[内容提要]在企业股份制化的今天，“国营经济”是一个比“国有经济”更能够准确说明政府作用的概念。我们对国营经济作用的分析，不仅要看到其本身的经济效益如何，还要看到其在特定历史条件下的外部效益，即中国作为一个经济发展非常不平衡、人均资源匮乏和多民族的发展中大国，国营经济在维护国家安全、统一和社会财富分配中的作用。而国营企业能否有效发挥上述正向作用，而不是恰恰相反，成为效率低下的社会负担，甚至成为少数人“得而私”、窃取国家资源和财富、谋取自己利益的工具，关键在于政权的性质、政府的能力和官员的廉洁奉公程度。在今天，国营经济总量的消长、结构的调整、经营边界的划分，以及作用和地位的界定，最根本的标准为是否有利于整个中国的国家安全、经济发展和共同富裕，是否有利于在弥补和纠正“市场失灵”的同时避免“政府失灵”。

　  【关键词】国营经济 官僚资本 市场失灵 财富分配

中国自秦统一以来所形成和延续发展的高度中央集权制度，是在传统农牧业交汇的地理条件下，以农业民族为主体的政权，为维持国家安全和统一所必须的制度保障，其在经济方面的表现，则是国家通过直接经营部分带有垄断性或高利润的工商业，来达到控制国民经济和增加财政收入的双重目的。鸦片战争以后，中国作为一个被帝国主义侵略的传统经济大国，传统的维护大国统一和安全的制度和办法显然不行了，国家面临着被列强侵略和瓜分的危险。在这种情况下，中国要在转型期继续维护自己的国家统一，政府不仅要实现工业化水平的赶超，还必须具有控制国民经济的能力和保证统一的财力。这是从晚清政府，到国民党政府，再到新中国共产党都大力发展国营经济的最重要原因，因此也导致国营经济在不同的时代和制度下起到了截然不同的作用。在改革开放30多年后的今天，虽然国营经济已经走出困境，但是其一举一动，仍然引起全社会的高度关注。怎样才能澄清有关国营经济发展的认识和舆论误区，明确其地位和发挥作用的边界，避免国营经济的“进退失据”，已经成为当前中国发展和改革面临的重要问题。古人说“疑今者察之古，不知来者视之往。”本文试图通过近代以来国营经济本身与时势变迁互动的历史及其得失，来考察中国今天的国营经济究竟应该在国家安全、经济发展和社会和谐中扮演怎样的角色。

　 　　　　　　一、1840年以前“官营经济”的历史传统

鸦片战争以前，中国是一个建立在传统农业高度发达基础上的封建社会。最近10年研究的进展，说明中国在1840年以前的农业可以说是接近传统农业发展的顶点（这里所说的“传统农业”，是指现代工业及科学技术产生和影响农业之前的凭畜力、经验和天然肥料耕作的农业），由于它的生产水平已经能够养活众多的人口，而在耕地资源难以增加的条件下，就部分人来说，可以通过增加占有和转让耕地的使用费来增加收入，但是从总体上说，众多人口提高生活水平的要求和欲望，就不得不通过提高单位面积产量和兼业来实现。几乎可以说，从唐中期以来，由于土地资源的稀缺程度高于人力资源的稀缺程度，人们对耕地的占有欲望就超过了对劳动力占有的欲望，这恐怕是中国封建社会的农村经济不同于欧洲封建庄园和农奴制的根本原因。由于土地资源稀缺程度远高于劳动力，而农业又是社会的主要产业（商业、手工业的发展繁荣是建立在农业的基础上的，并且吸纳人口有限），因此土地的使用费（即租金）就较高，这不仅使得大土地占有者出租土地比自己直接经营更合算，佃农不得不接受较高的租金，从而只能靠尽量增加耕地产出和从事家庭副业以维持和争取改善生活；而且对贫农和自耕农来说，由于增加耕地的可能性很小，随着家庭人口的增加，即使要保持生活水平不变，也不得不靠增加耕地单位面积产量和发展家庭副业来解决。这里还不包括随着经济发展国家税赋不断加重的压力。因此，以雇农、贫农、自耕农为主体的小规模的家庭经营就成为农业生产组织的主要形式，而耕地单位面积上的高投入和高产出，则成为明清以来中国传统农业的特点，并由此创造出高度发达的农业文明，即以传统农业为基础的流通交换制度和规模政治制度以及中央政府的有效控制范围、文化等等。

