中国幅员辽阔、经济文化发展极不平衡，区域发展规划有助于合理安排生产力布局，使一定区域内社会经济各部门以及区域各分区之间达到协调配合、各项工程建设更加有序进行，从而保证国民经济健康、持续、快速发展。陈云作为新中国重要的经济建设领导者，对区域经济规划工作尤为重视，在区域生产力布局、协作区经济关系等问题上都进行过深入思考和不懈探索。他的思想对历史上正确解决我国沿海与内地的经济布局、工业生产力的合理配置、经济区之间的分工与协作等问题发挥了重要作用。

　　一、统筹协调沿海与内地的经济布局

　　新中国成立初期，我国面临的国际和国内环境极其复杂。从国内环境来看，首先，工业基础薄弱。1949年，全国工农业总产值比1936年减少1/3以上，新式产业只约占全国工农业总产值的17%，其余83%均为传统产业。[①]其次，生产力布局不均衡。70%以上的重工业、轻工业畸形分布在东部沿海狭长地带，只有30%在内地。[②]从国外环境来看，新中国成立时，世界上已形成了资本主义和社会主义相互对峙的两大阵营，以美国为首的西方资本主义国家对中国采取敌视、封锁和孤立政策。特别是1950年6月朝鲜战争爆发后，中国的国家安全更受到严重的威胁。面对严峻的国内外形势，新中国成立以后，中国共产党开始着手改变历史上形成的不合理经济布局，以利于巩固国防和国民经济的恢复和发展。1950年8月下旬，陈云组织召开计划会议。会议主要讨论了编制1951年计划和三年奋斗目标问题[③]，要求将一部分工厂迁移到接近原料、市场的地区，改变工业生产过分集中沿海地区的不合理现象，作为在三年内必须做好的几项工作之一。这一计划方针表明了新中国成立初期中国共产党试图扭转沿海与内地不均衡布局的决心，也标志着统筹协调沿海与内地工业布局战略的开端。在上述政策思想的指导下，一方面，国家注意发挥原有工业基地的作用，特别是重点恢复和发展了当时重工业基础较好的东北地区；另一方面，考虑到国防安全等因素，少数工厂搬迁到了内地。这些举措使旧中国生产力分布极不均衡的状况有了初步改善。按1953年不变价格计算，1949-1952年期间，沿海工业产值占工业总产值的比重由71.5%下降到70.8%，内地工业产值由28.5%上升到29.2%。[④]

　　尽管经过三年的国民经济恢复，内地得到了建设和发展，但旧中国遗留下来的沿海与内地生产力布局不合理的状况并未得到根本改观。1951年2月，毛泽东在中央政治局扩大会议上提出了“三年准备、十年计划经济建设”的战略构想，决定自1953年起实施第一个五年计划。试图通过五年计划的制定从整体上对全国的生产力布局进行规划。“一五”计划从1951年开始，到1955年公布，共编制了五次，第四次是由国家计委编制的，一、二、三、五次都是在陈云同志亲自主持下编制的。[⑤]“一五”计划就工业化来说，首先是发展战略、布局和方向问题。在这几个重大问题上，陈云都通过主持编制和组织实施“一五”计划，使党中央的意图得到了全面的贯彻落实。[⑥]关于工业化的主要任务，陈云在《关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》中指出，“第一个五年计划的基本任务，概括地说来就是：集中主要力量进行以苏联帮助我国设计的156个单位为中心的、由限额以上的694个建设单位组成的工业建设，建立我国的社会主义工业化的初步基础。”[⑦]这一任务反映了我国进行社会主义工业化必须实行优先发展重工业的战略思想。发展重工业的一个显著特点就是要求生产、加工企业必须靠近原料产地，而我国的煤炭、金属、非金属等矿产资源，主要分布在内陆地区，这对优先发展重工业的工业化发展战略的实施极为不利。为了实现工业化发展目标，必须改善旧中国留下的工业生产布局极端不合理和区域经济发展极端不平衡的畸形状态，统筹协调沿海与内地的工业布局。关于工业化布局问题，历时5年、数易其稿的“一五”计划明确指出，我国工业原来畸形地偏集于一方和沿海的状态，在经济上和国防上都是不合理的。我们的工业基本建设的地区分布，必须从国家的长远利益出发，“在全国各地区适当地分布工业的生产力，使工业接近原料、燃料的产区和消费地区，并适合于巩固国防的条件，来逐步地改变工业分布不合理的状态。”[⑧]关于在各地区如何适当分布的问题，“一五”计划也作了合理部署。一方面，内地建设要重点加强，要积极地进行华北、西北、华中等地新的工业基地的建设，同时，也要在西南开始部分的工业建设；另一方面，对于经济基础较好的沿海地区，也要充分发挥其优势，要合理地利用东北、上海和其他城市的工业基础，发挥它们的作用，以加速工业的建设。按照“一五”计划对工业基本建设的部署，我国的工业布局在全国范围内迅速展开。“一五”期间建设的项目，特别是苏联援建的项目，主要配置在东北地区、中部地区和西部地区。150项中的106个民用工业企业，布置在东北地区50个，中部地区32个；44个国防企业，布置在中部地区和西部地区35个，其中有21个安排在四川、陕西两省。[⑨]这种工业布局态势即是实施“重点建设内地工业，同时注意利用和发展沿海工业”的统筹协调战略的充分体现。

