卫运河原称卫河，新中国成立后改称卫运河。该河发源于河南新乡，在山东临清汇入京杭大运河北段，连接冀、鲁、豫三省，直达天津，全长900余公里；流域内全年降雨多集中于夏季，汛期一至，百川汇聚，河道水量剧增，泄流不畅，易泛溢成灾。防汛工作关乎沿线人民群众的生命财产安全，一直是卫运河流域内地方政府的重要工作之一。但在新中国成立前，卫运河的防汛工作杂乱无章，防汛体系迟迟未能建立。新中国成立后，经过党和政府的持续努力，该河的防汛体系终于建立起来，汛期的危害得到了有效控制。目前，学界对新中国成立初期内河防汛工作有所讨论，但多侧重对史实的梳理，对防汛体系建立过程缺乏综合研究，尤其是对防汛体系建立的复杂因素分析较少。卫运河流域较广，在华北地区防汛工作中极具代表性。本文尝试利用档案、报刊等资料，探讨新中国成立初期卫运河防汛体系的建立过程，分析党和政府在防汛工作中所展现的治理理念以及民众的反响等，以期深化对相关问题的理解。
一、建立防汛体系的迫切需要
卫运河为华北水路交通要道，近代以来舟楫繁盛，沿河居民受益颇多，但同时也面临严峻的防汛任务。长期以来，该流域的防汛工作成效不佳，新中国成立后，党和国家高度重视防汛工作，建立新的防汛体系势在必行。
（一）新中国成立前防汛工作杂乱无章
近代以来，卫运河的防汛工作多是沿河各段自行开展相关工作，给防汛带来较大麻烦，因此，沿河民众一直要求流域内政府加强防汛工作，但成效甚微。例如，1917年，华北地区各河泛滥，汇于天津，海河工程师建议北洋政府重视防汛，北洋政府于次年组建了顺直水利委员会。南京国民政府成立后，虽然防汛工作的领导机构得到了延续，改组为华北水利委员会，并强调要加强统一领导工作，但工作开展起来困难仍非常多。首先是经费不足。按规定，华北水利委员会由天津海关“每月拨关平银三万两”，但时常难如数到账。其次是技术人员短缺。华北水利委员会在工作中常出现技术人员不敷调配的情况，故不得不由相关省份抽调人员。最后是流域内地方政府互相推诿，防汛工作难以推进。1932年，南京国民政府内政会议决定由冀鲁两省共同浚治卫运河，经费由两省分摊，测量绘图设计则由华北水利委员会承担。但在治理过程中，山东、河北却出现了较大分歧。山东主张在河北大名重挖漳河故道，减少入卫水量，并对卫运河“裁湾取直”；河北则因漳河故道淤土肥沃，农业价值极高，声明重挖故道难以实现，并痛陈“裁湾取直”将对该省航运、水利造成极大危害；华北水利委员会则从技术的角度强调恢复漳河故道工程量过大，提议在山东临清开辟减河，用以汛期分流。三方各执己意，无法协调，最后只议定“因资料不足，实难着手，应由华北水利委员会积极进行调查测量，于最短期间完成再行召集各关系省主管机关讨论”。可见，卫运河要建立起统一、协调、高效的防汛体系任重道远。
防汛工作迟滞不前，严重威胁沿岸人民群众的生命财产安全，一到汛期便会造成较大损失。例如，1946年5月，冀南地区汛期未至即骤降大雨，卫运河沿岸大名、魏县160余个村被淹，房屋倒塌、麦收减半。又如，1948年，华北普降暴雨，卫运河“堤岸残缺，随时有泛滥危险”。连年水灾严重威胁着卫运河流域内的民众生活，防汛工作刻不容缓。
（二）新生人民政权对防汛工作高度重视
中国共产党高度重视防汛工作，1946年1月，华北各边区开展大生产运动，重点是恢复并发展农业，其中，农业增产的方法之一就包括“兴修水利，防洪治河”。为此，边区政府强调“治河主要是发动群众，依靠广大群众力量”，“要用大力来从事治河，并要从长期着眼”。与此同时，边区政府还注意传播科学防汛的知识，通过报纸等宣传防洪用具制作、堤坝修造等具体防汛办法。中国共产党在防汛工作中展现了以人民为中心的执政理念，即“把抗灾救灾当作唯一的中心任务”，既明确了领导责任，也及时检讨纠正问题，从防汛到救灾、恢复生产均有指导，巨细无遗。
