我国农村社会养老保险工作,是在1986年开始探索、1991年进行试点的基础上逐步开展起来的。1992年民政部颁布《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(民办发〔1992〕2号),第一次以部门规章的形式确定了农村养老保险管理的基本原则和框架,成为我国农村社会养老保险(俗称“老农保”)立法的初步形态。2009年9月1日,《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发〔2009〕32号)以中央行政法规的形式颁布,标志着新型农村社会养老保险(简称“新农保”)试点工作全面推开。根据制度内容和主管部门的不同,农村社会养老保险大体经历了民政部主管(1986-1998年)、原劳动和社会保障部主管(1998-2008年)与人力资源和社会保障部主管(2008年至今)三个阶段。目前,对新农保制度的最新研究,主要集中在制度理念、发展历程、缴费比率、筹资模式、享受人群及待遇等方面。对地方经验总结较多,对全国层面的比较研究较少;对制度操作性的研究较多,对其约束性与可持续性的研究较少。本文试图通过对新农保三种实践模式的比较研究,探索新农保制度在实践过程中的约束性条件及其优化策略。

　　一、新型农村社会养老保险制度的三种实践模式比较

　　在我国地区经济发展不平衡的当下,新农保实践应具有对不同地方特质的适切性。就全国范围而言,经济欠发达的宝鸡是全国新农保最早试点的地区(宝鸡为地级市,市属各区县情况大体相当),具有典型的代表性;经济中等发达的东海县开展新农保试点工作较早,是全国农村养老保险重点联系县;经济发达地区新农保试点范围较广,如北京、上海、浙江、苏南、东莞等地已积累了相当多的经验,江苏吴江代表了这一类型。陕西宝鸡、江苏东海和吴江新农保试点均取得了较大的成效,也有较多的共性与差异。

　　1.三种实践模式的发展状况

　　(1)经济欠发达地区:宝鸡模式。宝鸡位于经济欠发达的陕西西部。2007年6月26日,《宝鸡市新型农村社会养老保险试行办法》出台,并从7月1日起先后在麟游、太白两个县以县为单位全面开展了试点工作,其余10个县区各选择了5个村先行试点。同年11月,宝鸡被国家劳动和社会保障部列为第一个“全国新型农村社会养老保险试点城市”。〔1〕截至2009年8月底,宝鸡市参加新农保人数已达93万人,领取养老保险待遇人数19. 7万人,参保率达75%,居陕西省第一。这种以个人缴费、集体补助、政府补贴为基础,家庭养老、土地保障和社会救助等政策为补充,养老补贴与个人账户相结合的实践模式,被誉为新农保“宝鸡模式”。宝鸡模式制度设计科学合理、简便易行、实惠利民。正如国家人力资源和社会保障部部长尹蔚民所指出,宝鸡新农保试点取得了非常好的进展,能够立得住、推得开,相信这种模式在全国相当多的地区都可以推行。〔2〕

　　(2)经济中等发达地区:东海模式。东海县位于经济中等发达的苏北地区,但在江苏省相对落后。2006年3月,东海开始探索新农保制度,同年10月正式出台《东海县新型农民基本养老保险试点办法》,于2007年1月1日起正式实施。2008年5月,东海被国家人力资源和社会保障部列为农村养老保险重点联系县。截至2009年12月底,全县新农保参保人数已达12万,新老农保累计参保达30多万人,占全县48万适龄参保人员的62. 5%,基金积累达1. 2亿元。目前,全县共有4083名农村居民领取了养老金,养老金全部实行社会化发放。东海农保实现扩面、征缴、基金积累三个核心指标居苏北第一,实现基金稽核、保值增值、信息化管理三项关键工作在江苏省领先,创造了新农保的“东海品牌”和“东海速度”,建起了被农民称为“没有围墙的养老院”。〔3〕国家劳动和社会保障部农保司司长赵殿国曾称赞“东海创造了新型农保的奇迹”。在服务理念、工作态度、工作方法等方面,东海新农保首创的“四千精神”,〔4〕为经济中等发达地区建设新农保制度树立了精神典范,可称为新时期的农保精神。东海新农保成功实施并取得创新性突破,开创了经济中等发达地区新农保有效开展的先例,其经验具有非常重要的推广价值。

　　(3)经济发达地区:吴江模式。吴江位于经济发达的苏南地区。在出生人口比例下降的同时,老年人口比重日益增加。2009年, 60岁以上老年人占总人口的19. 72%, 65岁以上老年人占总人口的11. 32%,老年人口具有基数大、增速快、高龄化显著等特点。〔5〕吴江市新型农村基本(社会)养老保险制度酝酿于2003年, 2004年正式启动,在责任分担机制、享受人群及享受待遇等方面出台一系列具体政策,并不断根据实际情况加以动态修正。2009年,纯农参保率达到96%,养老覆盖率达97%。经过6年多的实践历程,吴江市新农保制度初步实现了覆盖对象全员化、基金来源多元化、管理制度规范化、业务操作信息化与网络化,以及基层服务村级化。吴江新农保的良好局面与成功经验,为发达地区新农保制度的全面推开提供了重要的参照系。