　　虽然“一五”期间通过实施“重点建设内地工业，同时注意利用和发展沿海工业”的统筹协调战略，扭转了旧中国遗留下来的沿海与内地工业布局极不平衡的状态，但工业建设中新的矛盾又凸显出来。由于当时国家采用的主要是转移投资的建设方式，在新中国成立初期资金极为匮乏的情况下，大量增加内地建设资金，必然要使沿海建设资金急剧减少，原有生产能力得不到扩大。据统计，“一五”期间，中国最大的工业基地上海得到国家投资仅有12.28亿元，占全国同期基本建设投资总额的2.08%，比同期上海上缴国家的固定资产折旧费还少[⑩]。工业总产值1955年与1952年相比，内地增长96%，沿海七省三市只增长了54.4%，低于全国水平。全国工业增长速度1955年比1954年增长8%，天津只增长2.1%，上海甚至下降4.5%。而实际上，沿海工业仍然是全国资金积累的主要来源，按照“一五”计划的安排，1957年比1952年增加的工业总产值中，约有70%主要靠沿海的原有企业，内地新建、改建企业只能占30%。因此，沿海工业发展速度逐年下降的趋势，必然会严重地影响全国的经济发展，最终将使内地的资金也得不到保证。

　　要解决上述矛盾，沿海与内地的经济布局必须要重新规划。即必须要从大局着眼，消除本位主义和局部观点，一方面要加强内地的建设，另一方面也要重视沿海地区的发展，并充分发挥沿海工业对内地工业的支持作用。最早对这一问题进行思考的是陈云。1954年12月31日，陈云在国务院座谈会上指出：“五年计划中新建的工厂在内地，内地的市场可以靠新的来维持。上海、天津没有新建的工厂，旧的搞垮了，就不能维持。”他提出“要利用原有工业设备，控制新建和扩建，控制国家基本建设的投资。”[11] 1955年11月16日，他在中央工作会议上更加明确指出：“沿海城市是历史上工业发展早的地方，现在内地也要发展，要开工厂，但是沿海城市的生产能力有余，内地工厂建立起来后，沿海城市就会发生困难。”“我们应该根据原料、生产、销售和运输的情况，进行综合研究，确定哪些工厂应在沿海，哪些工厂应在内地。”[12]

　　之后，1956年4月25日，毛泽东在《论十大关系》的讲话中也专门将“沿海工业与内地工业的关系”作为一个重要方面进行了深刻论述。他指出，“新的工业大部分应该摆在内地，使工业布局逐步平衡，并且有利于备战，这是毫无疑义的。但是沿海也可以建立一些新的厂矿，有些也可以是大型的。”“好好地利用和发展沿海的工业老底子，可以使我们更有力量来发展和支持内地工业。如果采取消极态度，就会妨碍内地工业的迅速发展。”[13]《论十大关系》的讲话发表后，1956年5月3日，陈云在与上海工商界人士座谈时指出，上海在技术、文化方面是一个有基础的地方，中央已确定要充分利用的方针。这样投资不多，却可以增加很多产量，也可以减少失业人员。[14]应该说，毛泽东、陈云等中共领导人从全局出发提出的沿海与内地经济建设要统筹兼顾的指导方针，及时处理了经济建设中的一系列矛盾和问题，是对适合中国国情的区域经济发展道路的新探索。