大量农业剩余的存在，为手工业和商业的发展提供了基础，社会分工的扩大和商品经济的发展既促进了地主制经济的发展和繁荣，但是它的进一步发展又是对自然经济的否定，它的过度发展必然会危及租佃制地主经济的基础，动摇中央集权封建国家的根本。正如马克思所说：“商业对各种已有的、以不同形式主要生产使用价值的生产组织，都或多或少地起着解体的作用。”[1]由于商品经济的发展是社会生产力的体现，这种经济力量不是封建国家政权可以任意抑制其发展的，所谓“今法律贱商人，商人已富贵矣；尊农夫，农夫已贫贱矣！”[2]便是生动的写照。因此，封建国家政权除了通过赋税、政治歧视等手段外，还试图通过官营、专卖等手段，将商品经济限制在一定的范围内。正是在自然经济和商品经济的这一矛盾运动中，官营工商业得到了充分发展。官营工商业的产生和发展，一是为了增加财政收入，扩大集权国家的经济力量，二是抑制商品经济的发展，巩固以农业为主的地主制经济，而后者可能更重要。正如《盐铁论》所说的“今意总一盐铁，非独为利入也，将以建本抑末，离明党、禁淫侈、绝兼并之路也。”由此可见，在中国封建社会，国家的“重农抑商”、“强本抑末”政策，在执行过程中是有区别的，它抑制的只是私营工商业，而官营工商业的发展则是完全符合地主阶级的总体利益和根本利益的。

在以资本主义为代表的工业文明影响和进入中国之前，中国的社会经济基本上是呈现出一种周期性的恢复、发展和繁荣、停滞、衰退然后再进入恢复阶段这样一个螺旋式的发展。这种周期性的发展在政治上的表现，就是朝代的更替，即一个朝代所经历的建立和巩固阶段、发展和昌盛阶段、政治腐败和社会矛盾激化阶段、大规模战争和改朝换代阶段。在这种经济和政治发展的周期中，除了因政府的过度压迫和剥削政策导致覆亡（如秦、隋、元）和民族融合引起的振荡（如南北朝、五代十国）外，经济和政治的兴衰的深层原因是土地占有关系的变化，即土地由自耕农为主的分散占有逐步向官僚和地主手中集中，这种土地的逐步集中，一方面造成官僚和地主的奢侈腐败，另一方面则使农民难以维持简单再生产，直至土地集中所引发的上述现象导致农民起义。

鸦片战争以后，随着外国资本主义侵略的加深，以及政府和民间引进采用资本主义生产方式，中国的经济结构逐渐由过去单一的地主占统治地位变成地主经济、外国在华经济、官僚资本经济占统治地位，由封建经济演变成半殖民地、半封建经济。但是，中国长期形成的“大一统”中央集权官僚体系和国家治理结构，却在民族危机的压迫下，仍然维持着封建性的地主阶级与买办性的大资产阶级联合统治的局面。中国需要一个强大的政府，但是不需要这样的政府，中国需要国营经济，但是不需要这样政府经营的国营经济，因为这种政府越强大、其经营的国营经济越多，就越阻碍中国的现代化。这是1840年以后的一百多年里中国这个悠久历史和文明大国不断进行革命的基本原因之一。

