为积极发挥中国社会科学院作为党中央、国务院“思想库、智囊团”的主要作用，充分体现党外专家学者参政议政、建言献策的突出作用，切实践行“走基层、转作风、改文风”，中国社会科学院直属机关党委联合中央国家机关工委统战部，凝聚院党外专家学者组成中国社会科学院党外专家学者国情考察组，于2011年9月5日－16日赴贵州毕节试验区进行考察调研。考察组由中国社会科学院直属机关党委副书记闫坤、中央国家机关工委统战部巡视员孙柏瑜带队，以“统筹城乡发展”为主题深入到毕节市的七星关区、威宁县、赫章县、大方县、金沙县等地展开了一系列调研活动。
1988年6月国务院批准贵州省毕节地区为探索西部岩溶地区可持续发展的农村综合改革试验区，是全国唯一以“开发扶贫、生态建设、人口控制”为主题的试验区。2011年11月国务院批复同意撤销毕节地区，设立地级毕节市（下辖7县1区）。试验区成立23年来，坚持改革试验，已经初步实现了人口、经济、环境和资源的良性循环，在统筹城乡发展做出了有益的探索，取得了明显成效。由于受自然条件、开发较晚、经济社会发展先天不足等因素的影响，相对于全国的发展水平来说，毕节试验区依然是一个经济欠发达、欠开发的地区。考察组通过实地考察、座谈研讨、资料收集和整理，对试验区统筹城乡发展的情况与存在问题进行了深入研究分析并提出有关建议。
一、贵州毕节试验区统筹城乡发展中存在的问题
通过实地考察调研，考察组专家认为毕节试验区在统筹城乡发展方面存在的突出问题主要体现为：
1、土地的规模化聚集和流转始终是难题。如同全国许多农村地区，毕节试验区农村同样存在着农民专业合作社组织建设步伐缓慢、农地产权主体缺位的状况，严重影响了农业产业化经营和现代农业的发展壮大。究其原因，一是不少农民思想观念保守，恋土情结重；二是社会保障制度尚未健全，土地对农民的基本生活保障及养老保障功能仍然必需；三是推进土地有序流转的政策、法律瓶颈尚无法突破。
2、林权虚置的根本问题仍然没有解决，林农无法真正实现处分权和收益权。当前计划性林木采伐审批制度，严重制约了毕节试验区林业产业可持续发展。在现行采伐审批制度下，尽管进行了林权制度改革，但是林权虚置的根本问题仍然没有解决，林农虽然拥有所有权、经营权，然而采伐权是国家计划指标，林农就无法根据自身实际和市场实际、林业发展实际适时进行采伐抚育，无法实现处分权和收益权。据调查，毕节试验区内尚未建立林木产权及资产评估体系，在全省仅贵阳有1家，林农在以林权申请贷款时，由于没有具备资质的中介机构进行评估和出具相应估价凭证，无法作为抵押物得到银行贷款。
3、农村金融服务体系和农业保险服务体系建设严重滞后，缺乏有效的贷款机制和所需要的抵押担保。毕节试验区由于金融服务机构少，基层金融机构无权调控贷款指标，加上不诚信问题时有发生，企业和农民申请贷款难。据调查，目前毕节试验区农村融资借贷状况普遍以亲友拆借、地下钱庄以及民间融资为主，存在着很大的金融风险。
4、乡镇、中心村的建设规划普遍滞后，村级公共服务和社会管理体制不顺、资金支持不足。毕节试验区普遍存在乡、镇、中心村的建设规划滞后的状况，资金投入有限，目前每年地区下达各县市的小城镇建设资金仅20 万元，盲目建设、无序发展现象严重。
5、农村人才匮乏，村干部、新型农民的培育任重道远，村级治理机制不完善。毕节试验区农村基层组织建设和村民自治组织建设亟待加强。
6、城镇化水平较低，城市规模不大、城镇职能分工体系尚未形成，限制了城市对县乡的辐射和拉动作用，城镇辐射带动作用弱。由于社会经济条件和历史原因，毕节试验区大多数城镇属于工业化初期由农村集镇脱胎而来的小城镇,经济动力不足,基础设施建设水平很低。城市对农村经济影响力弱，郊县农村经济不够发达，地方工业和乡镇工业不发达，对县、乡经济的拉动作用非常有限。
7、经济增长过于依赖投资，创新发展能力严重不足，长期形成的产业结构不合理、区域发展不平衡的状况尚未从根本上得到改变。从毕节试验区三大产业结构的比例来看，主要由煤炭、电力、“两烟”三大支柱产业支撑经济，现代工业和新兴经济体后继乏力，多数企业单体规模较小；传统农业在经济总量中的比重逐渐降低，农业产业化程度较低，农产品的附加值不高，还没有形成集约经营和规模经营；旅游业、服务业等发展滞后，第三产业在经济总量中的比重小，大量吸纳剩余劳动力的功能尚未充分发挥。
二、对推进贵州毕节试验区统筹城乡发展的几点建议
毕节试验区是中央高度重视的一个国家级试验平台，通过探索和实践，从国家和区域发展层面应该起到先行示范作用，围绕毕节试验区统筹城乡发展存在的问题，对进一步推进试验区统筹城乡发展工作迈上新台阶，考察组专家提出如下几点建议：
1、构建明晰的农村集体土地产权体系，加快制定促进农民专业合作社组织快速、健康发展的配套政策。
鉴于目前毕节试验区农村村委会与村集体经济组织的职能和人事功能合二为一的普遍状况，有必要将其从职能上彻底分开，明确界定农村集体土地所有权的主体。建议分别建立村委会行政法人和村、组集体经济产权法人的治理结构；设立农村集体产权组织法，将村、组集体产权组织作为一种特殊的农民集体法人，行使集体土地和其他集体财产的代理职能。同时，加快出台农村土地流转的指导性意见，发挥村集体组织的中介作用，鼓励多种形式的土地流转，有效推动农村土地向规模化、集约化经营迈进。制定促进农民专业合作社组织快速、健康发展的配套政策，大力引导农民专业合作组织在推进农村土地流转、农产品生产、加工和销售、现代农业科技宣传及推广等方面发挥积极作用，促进农业产业化经营和农村经济健康快速发展。