　　二、合理规划工业生产力的配置

　　合理配置资源，优化地域经济空间结构，科学布局工业生产力，是区域规划的核心内容。地区工业布局及其组合在很大程度上决定了区域经济乃至整个国民经济的结构和发展，因此，在新中国成立初期我国工业化的起步阶段，地区工业的合理布局即成为区域规划工作的主体内容。对此，陈云指出，“在全国范围内有计划地合理地布置工业生产力，是基本建设中具有长远性质和全面性质的问题，是一个带有战略意义的问题。”[15]对于这一具有战略意义的问题，他进行了深入的思考和不懈的探索。

　　（一）工业布局接近原料、燃料产地和消费地区，按优化指向原则进行厂址选择

　　根据不同产品的生产工艺和经济技术特点、消耗和资金占有量的差异，可将工业企业分为原料指向型、燃料动力指向型、市场指向型等类别。为了提高企业及全社会的劳动生产率和经济效益，工业布局必须根据各类企业的特点，选择最优指向区位，使工业尽可能接近原料、燃料和消费地，获得最大的投资效果，这即是工业布局的优化指向原则。陈云曾对这一原则进行过深刻阐述。他指出，“企业的布置，应当接近原料、燃料产地和消费地区，使我们能够用尽可能少的投资获得最大限度的经济效果。”[16]如果工业企业的布局脱离了原料、燃料产地和消费地区，势必会增加供应和运输的困难，并且提高产品成本，在经济上造成长期的不合理。

　　对于“一五”期间建设的项目，特别是苏联援建的项目的布局问题，陈云也曾根据工业布局的优化指向原则对其进行过认真思考。以长春汽车厂的厂址选择为例，1950年12月，苏联政府按照毛泽东、周恩来与斯大林商定的帮助中国建设一个汽车制造厂的协议，建议在北京附近建设一个年产3万辆吉斯150型4吨载重汽车的工厂。究竟厂址应该选在哪？当时有很多建议，包括在西安、太原、北京西郊衙门口、石家庄等地都曾作为选择之一。当时兼任第一任重工业部部长的陈云，主持第一汽车制造厂的筹备工作，他主张不急下结论，先后反复进行研究测算。1951年1月18日，陈云在听取重工业部副部长刘鼎和汽车工业筹备组负责人孟少农关于汽车制造厂筹备工作的情况汇报会上决定：建设目标同意苏方意见；厂址在东北的四平至长春之间选择；建设开始期定为1953年。[17]事后，经过几次论证，中苏专家一致将厂址选在长春孟家屯。1951年3月，国家计划委员会正式批准了这一方案。1951年4月4日，陈云在中国共产党第一次全国组织工作会议上对选址缘由进行了阐释。他从建汽车厂需要的电力、钢铁、木材、运输等问题综合考虑，认为汽车厂的厂址应该接近原料、燃料产地，还必须考虑到运输成本，力求用尽可能少的投资获得最大限度的经济效果。他说：如果这个汽车厂全年的生产量是3万辆汽车，电力就需要2.4万千瓦，西安只有9千千瓦，光修电站就需要几年时间。还需要钢铁，一年要20几万吨，而石景山钢铁厂生产这么多钢铁，要在5年或者6年以后。木材要2万立方米，在西北砍木头，山都要砍光。还有运输问题，每年的运输量是一百万吨，而西安到潼关铁路的运输量不超过200万吨，光汽车工厂就够它运的了。讨论结果，中国的第一个汽车工厂只能够设在东北。[18]在新中国工业化的起步阶段，陈云按照工业布局的优化指向原则，对一些重要的待建项目选址提出指导性建议，使“一五”期间的一些重要企业建在接近原料、燃料产地，使供产销更好地结合起来，生产组织比较合理，缩短了运输里程，降低了产品成本。