二1862—1949年旧中国政府的国营企业政策及其结果

　  由政府举办现代企业来推进工业化是中国近代以来工业化的特点之一。因此，政府与国有企业的关系，国有企业的比重、地位和作用遂成为影响中国工业化进程的重要因素。如果从1862年曾国藩创办安庆军械所作为近代意义上的国营经济的开端，到1949年新中国成立前的87年，中国近代国营经济的发展演变历史，大致可分为两个阶段，一是以“洋务运动”为代表的清政府和北洋军阀统治时期；二是以“节制资本”为代表的国民党统治时期。在这两个不同的历史时期，尽管国内外的环境不同，所处的工业化阶段不同、政府的性质和效率不同，但是由于都处于半殖民地、半封建社会形态，政权的性质都属于少数人“得而私”，政府官员普遍腐败，因此国营经济不但没有起到保障国家安全、加速工业化和改善社会财富分配的作用，反而成为统治阶级谋取私利的工具，阻碍了经济发展，加剧了社会的不公平。

在清政府统治时期，由于国营经济是从军事工业和与此相关的采矿交通开始的，“官办”企业表现为非常典型的“政企不分”，由各级官僚所把持。1912年中华民国建立以后，在1927年国民党名义上统一中国以前的15年间，由于军阀混战和各级政府走马灯般地更换，国营经济基本上把持在得势的军阀和官僚手中，没有形成相对稳定的政府政策和管理制度。南京国民党政府建立以后，在理论上奉行孙中山的“节制资本”政策，利用战时经济政策和接收敌产，使国营经济无论在数量上还是地位方面，发展都非常快。1937年以前，政府基本上控制了金融业，抗战胜利后又基本上控制了国统区的重工业和交通邮电业，并在轻纺工业中占有相当大的比重。

清政府正式允许民间创办现代企业是在甲午战争之后。1903年以后，清政府被迫实行新政，开始实行鼓励民间创办现代企业。因此，在20世纪的前50年里，始终存在着国营经济与民营经济的矛盾，存在着国营经济利用政权力量压迫民营经济的问题。由于中国几千年来形成的高度集权的政治体制和“大一统”思想，也由于中国的经济落后和不独立，历届政府、甚至许多革命者，都希望利用国家的力量来加速工业化，“洋务运动”的失败说明清政府不能承担起推进工业化的责任。同样，标榜孙中山“节制资本”、结果导致“官僚资本”恶性膨胀而阻碍民营经济发展的南京国民党政府，也不能承担起推进工业化的责任。即使如此，以反对“官僚资本”为号召，并与民族资产阶级结成统一战线的中国共产党，仍然强调国营经济的主导作用和孙中山的“节制资本”政策，而其对民族资本的限制，甚至超过了孙中山。

可以说，中国政府对国民经济的控制能力主要是受政府权威的制约，即政府有多大的力量，就想控制多大的范围；至于其后果，则受到其政治廉洁程度的制约。这个特点，一直延续到20世纪末。

北洋政府的问题是弱政府，不能承担起政府主导作用，而国民党政府的问题是，一方面仍然很弱，不能从环境上为私人资本主义经济发展提供条件（如国家安全、社会稳定、法律保障）；另一方面政府经济权力的边界又过度了，即大力扩张国家资本，并且不能有效经营管理，导致腐败，即国营经济为少数人把持，损公肥私、化公为私、贪污盛行。值得注意的是，抗战后期和整个解放战争时期，中国共产党和国统区人民对国民党政府的“国营企业”进行了猛烈的抨击，主要的原因是因为它们被少数人所把持，成为官僚谋取私利的工具，因此中国共产党将其定性为“官僚资本”，中国共产党和广大人民并不是一般的反对国营经济，正如毛泽东在新中国成立时所重申的那样：孙中山的“节制资本”和“统制外贸”政策要继续实行。

　　　　  三、1949—1978年新中国前30年的国营经济政策和结果

1949年，随着国民党政权退出大陆，中国共产党建立了中华人民共和国。在新中国成立头三年，尽管实行新民主主义经济政策，但国营经济通过没收“官僚资本”和敌产，控制了国民经济命脉，在国民经济中却处于领导地位，并得到优先发展。1953年以后，大陆开始向苏联模式的社会主义过渡，到1956年底，在城市以“公私合营”的方式基本上将私营工商业转变为国营企业。到1978年，在中国大陆，国营工业企业在工业总产值中所占比重就达到79%。不仅如此，在国营企业之外，也不存在与国营企业竞争的经济成分，庞大的农村经济由于“政社合一”而处于政府的严密控制之下，城市中的“集体所有制”企业，实际上也在政府的严密控制之下，被称为“二国营”。在1949年底至1978年的29年里，国营企业承担了中国工业化的主要任务。

