰收的情况下，全国农业灌溉用水总量实现了零增长。 

　　第二，工业节水减排。为提升工业用水效率，我国积极推行工业节水。通过优化高耗水行业空间布局、推进高耗水工业结构调整以及鼓励工业企业进行节水技术改造等，提高了工业用水的循环利用率，显著减少了工业用水的消耗。截至2023年，我国已建立了覆盖省、市、县三级行政区的用水总量和强度双控指标体系，黄河流域、京津冀地区、长江经济带规模以上工业服务业用水单位实现计划用水管理全覆盖，累计建成2.1万个节水型工业企业；当年全国规模以上工业用水重复利用率达到93%以上。2024年，万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量与1997年相比分别下降了87.1%、90.1%，与2023年相比分别下降4.4%和5.3%。 

　　第三，城镇节水降损。城镇用水量的快速增长给水资源管理带来巨大挑战。为推进节水型城市建设，我国加快对供水管网进行更新改造，减少了供水管网“跑冒滴漏”和“爆管”等情况的发生。同时，还采取深化水价水权改革，推广节水器具，加大雨洪资源、海水、中水等非常规水源开发利用力度等措施，将节水落实到城市管理、用水消费各环节。截至2023年，我国城市公共供水管网漏损率已下降到10%以内。此外，补充“城市第二水源”，加强再生水利用配置有利于缓解水资源供需矛盾、改善水生态环境质量、促进经济社会发展全面绿色转型。如2024年7月颁布的《中共中央国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》明确提出，要“加强非常规水源利用”。截至当年10月，全国已建成1763个节水型社会达标县、145个节水型城市，并在116个城市开展再生水利用相关试点，全国城市每年再生水利用量约180亿立方米，再生水利用率达到29%。 

　　（三）良好管水用水秩序初步建立 

　　长期以来，我国节水事务管理处于分割管理状态，“多龙管水”增加了水资源管理难度，难以提高水资源和水环境承载能力，也不好解决水权配置和定额管理问题。1988年《中华人民共和国水法》颁布及一系列配套法规的出台，标志着我国水资源开发利用和保护管理纳入了法制轨道，依法治水、依法管水取得了重大进展。1993年，国务院颁布《取水许可制度实施办法》，明确了水行政主管部门与其他部门在水资源管理上的关系，初步克服了“多龙管水”和“政出多门”的弊病。 

　　进入21世纪，随着节水型社会建设的持续推进，水资源管理迈上了新台阶。一系列有针对性、可操作性的规范性文件修订及出台，为加强节水管理、规范用水秩序提供了依据。特别是2024年《节约用水条例》颁布实施，全面规范了节水行为，推动节水从传统的倡议、鼓励向责任、义务转变。一方面，各地对落实节水措施有力、节水工作出色的单位和先进个人给予表彰，对浪费水资源、破坏水环境的行为给予谴责和惩处。另一方面，各地还加大了水资源执法力度，严厉打击了非法取水、超采地下水、污染水源等违法行为，有效维护了水资源管理的法治秩序。例如，上海市通过用水量跟踪、不定期抽查、用水量分析等综合措施，加大对月用水量2万立方米以上的用水大户的节水稽查力度，严厉打击未经批准擅自取水、浪费用水、偷盗水、破坏供水和节水设施等违法行为，过度和无序开发利用水资源的行为大大减少。同时，各地还积极推进智慧水利建设，用数字化助力节水管理。例如，甘肃农垦饮马农场推进高效节水智慧农业示范区及高标准农田建设，通过省疏勒河中心数字孪生模型进行放水预演，精准地计算灌溉需水量，实现精准供水，用水准确率达95%以上。 

　　（四）水生态环境逐渐改善 

　　节水型社会建设不是就节水谈节水，而是要将其与生态环境保护紧密结合，实现水资源节约与水生态环境保护的双重目标。“节水治污”和“水生态修复”一直是节水型社会建设的重要主题。在水污染治理方面，我国通过加强对工业废水、生活污水和农业面源污染的治理，严格控制污染物排放，有效减少了水体中的有害物质含量。例如，2018年，水利部部署开展全国“清四乱”专项行动，对乱占、乱采、乱堆、乱建等河湖顽疾进行集中整治，共排查出规模以上河湖“四乱”问题5万多个，整改销号3万多个；住房建设部、生态环境部联合开展城市黑臭水体治理攻坚战，基本消除36个重点城市1009个黑臭水体。截至2025年，全国累计清理整治“四乱”问题29.4万个，拆除违建1.5万多平方米、铲除非法围堤2万公里、清理垃圾超过1亿吨。 

　　在水生态修复方面，我国加大了对重点流域和水功能区的保护力度，实施了一系列水环境保护和修复工程，促使一些曾经干涸的湖泊、断流的河流重新焕发了生机。2018年，我国编制完成《全国重点区域水生态修复与治理总体方案》，印发实施《京津冀协同发展“六河五湖”综合治理与生态修复总体方案》，加快永定河综合治理与生态修复，基本完成105个水生态文明城市建设试点工作。2023年，断流26年的永定河首次实现全年全线有水。同时，水利部在全国范围内选取了88条（个）母亲河（湖）开展母亲河复苏行动。截至2024年底，母亲河复苏行动取得显著成效，88条（个）母亲河（湖）中的74条河流全线贯通，9个湖泊生态水位（水量）得到有效保障，京杭大运河连续3年全线贯通，海河流域“有河皆干、有水皆污”状况得到扭转。2024年的《政府工作报告》中也明确指出，我国生态环境质量稳中改善，地表水和近岸海域水质持续好转。 

　　总之，在人口增长、经济发展与气候变化的多重压力下，我国节水型社会建设取得的成就令人瞩目，为全球水资源可持续利用贡献了中国智慧和中国方案。改革开放以来，我国节水型社会建设的发展历程与辉煌成就不仅折射出了中国治水思路的历史性转变，也彰显了可持续发展理念在中国大地上的生动实践。节水型社会建设是一项前无古人的事业，没有现成的标本可循。随着科技的进步和民众节水意识的提高，节水型社会建设将迎来更加广阔的发展前景，但也面临着来自国际国内的新的挑战。只有持续开展节水工作，不断推动水资源节约集约利用和生态文明建设的深度融合，才能进一步深化全社会对什么是节水型社会、如何建设节水型社会、建成什么样的节水型社会的认识，为经济社会高质量发展提供更加坚实的水安全保障。 

　　本文发表在《当代中国史研究》2026年第2期，注释从略，引用请参考原文。