　　（二）工业布局的适当集中与适当分散

　　具有有机联系或协作的工业生产，在一定地域范围适当集中布置，可以产生“集聚效益”。但是，工业集中到一定的限度，超过地区的承载能力，则会向相反方向转化，导致效益下降以致产生负效益。因此应该实行面上分散、点上集中，适当集中与适当分散相结合。[19]工业布局的适当集中与适当分散是社会主义工业布局的重要原则之一。陈云在主持编制“一五”计划的过程中重点强调了这条原则。《关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》指出，我国工业布局原来畸形地偏集于沿海的状况在经济上是不合理的，工业建设必须在全国各个地区适当地分布。而为了改变原来工业地区分布的不合理状态，必须建设新的工业基地，而首先改建和扩建原有的工业基地，则是创造新工业基地的必要条件之一。“不论改建和扩建原有的工业基地或建设新的工业基地，企业地点的布置都应该避免过分集中，应该适当地分开安排在具有一定距离的邻近的地带。”[20]按照这条重要原则，“一五”时期，我国的工业项目布点在宏观上比较分散，156项重点工程分布在各大区，但在中观上，除了采掘工业受资源分布影响外，大多数工业都集中布局在大中城市，这样的布局产生了良好的经济效益。

　　根据“一五”时期建设的经验和针对当时工业布局存在的问题，1958年9月28日，陈云在华北协作区基本建设工作会议上阐述了工业布局应当适当集中与分散的原则。他指出，关于工业布局，要处理好集中与分散的关系。为了避免城市过大，造成生活供应和运输上的困难，并为今后逐步消灭城乡差别，有必要把工业分散到中小城市，防止过分集中在大城市。[21]1958年10月10日，在东北协作区基本建设工作会议上，陈云提出，在东北实行避免过分集中、力求适当分散的方针，比在全国其他地区更有可能和必要。[22]之后，陈云在《当前基本建设工作中的几个重大问题》[23]一文中将“企业的布置是集中一些好，还是分散一些好”作为重要问题之一进行了深刻论述。他认为，在大中城市根据可能和需要新建或者扩建一些企业是必要的，但多数的企业却应当适当分散建设在中小城镇或者有矿产资源的地方。他从建厂的速度、成本、经济合理性等方面进行了论述。第一，在中小城镇和新矿区建设工厂的速度，并不会比在现有大中城市建设工厂慢，而且还可能更快一些。因为中小城镇和新矿区的供电、供水、物资供应和交通运输比较方便，如果组织得当，同样可获得技术援助。第二，在中小城镇和新矿区建设工厂的投资成本不会超过大中城市，可能还要省一些。中小城镇和新矿区可以就地使用建筑材料、多用临时工，这样就降低了非生产性建筑的标准，减少了非生产性建筑的面积，也就减少了投资成本。第三，在中小城镇和新矿区建设工厂，在经济上更加合理。企业适当分散在中小城镇和新矿区，可以得到当地人力和物力等方面的支援，而且在投入生产以后，可以使供产销更好地结合起来，生产组织比较合理，运输里程适当缩短，产品成本更加降低。同时，由于企业得到原料的生产者和产品的消费者的直接监督，就更便于改善经营管理，提高产品质量，增加产品品种。

　　（三）大、中、小工业聚点的相互配合

　　在区域规划中，使各种经济类型的工业企业保持适当的发展比例，是工业布局的重要原则之一。具体而言，即要求各地根据实际情况，既要有重点地建设一批骨干大型企业以发挥其规模经济优势和辐射带动作用，又要兴办大量中小型企业同各地工业发展的特点相适应，从而做到大、中、小型工业聚点相结合，促进工业相对均衡分布。1955年3月，陈云在《关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》中强调指出：“在基本建设方面，存在着一种好大厌旧的偏向。这就是喜欢建设大企业，看不起中小企业……这种偏向是错误的，必须予以纠正。毫无疑问，145个建设单位中所有的那些大企业，像鞍山钢铁工厂、第一汽车制造厂、拖拉机工厂等等，都是我国工业化中决不可少的工厂……但是，这决不是说，我们只要大企业，可以不要中小企业。”[24]