　  1949年新中国的建立，使中国的工业化进入了一个新阶段。通过革命战争建立起来的中国共产党执政的政府，一方面利用现代政治和经济手段，并通过一系列运动将其组织深入到社会的最基层，建立起中国有史以来最强大有效的行政管理系统；另一方面，则通过接收国民党政府遗留下来的庞大国营经济和建国初期社会经济所需要的政府干预，确立了政府主导型经济，1953年以后，又将其转变为以单一公有制和政府行政性计划管理为特征的计划经济。从1956年基本完成社会主义改造到1978年改革开放以前的20多年里，即使从微观经济上看，各级政府实际上也成为经济运行的唯一决策人和管理者。工业化正是在这种政治和经济体制下进行的。

　  中国传统文化中的国家观念的影响和以列宁、斯大林阐述的马克思主义理论为指导，使中国共产党自然认为政府是工业化的主要推进者。新中国建立以后，党和政府即将快速工业化作为自己坚定不移的奋斗目标。建国之初，中国共产党根据自己的认识和旧中国的遗产，提出了在国营经济领导下多种经济成分并存的基础上，通过节制资本、统制外贸和实施“四面八方”政策（即公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流），希望在新民主主义体制下尽快实现工业化。1950年朝鲜战争爆发以后，中美两国的军事冲突使得国际环境变得严峻起来，作为求强求富的工业化来说，新中国政府更着重于其求强的方面，即尽快建立能够加强国防力量的重工业。于是，中国共产党就自然接受了作为成功范例的苏联工业化模式（即斯大林创造的优先发展重工业模式）。“一五计划”期间，由于市场机制与过高的经济增长指标及优先发展重工业战略在资源配置方面发生矛盾，遂导致了全面急进的社会主义改造，1958年又在农村建立了政社合一的人民公社。1956年以后，中国大陆基本形成了以单一公有制和行政性计划管理为特征的传统社会主义经济体制。1978年，来自国有经济单位交纳的税收和上缴的利润份额，分别占全国财政收入总额的35·8%和51%，两者合计占86·6%。[3]在投资方面，1950年到1978年，全社会固定资产投资累计完成7722亿元，其中财政投资高达5534亿元，占71·7%；在同期的基本建设投资中，财政投资所占的比重更是高达83·9%。[4]

以单一公有制和计划经济为特征的经济体制，强化了政府政治动员和资源配置的能力，保证了高积累、低消费的快速优先发展重工业战略实施，但是由于取消了市场调节和私人投资，造成了经济的低效率。

以国营企业为例，在经营管理方面激励机制严重不足。管理水平低下。1958年国务院副总理薄一波在与苏联驻中国大使尤金谈到国营企业的管理时就说：“对于企业实行经济核算制度的问题，薄一波说，这方面问题进展还很慢。实行经济核算——这是一个很复杂的问题，在中国还没解决。这方面口头上讲得很多，薄一波说，但实际上做得很少。企业里许多领导干部还有干部国家保障制度的余毒，还有所谓“供给制”观点。众所周知，战争年代和解放初期干部供给制在于，干部不必关心自己和自己家庭的保障，但对他们也没有物质剌激，剌激他们更好地工作。所以，薄一波说，干部当中流传着一种说法；工作不工作，反正是二斤半小米。正是不少干部对事情的这种不正确态度造成了实行核算制的困难。一直到目前，薄一波说，企业还是将全部利润交给国家，然后从国家银行那里领取必要的资金，其数量同企业利润无关。这样，对它们没有物质剌激，剌激它们多交利润。由于中国工业企业现在没有经济核算制度，薄一波说，中共中央提出了励行节约的口号和勤俭建国的方针。”[5]