新中国成立后，党和政府延续了此前的防汛理念，要求各地做好防汛工作。1949年11月，中央人民政府政务院水利部（以下简称水利部）正式办公。1950年6月，水利部成立中央防汛总指挥部。在此基础上，从中央到专署，再到县直至村一级均建立了防汛指挥部，并明确“各级防汛指挥站是党政军民一元化领导的权力机关”，防汛工作的领导体系基本建立，其重要地位也由此奠定。与此同时，水利部在防汛工作上提出“有限保证，无限负责”的原则，强调“我们是人民的水利工作者，对于河防的责任是无限的，因为我们是为人民服务”，“我们所有的一切防汛机关的人员，都有责任想尽一切办法，克服一切困难，战胜洪水，保障人民的生命财产，不受损失”，“这是人民的水利工作者与旧社会防守机关的人员根本不同之处”。以人民群众的根本利益为出发点，卫运河防汛工作由此逐渐展开。
二、防汛体系的探索
中国共产党的根本宗旨是全心全意为人民服务，新生人民政权在防汛工作中也反复强调这一点，在组织建设、人才培养、协同防汛等方面均取得良好开局。
（一）重视组织建设和人才培养
在中央的统一领导下，卫运河流域的县级以上各级人民政府均设立了由人民政府行政首长担任指挥的防汛指挥部，统一指挥本地区的防汛抗洪工作。例如，1950年6月，河北省防汛指挥部成立，省政府主席杨秀峰任主任。各级防汛指挥部在思想动员、组织领导、战略布防、抢护、调度等方面以各级人民政府行政首长负责制为核心，统一指挥、分级负责，责任落实到人，防汛不力的干部受到了相应的惩处。山东省亦要求“在一定时间一定地区内，防汛第一”，并明确由各地主要领导担任防汛机构的负责人。河北省在处于防汛前线的沿岸各村组织防汛队，“沿河5里地以内村为常备队，10里地以内村为后备队，15里地以内村为机动力量”，“10—20人为一班，每班设卧铺1个，每里设3个卧铺，以备汛情紧张时在堤岸守夜之用，由党员或积极分子任里长进行管理”。由此，纵向的防汛组织网络得以组建，为防汛工作提供了组织保证。与此同时，党和政府深刻意识到“企图用简单的命令来解决问题，是没有不遭到失败的”，因此非常注意发挥党员的先锋模范作用。如1950年春，河北省交河县两位女区长亲自参与打堤，掀起全区民工劳动热潮，使工程提前完成。
虽然新的水利机构得以组建，但技术力量不足的短板很明显，“技术人员很少”，“且经验不足”的问题仍然存在。卫运河流域水利系统的这种现象也很普遍，部分省区的水利局仅有副工程师以上干部12人，许多工作无法开展。对此，水利部要求各地水利机构加大人才培养力度。
一方面是利用专业院校培养技术人才，但人数较少，1951年全国仅有水利系科500余名毕业生，远不敷所用，因此，水利部及各大行政区委托有条件的地区举办相应的水利专科学校，以加快培养专业人才。另一方面，各地水利系统也举办了各类短期训练班，对在职干部进行业务培训，以提高业务水平。例如，1950年一二月间，河北水利系统利用冰冻时期组织800余名干部开展了为期50天的整训，以“学习业务提高技术为主”，所学内容包括河流概况、水文常识、土工常识、河工常识等。卫运河上游的平原省也要求水利系统干部学习相关业务知识，使他们认识到“只凭热情不解决问题，必须对业务熟练才能掌握工作”。组织和人才队伍建设保证了防汛工作的展开，有利于相关工作持续推进。
（二）做好流域内协同防汛工作
卫运河流域范围较广，防汛工作需要流经地区团结协作。早在1949年6月，华北防汛会议便明确提出“统一领导，分段负责”的工作原则。在此原则下，各地密切协作，以进一步做好卫运河的防汛工作。7月，山东省渤海区公署便致函冀南行署，明确保持联系，互报汛情。1950年4月，汛期未至，天津2天内降雨75毫米，突破了1896年以来同月记录，河水陡涨。为防当年夏季雨量过多造成汛情，天津与河北建立了联合防汛指挥部，共同做好防汛工作。
