与世界发达国家在其工业化初中期的煤矿安全事故（本文简称矿难）比较，中国在其工 业化初中期的矿难同样呈现高发（死亡人数多）频仍（事故次数多）状态。据有关资料统计， 目前中国矿难绝对死亡人数分别是波兰和南非的近200倍、美国和澳大利亚的150倍以上、印 度和俄罗斯的40～50倍;改革开放前后纵向比较，从绝对死亡人数看，改革开放后29年 （1978～2006年）是改革开放前29年的2.5倍多。死亡人数相对量如百万吨死亡率、亿元 GDP死亡率等不断下降，但横向比较百万吨死亡率分别是美国的150多倍、波兰的20多倍、 印度和俄罗斯的12倍左右。　 ［1］　 因此，如何遏制矿难高发频仍势头成为政府和整个社会的重要议 题。 

　　社会控制一直是社会学研究的重要议题。政府对煤矿安全生产的监督管理，主要是通过行 政手段和法律手段、兼顾经济手段的正式的、外在的、强制性的硬控制方式。从发达国家和中 国煤矿监管历史变迁看，国家这只“手”是强而有力的，而其中的监管体制是最具核心作用 力的结构性手段。在中国，政府监管是对煤矿安全生产进行社会控制最主要的方式，但行政监 管体制和煤炭工业生产体制一直存在“分久必合、合久必分”的反复变迁。本文将中国政府 对煤矿安全生产的监督管理分为三个时期进行梳理分析（本文的考察截至2007年）。　

　　一、安全监管与煤矿生产合一（1949～1978年）　

　　究竟是“安全第一”还是“生产挂帅”，一直困扰着整个煤矿系统。新中国成立初期，百 业待举，对能源的需求是重中之重，同时在保证生产安全的技术条件方面也十分缺乏，安全工作基本上置于“生产挂帅”之后。后来，由于事故不断，不但引发社会不安乃至国际舆论的 “攻讦”，而且引起了党和政府的高度重视，安全生产工作进入政府的重要议事日程，安全监 管工作逐步形成初步体系。在计划经济时期，煤矿安全监管体制也基本上是政企不分、生产职能与安全监管职能不分、安全监察与安全管理不分，政府部门既管生产抓经济效益又管安全，体现出一种“全能主义”的治理模式。　 ［2］　　

　　1949～1957年，中国各领域处于恢复或兴建时期，国民经济生产的能源需求主要是煤炭 （占全部能源需求的95%以上），尽管1949年第一次全国煤矿会议上周恩来提出了“安全第 一”的方针，以1953年燃料部技术安监局成立为主要标志初步形成了“行业管理、工会监 督、劳动部门检查”的煤矿安全管理体系，　 ［3］　 但在实际生产和行政监管中没有得到足够的重 视，没有单独的权威的安全生产监管部门，安全监察人员可有可无。尤其在“大跃进”的 “高指标”生产时期，奉行“生产挂帅”，安全监管职能和制度建设也被“束之高阁”，1958 ～1961年反而取消了全国性的安全监察机构，整个“二五”时期，煤矿事故年均百万吨死亡 率和年均亿元GDP死亡率为建国以来最高峰;鉴于事故高发，1963年颁布的《煤矿 安全监察工作条例》成为我国首份具有法规性质的安全行政监察文件，突破了过去单纯的技 术性安全保障;但到“文化大革命”时期，劳动纪律松散，安全监管被当作影响生产的“毒 草”，中断了安全监管机构和职能。　 ［4］　

　　可以说，1949～1978年，国家对煤矿生产的安全工作有了初步的认识和规章，但是在具 体生产实践中很难落到实处，制度不完善，措施不健全;而且这一时期的安全工作还受到政治 运动的很大影响，煤矿安全监察工作一直没有摆到重要位置。1960年的山西老白洞矿难 ① 就是 在当时取消安全监察部门的情况下发生的;1961年是1949年以来百万吨死亡率的最高峰; 1960年是亿元GDP死亡率最高峰，也是新中国成立以来第一次绝对死亡人数高峰。　　

　　监管与生产合一的安全生产模式有其历史必然性和时代性，它在新中国成立初期百废待 兴、内外敌对势力觊觎新生政权的条件下，为应对社会全面危机，中央集权式的政治权威渗透 到社会生活的各个层面，具有全能型“强政府”的积极功效。但在社会主义改造以后继续推 行这种“大包大揽”模式，必然违背历史发展规律，窒息社会活力;在煤矿领域则是生产与 安全两者不能很好协调，相互干扰，甚至于出现以“生产挂帅”替代、掩盖或取消“安全第 一”的重大失误。