　  在上述经济体制下，从“一五计划”后期到改革开放以前，政府在工业化过程中扮演了唯一的决策和实施人的角色，承担了全部的责任。由此导致了经济运行中的“投资饥渴症”和资源约束型的经济波动。由于政府是工业化的唯一决策人和监督实施者，而信息不足和管理能力有限，则限制了政府决策的科学性和提高了监督实施的成本。在这种情况下，由于中国共产党未能突破单一公有制的框架，因此只能在中央政府与地方政府之间的权利分配上动脑筋，结果却陷入“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱又统”的怪圈。

　  从1949年到1978年，尽管政府的政治动员能力很强，各级干部非常清廉，并且从上到下都非常热衷于快速推进工业化，但是由于政治上的民主化进展速度与经济上的公有化速度差距很大，单一公有制和计划管理没有民主制度作保障，缺乏民主决策和民主监督，因此工业化受到毛泽东等国家主要领导人个人偏好的严重影响，尽管在较短的时间里基本建立起相对独立完整的工业体系，但是，也付出了波动大、结构失衡和资源浪费严重的代价。

四、1978年以来的国有经济政策演变和结果

　 1978年12月中共“三中全会”标志着中国大陆进入改革开放新时期。在此后的23年里，政府与国有企业的关系，大致经历了两个阶段，即1978—1992年的以“放权让利”为特征的改善管理阶段（简政放权、利改税、生产经营责任制、承包经营）；1993—2005年的以建立现代企业制度和“抓大放小”为特征的收缩国有企业阵地阶段。

　 早在1978年10月，四川省就在6个国营企业进行扩大企业自主权的试点，到1979年初，试点企业扩展到100个。1979年5月，国家有关部门在京津沪三市选择首都钢铁公司等8个大型企业进行试点，在利润分配、生产计划、产品销售等方面给予这些企业部分权力。7月份，国务院在总结试点经验后，下达了以扩大国营企业经营自主权为核心的5个文件，要求各地、各部门选择少数企业进行试点。根据国务院文件，全国共有1590个工业企业成为试点企业。上述试点，主要扩大了国营企业以下五个方面的权限：一是生产计划权；二是产品购销权；三是劳动人事权；四是资金使用权；五是外汇分成权。与此同时，国营商业企业也开始扩大经营自主权的试点。1981年，在实现财政平衡成为经济工作重心后，为改变扩大企业自主权过程中出现的负盈不负亏、利润留成大部分转为消费资金的状况，扩大企业自主权演变为建立企业生产经营责任制。到1982年底，全国已有80%以上的预算内国营工业企业、30%的国营商业企业实行了不同形式的经济责任制。经济责任制对改变职工吃企业大锅饭、企业吃国家大锅饭的状况，调动职工和企业的积极性起到了一定作用。

1992年初邓小平在视察深圳、珠海经济特区时对社会主义的描述以及对市场经济的解释，对于结束1989年以来党和政府在计划与市场关系上的含混认识，重新确立改革开放理论起到了催化剂的作用。同年9月召开的中共“十三大” ，根据改革开放以来的理论探索和实践，将中国特色社会主义理论发展到一个新的高度，使中国大陆的经济体制改革有了明确的目标，即建立社会主义市场经济体制。“十三大”以后，经济体制改革进一步深入，改革在全面推进的基础上，重点由过去的增量改革、产品市场改革为主，转向以存量改革、要素市场改革为主(即资金市场和劳动力市场)，建立现代企业制度、建立资金市场和劳动力市场、转变政府职能，成为1992年以后改革的三件主要工作。

1993年11月，中共中央经过一年的酝酿，在十四届三中全会上通过了一个关于建立社会主义市场经济体制的具体设想，即《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。《决定》指出：社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的。建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。为实现这个目标，今后应完成以下主要任务：(1)转换国有企业经营机制，建立现代企业制度；(2)培育和发展市场体系；(3)转变政府管理经济的职能，建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系；(4)建立以按劳分配为主体，效率优先、兼顾公平的收入分配制度；(5)建立多层次的社会保障制度，以促进经济发展和社会稳定。《决定》计划到本世纪末，初步建立起社会主义市场经济体制。