2、结合现阶段毕节试验区林业的特点，建立健全符合林业发展规律、适应经济社会发展要求的现代林业管理体系。
国家对毕节试验区林木采伐审批制度应予适当放宽，适当下方林木采伐指标，真正赋予林农处分权与收益权。同时，应构建适应当前林业发展要求的森林资源管理体系，一是要实现森林分类经营，逐步实施生态补偿；二是建立林权登记管理中心专门机构，构建森林资源流转平台；三是积极培育市场中介组织，使之在林权流转规划、林权供应信息、林权流转程序等方面发挥积极作用；四是加强对林农的组织引导，鼓励他们自愿结合，形成新型林业合作经济组织。同时，积极协调金融部门和保险机构，研究开发适合林业特点的金融产品，积极探索林权抵押贷款模式和林农小额贷款扶持机制，加快推进政策性森林保险业务。
3、建立和完善农村的金融、保险服务体系，为农业增效、农民增收和农村发展提供金融服务保障。
探索创新农村金融体制，搭建农村多种融资平台。一是通过税收优惠政策支持“毕节发展村镇银行”等新型农村金融机构的组建与发展，以拓宽农村融资渠道。积极发展和规范、完善农村各种合作基金会组织。二是积极支持发展农业保险，增加农业生产抗风险的能力。三是通过允许民间资本参股等方式，积极探索创建为农村中小企业融资的毕节试验区中小银行，满足中小企业特别是农村中小企业不同成长阶段的融资需求。四是设立毕节试验区产业投资基金，创新产业融资平台。
4、着眼统筹城乡发展，加大对乡镇、中心村规划的指导和投入力度，建立村级公共服务与社会管理专项资金。
建议将农村村级公共服务和社会管理分为文体、教育、医疗卫生、就业和社会保障、农村基础设施和环境建设、农业生产服务、社会管理等几大类，建立公益性服务政府承担、福利性服务适度补贴、经营性服务推向市场的原则，对通过村民自治组织提供的公共服务和社会管理，实行财政定额补贴。各级政府将村级公共服务和社会管理专项资金纳入财政预算，并明确每个村每年的最低经费标准。
5、大力提高本土农民素质，建立培育有文化、懂技术、会经营的新型农民成效机制，大胆探索新型村级治理机制。
大力加强以村党支部为核心的基层组织建设，创建廉政高效的农村基层行政管理体制，大胆探索新型村级治理机制。允许有所突破现有乡、村、组治理结构法律框架，先行先试，建议按照决策与执行分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离，以及完善农村公共服务和社会管理体系、完善集体经济组织运行机制、加强和改进农村党组织领导的思路，探索形成党组织领导下由村民（代表）会议或议事会决策、村委会执行、其他经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制。具体包括：一是成立村民议事会作为村级自治事务的常设议事机制；二是调整和规范村委会职能；三是成立村集体资产管理委员会、农业经合组织、股份合作社或者股份公司等。
6、调整乡镇行政区划、完善城镇体系，形成布局合理、特色明显、功能互补、一体互动的城镇体系，不断推进新型城镇化。
合理拓展城镇发展空间，调整乡镇行政区划。一是要大力推进“毕节—大方”中心城市建设和发展, 以建设大城市为目标, 增强城市综合功能。同时，应扶持和壮大区域性副中心城市。引导黔西、织金和威宁三县积极拓展发展空间，逐步成长为区域性副中心城市。二是加快小城镇建设，完善市域城镇体系。依托特色产业培育经济强镇和特色专业镇，尽快完成从农业立镇到产业强镇的战略转变。
7、从本地资源优势出发，努力培育发展优势产业、支柱产业和特色经济，形成与城镇化相协调的产业发展布局。
毕节试验区的产业发展方向应放在产业多元化和重点产业的培育上，大力推进新型工业化。一是在加快煤电、卷烟、化工等支柱产业发展的同时，要严格控制煤电、冶炼高污染项目，大力发展低碳产业，鼓励发展制造业、旅游业和服务业，减轻生态环境压力，创造更多的就业机会。二是各县市要因地制宜，大力发展当地的特色产业，尤其要充分利用各地森林资源发展壮大特色林果产业，推进林业产业化，加快发展生态旅游业。三是统筹规划建设一批有工业产业支撑、富有地域特色的工业集镇，形成不同功能的产业聚集区，从而推动城镇化的发展。四是大力发展非公有制经济，进一步消除制约非公有制经济发展的政策性障碍，建设形成一批中小企业、非公有制经济产业园区和产业集群，逐步使非公有制经济成为竞争性行业的主力军。
8、中央财政可考虑设立支持毕节试验区协调发展和社会主义新农村建设的转移支付专项，以加大对试验区的中央财政转移支付力度。
鉴于目前省财政不能调整对毕节试验区的财政管理体制，国家可考虑给予毕节试验区同于老区、贫困地区、资源开发区的待遇，在发展政策、科技支持、工程项目投入和人才培养使用方面的给予倾斜。建议中央财政建立专款，进一步加大对毕节试验区协调发展和社会主义新农村建设物质条件改善的支持。包括加强职业技术教育的投入；加强老有所养的基础设施建设；对国家级自然保护区及生态保护战略区域的生态补偿等。