1950年5月，全国防汛会议召开，明确规定要“建立统一的防汛机构，上下游统筹兼顾，左右岸互相支援”。为此，卫运河流域的防汛机构进一步明确了各自的责任范围，加强了信息沟通。例如，河北省南运河河务局与山东省渤海运河河务局“建立卫运河系水情联系，恢复德州通四女寺电线”，做好危险水位、各站流量、洪峰到达时间等汛情沟通，并明确规定“河西岸由河北负责，东岸由山东负责，两岸互助”。平原省亦与山东省订立了协议，卫运河西岸防汛工作由平原省负责，东岸则由山东省负责。
卫运河汛期水势迅猛，上游决口则下游威胁减轻，左岸泄水则右岸可保全。故而上下游、两岸、相邻县区间常存在非此即彼的利害关系，易产生纠纷。对此，各地政府尽量做好区域内以及区域之间的平衡，最大限度保证了人民群众的生命财产安全，减少了不必要的矛盾。例如，河南省内黄县雨后有2万亩田地积水，需经河北省魏县漳河故道排出流入卫运河，为此，内黄县主动与魏县联系，派人疏浚故道，使积水顺利排出，减少了损失。当地民众不由感叹，要不是政府领导的好，咱这里又是一场大水灾。又如，山东省在“易生纠纷的汛区，有关邻区”洽商成立联防机构，本着“上下游紧密联系，左右岸相互支援”的精神共同防汛，发挥了组织力量，保证了汛期安全。
（三）做好思想动员工作
防汛工作事关沿河人民群众生命财产安全，需要群策群力。首先是进行思想动员。例如，平原省在各种会议中进行思想动员，密切了防汛工作与人民群众的关系，让他们深刻体会到“是为谁而作”。又如，河北省交河县村民王玉祥在“现在是给自己工作”的号召下，带领模范班，3天便完成了原定4天的工作。其次是改变旧观念。针对群众中存在“铜帮铁底运粮河”的旧思想，河北水利系统汇集人民群众智慧，编制“开了运河口，大水城上走”“开了河堤坝，旗杆上挂百草”等警句，并通过黑板报等形式进行宣传，打消了人民群众中存在的麻痹大意思想，调动了他们参加防汛工作的积极性。如沧镇以黑板报的形式进行宣传动员，人民群众累计献砖200余万块。最后是结合时事开展动员工作。一方面，沿河地区结合防汛实际开展动员工作，取得了良好效果。党和政府的号召，通过宣传队伍的动员，很快变成了群众的实际行动。如河北省大名县卫运河决堤后，当地组织宣传员进行现场宣讲动员，人民群众士气大增，历史上从来就难以堵住的缺口，仅仅在4小时内就堵住了，保障了沿河3个区11万人民生命财产的安全。当地领导深刻认识到：“只有党的宣传工作深入人心，才能创造这样的奇迹”。另一方面，结合党和国家大政方针开展宣传动员工作，既保证了防汛工作的开展，也进一步激发了人民群众的爱国热忱。如河北省结合抗美援朝开展防汛保产宣传教育，通过新旧时代的对比，让沿河人民群众由衷感叹：“现在毛主席领导咱们生产防汛，全是为咱们老百姓着想，我们要坚决保护堤防，保护庄稼丰收，支持抗美援朝”。
持续的宣传教育对防汛工作产生了积极影响，防汛不再仅是政府事务，而是与人民群众生活紧密关联。1954年汛期河北大雨，大部分地区降雨在700毫米—800毫米，部分地区雨量达到华中多雨地区水平，河流排水容量却远远不及后者，汛情严峻。作为南北交通干道的津浦铁路安全十分重要，若卫运河溃决则会淹没铁路，阻断交通。为此，沧县专区先后动员10余万民众防护卫运河河堤，甚至还有群众从数十里外涉水赶来支援，最终保证了堤防的安全。可见，民众的思想动员工作取得了较好的效果。
（四）提供必要的经费和物资保障
为保证水利建设的正常推进，党和政府十分重视经费投入，且逐年增加。1952年9月，水利部部长傅作义在《三年来我国水利建设的伟大成就》中便明确指出：“三年以来，人民政府所用在水利建设方面的经费，一九五○年相当国民党反动统治时期水利经费最多一年的十八倍，一九五一年相当四十二倍，一九五二年相当五十二倍”。这巨大的资金投入就涵盖了防汛工作。