国有企业的改革，是经济体制改革中问题最多、难度最大的改革。由于国有企业在国民经济中处于重要地位和牵涉的问题多，所以虽然从1978年以来即开展国有企业的改革，但是经过十几年的改革，到1992年，改革不仅进展不大，而且因其经营管理机制转变滞后和产业结构体制缓慢，国有企业的状况更加严峻，政企不分、职责不明、产业结构不合理、历史包袱沉重困扰着国有企业，具体表现就是人浮于事、亏损严重、三角债难以清理。到1992年前后，在其它改革不断进展，国有企业改革的滞后和问题的急迫，已经不能拖延。因此从1992年起，中共中央和政府决定对国有企业进行彻底的改革，其主要内容为：(1)转换经营机制，建立现代企业制度。即将 国有企业改造成为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业，采取的主要办法，就是在清产核资的基础上，根据不同情况，采取独资、控股、参股的有限责任公司或上市的股份制企业等多种现代企业形式。(2)调整产业结构，实行资产重组，采用合资、兼并、拍卖、租赁、破产等多种方式，改造和淘汰那些效益低、亏损大、无前途的企业，达到优化国有资产结构和提高国有企业效益的目的。但是由于建立现代企业制度必须与政府经济管理职能的转变同步，调整产业结构必须与社会保障制度的建设同步。因此到1995年底，国有企业的上述改革仍然处于试点和局部推进的阶段。

1999年9月，中共十五届四中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，提出了国有企业“有进有退”、“有所为有所不为”思想，从理论上和政策上进一步明确了“抓大放小”改革思路，着手对国有企业进行战略性改组。2003年10月中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步指出：“完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力。其他行业和领域的国有企业，通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰”。2007年10月15日，胡锦涛在党的十七大上所作的报告也再次重申要优化国有经济布局和结构，增强国有经济的活力、控制力和影响力。

1998年以来的国企改革攻坚和战略性改组成效明显，2005-2010年，中央政府企业资产总额由10. 5万亿增长到24. 3万亿，年均增长18. 2%；“十一五”时期，中央企业资产总额、营业总收入、上交税金和税后利润等主要经营指标翻了一番，进入世界５００强的企业由１０户增加到３８户。[6]这说明从经济效益看，国有经济经过上个世纪末的改革，已经基本解决了经济效益低下的问题。

　　　　　　　 五、国营经济应该“进退有据”

2008年国际金融危机以来，随着“市场失灵”为愈来愈多人所认识和政府通过直接投资来拉动经济增长，与前10年间国营经济因战略性改组所呈现出的“国退民进”相反，经济改革与发展似乎呈现出一种“国进民退”的趋势，从而引发出一场究竟应该“国退民进”还是“国进民退”的分歧，随之也就自然形成新一轮关于如何进行国企改革的争论。

改革开放33年来，实际上始终贯穿着如何进行国营企业改革的探索和争论。其关键无非集中在两个方面：一是国营经济的定位问题：地位、作用、规模；二是如何搞好国营经济。1998年以前，国营经济的改革主要集中在如何搞好国营经济方面，可谓“千方百计”，用尽一切办法，1998 以后，则调整了思路，实行了压缩企业数量、收缩经营范围、调整产业结构、缩小社会责任的“战略性改组”，其表现就是“抓大放小”、“有进有退”、“减员增效”。

国营经济实现“三年脱困”目标以后，旧的问题，（效益不高，拖累国民经济发展）解决了，但是新的问题又出现了：市场化改革的结果，特别是“减员增效”以后，留下和新加入的国营企业职工，利用“战略性改组”后国营企业的优势（资本雄厚、资金充裕、资源优势以及经营特权等），往往形成内部人控制，而获得高收入，加剧了居民收入差距，而这种高收入，既不是凭个人能力、也不是凭私人资本，而是凭着“人人有份”的国有资产，当然引起社会的诟病，2007年以来的“郎旋风”和针对国企高管高年薪的批评，2008年以来先后针对电信行业、电力行业、银行业、石油行业职工高工资议论，固然其中有民营企业家试图压低劳动力价格和为“国退民进”制造舆论，以博取更大利润空间，但是也确实反映了一般民众对于少数人利用国家资本谋取个人利益的不满。于是就提出了一个问题，当国营经济的效益问题解决后，国营经济的下一步改革任务和目标是什么？国营经济的效率问题解决后，它是否还应该扩张？在市场化的条件下，国营经济的职责和定位到底是什么？