一开始，一些地方政府存在“工程与预算脱节，忽视工资政策”等现象，影响了防汛工作的进度。如河北省夏津县在1950年春季因工程量比原计划增多，导致工程费及粮食不够，民工需自带给养，其情绪受到影响。随后，各地采取以工代赈的方式结合救灾推进防汛工作，动员的民工以灾民为主，不但防汛工作得到了保证，灾民的生活也得到了保障。平原省有民众反映：“修堤真解决问题，多打上几次堤，家里生活都解决了”。
为提高人民群众的劳动积极性，各地的水利系统也十分注意及时调整工资标准。例如，1953年春，河北将土工、夯工每日定额较1952年提高了20%，结果全省土方工程平均生产率低于定额6%左右，导致民工工资较低，“有些县平均工资仅4000元，不少村队甚至不够吃”，主要原因是工具落后，大部分是以土篮运土，因而效率较低。对此，该省在秋季对定额做了调整，从而保证绝大多数民工劳动量可达到定额以上，日工资为1万元左右，保证了民工收入，达到了工赈救灾的目的。与此同时，为保证民工的身体健康，各地的水利系统还为其提供了大量生活物资。例如，1956年秋，河北参加防汛工作的多是汛区灾民，缺少保暖衣物，天寒时交河县约有500名民工没有棉衣，近200人未上堤做工，另有34人披着棉被去上工。该段工程局便号召全局干部捐献冬衣，就地发给民工，并预支民工一部分工资统一购买棉衣。民众对此由衷感叹：“上级对我们这样关怀，我们一定要负责保证工程质量”。此外，各水利系统还为民众提供了防汛物资补贴。汛期到来前，流域内各级政府便会召开群众大会，动员“群众自愿的自报备料数量”，然后由村民选出的评议委员会进行议价，登记填写单据交予物主，并在物料上系上布条标注物主姓名，以便用后付款或归还，改变了过去对防汛借料有去无还的现象。以上种种措施，减少了民众防汛的经济负担，推动了防汛工作走深走实。
诚如水利部副部长张含英所言，新生人民政权是人民治河，而非“河督”治河。卫运河流域内各级政府认真贯彻落实中央政策精神，坚持以人民为中心，通过一系列举措，保证防汛工作有序展开，取得了良好的效果。
三、防汛体系的形成
经过一段时间的实践，卫运河防汛体系逐步建立，防汛工作卓见成效，最大程度保证了流域内人民群众的生命财产安全。
（一）汛前“岁修”
较为彻底的防汛治理办法是在河流上游建筑水库，汛期蓄水分洪。但修筑水库耗费巨大，短期内难以实现。防汛工作较为关键的一环是保证河堤安全，这就需要流域内的防汛机构时常检修河堤，也称“岁修”。卫运河沿河各省、市6月上旬召开省、市防汛会议，确立年度防汛目标，下达具体指示。随后，各级政府开始在辖区开展河道检修工作“，检查有无缺口、裂缝、水沟、浪窝、鼠穴、獾洞及其他各种隐患”。河南省水利厅明确批判了突击防汛现象，强调“岁修防汛工作的长期性、复杂性和重要性”“，在各河未根治之前，岁修防汛工作是减轻水灾保证农业丰产的重要关键之一”。卫运河沿岸缺少石材，砖料亦昂贵，河堤不够牢固，“岁修”便显得尤为重要。河道决堤既与汛情严重有直接关系，更与河堤不牢固有很大关系，其直接原因便是河堤多洞穴。例如，1955年河北90%以上河道决口的原因在于河堤洞穴。为此，卫运河沿岸民众效仿黄河堤坝检查方法，用细锥插入土堤中，探查是否存在洞穴、缝隙等，以排查险情。河北省交河县以此种方法在卫运河该县段探出大小洞穴8000处。除此之外，为防止小动物挖掘洞穴，沿河政府还发动群众进行捕捉清除，并给予一定奖励，“捕获狐、獾每个奖给小米十斤，地羊、大眼贼每个奖给小米三斤”。通过“岁修”，卫运河沿河堤坝得到了进一步加固，提高了抵御洪水的能力，保证了防汛工作的进一步开展。
（二）汛期协防
及时掌握汛情是有效部署防汛工作的关键。1949年，报汛机构尚未设立，河北省便派出干部深入卫运河上游太行山区监测汛期雨量，并在各行署布置电话局，若出现紧急水情，“只要说明‘水情’二字，各电话站立即停止一切其他通话，传达水情变化”。随着防汛工作体系的日益成熟，报汛机构逐渐完善，沿河各级政府日益强调报汛工作，并逐步加强对这项工作的领导。河北省水利厅明确提出：“报汛工作是防汛斗争的耳目，也是指挥防汛斗争的重要依据”，并明确由“省防汛指挥部下设报汛总站，统一掌握全省报汛工作，各专区防汛指挥部设报汛联络站，综合全区全部水情”。与此同时，卫运河流域相邻地区也进一步做好了汛情的沟通工作，实现了汛情共享，提高了防汛时效。如1955年卫运河上游河南省连续出现4次洪峰，下游河北省根据预报的水情，对河堤防洪能力进行推算，决定提前抢修比预报洪峰高出0.5米的子堰，最终顺利渡过5次洪峰。此外，在遭遇重大汛情时，各地区各部门通力协作，努力把损失降到最低。如1954年卫运河山东段“遭逢十数年一遇的洪水袭击，经过五次洪峰，持续达二十余天之久，洪峰水位已超过了原有堤顶以上，大大超过了工程设计效能”，对此，中共德州地委、专署及各县领导高度重视，组织干部3200多人领导10余万群众，夜以继日的与洪水搏斗10余天，在300公里的堤段上抢筑了0.5米—1米高的子堰，用土115万立方，抢堵漏洞5100多处，铁路、气象、卫生等各部门通力协作，最终战胜了洪水，保卫了堤防安全。
（三）汛后救灾
因天气、雨量的不可控性，以防御常见洪水为标准设计建造的沿河堤坝，在遭遇罕见洪水时，并不能确保万无一失。当洪水超出防汛能力范围时，有计划地分洪、滞洪则有助于维护更广大地区的安全。这些又都面临着大量汛后救灾工作。例如，1955年，卫运河山东段出现4次洪峰，前后持续达52天，防汛工作压力巨大。本着“牺牲小部保全大部，缩小灾区”的精神，该河段采取了相应的分洪滞洪措施。洪峰到来后，“除利用恩县洼滞洪外，还及时开放了临清闸和四女寺闸利用马颊河和四女寺减河分洪”，大大减轻了下游的威胁。
1953年9月，水利部党组在《关于过去工作的检查及今后工作意见的报告》中便明确提出，滞洪、分洪、蓄洪区淹没损失赔偿问题，“总的原则是要坚决保证区内人民的生命财产的安全，并使当地人民的生产与生活不低于举办工程以前的情况”。结合这一工作原则，当地政府既做好了滞洪前的动员工作，也明确提出了相应的补偿标准，还调动了600多辆大车支援转移工作，消除了滞洪区群众的后顾之忧。
当雨量实在太大，导致河水暴涨而决堤时，各地政府则又及时开展了灾后救济工作。例如，1956年汛期卫运河山东段先后出现5次洪峰，其中第5次因洪水流量太大而导致馆陶、临清两县堤段决口35处，馆陶、临清和武城3个县共淹没土地206万亩、倒塌房屋8万余间。对此，在决口堵住后，党和政府全力投入救灾工作，保障灾民生活。在“依靠合作社贯彻生产自救、节约渡荒、群众互助，辅以政府必要救济”的方针下，党和政府在受灾地区大力恢复发展农业生产、开展副业生产，推行以工代赈，以达到灾民生产自救的目的，同时还注意解决灾民的住宿、粮食、棉衣等问题，全方位帮助灾区恢复和发展生产。
经过数年的防汛工作实践，整个防汛体系逐渐成熟，形成了应对洪水的一套卓有成效的办法，并随着经济发展与技术进步而愈趋完善。
综上所述，通过对卫运河防汛体系建立过程的考察可以发现，新生人民政权高度重视防汛工作，坚持以人民为中心，彻底改变了旧中国层层推诿、缺少统筹与协作、流于形式而不见成效的局面，提出了切实可行的防汛工作方针，建立了从中央到地方的防汛机构，形成了更加高效的防汛体系。在防汛时注重协调区域关系，依靠人民的力量，尽最大可能抵御洪水；在汛情难防时，主动开辟泄洪区，力争将灾害降到最低；灾后则更加注重救济工作，发挥灾区群众的内生动力，争取在短时间内恢复生产生活秩序。防汛体系的建立，对于防洪减灾、维护流域内人民群众的生命财产安全，推动当地工农业发展，具有重要意义。
［作者简介］郭玮，历史学博士，讲师，新乡医学院医学人文学院。
*本文为河南省教育厅人文社会科学研究项目“民国以来卫运河防汛治理研究（1912—1969）”、河南兴文化工程文化研究专项项目“引黄灌溉济卫工程红色精神研究”的阶段性研究成果。
本文发表在《当代中国史研究》2023年第3期，注释从略，引用请参考原文。