不可否认，1998年以来的国有企业经营体制的根本性改革和战略性结构调整，使得国营企业效益大幅度提高，但是由此带来的按照市场化规则，其资本属性也日益明显：以企业利润最大化为原则，当政府与企业职工之间的“委托—代理”关系还不完善，以及监督成本过高时，国家资本的收益自然要被经营者侵蚀。而国家公务员与国企高管之间的收入差距过大，从长期来说，是难以相安无事的：不是公务员心理不平衡，从而产生权力“寻租”或互换岗位以分肥；就是压低国企高管的收入，导致经营人才流失和激励不足，因为民营经济的出资人是可以将利润的一部分分给管理层的，即过去所说的“资方代理人”的。这就是国营经济的“两难选择”。另一方面，国营经济的定位，即使不从社会主义和公有制的角度去要求它承担社会责任，也还有一个底线要求：即它必须承担起政府调控国民经济和财富分配的责任。而这一点，目前的国营经济大部分也没有做到。从而使得国营经济“进退失据”：进也不是，退也不是。

第二次世界大战结束以后世界发达国家经济发展的历程证明了两点：一是政府对国民经济的干预力度和范围越来越大；二是在私有制基础上，政府利用“二次分配”来缓解收入差距过大的手段虽然有效，但是成本过高，效果有限，这次美国的“次贷危机”和欧洲的“债务危机”即说明了这一点。因此，在提高国营经济效益的前提下，如何发挥国营经济的抑制市场经济下收入差距过大的作用（因为这部分资本的收益为国家所有，可以用在全体人民身上，如果国家资本的比重越高，资本导致的收入差距就会被越多地抑制），应该成为今后研究国营经济改革的首要选题，其中自然包括如何改善国营经济的“委托—代理”关系和内部治理结构，避免其成为少数人谋取私利的工具。

　  这次有关“国进民退”还是“国进民退”的争论，与两千多年前西汉时期的“盐铁会议”之争似乎很相似，即国家是否应该“与民争利”？似乎国家的利与人民的利是对立的，是零和博弈。但是时代和制度已经不同了，当时的国家实际上是皇帝的“家天下”，所谓国家的“利”也是被皇族和官僚贵族所占有，是官僚地主与世俗地主之争；而今天，国家是全体人民的国家，国家的“利”归全体人民，是全国人民与少数私人资本所有者（包括外国资本）之争，更何况国营经济的产业结构和布局所决定其主要争利的对象是大资本所有者。国营经济应该“进退有据”，其根据就是保障国家的安全、社会经济的发展和人民的共同富裕，而不是企业自身的利益最大化，更不是其职工利益的最大化。在这里，当前尤其应该引起注意的，是两种倾向：一是借改革和与国际接轨的名义，形成国营经济内部收入差距不断扩大；二是借着反对“倒退”和市场化改革的名义，试图通过缩小国营经济的规模和作用，来为私人资本的发展和压低工资扩大空间。换句话说，经济发展方式转变所必然带来的产业结构调整，私人资本需要承担主要的成本，因为这些年依靠压低劳动力价格和资源价格所导致的外向型经济、低水平扩张以及房地产业快速膨胀，使得民营经济产能过剩和创新不足问题更加突出，因此其迫切需要为原有发展方式寻找新的空间。

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（作者：武力，中国社会科学院当代中国研究所研究员；王丹莉，中国社会科学院当代中国研究所副研究员；北京 100836）

　  说明：此文已经发表于《中国经济》2012年第1期。