从第一个五年计划到第十个五年计划的实施结果看，除了“二五”计划的前期实行了中央和地方计划的“两本帐”外，其它时期，凡制订的地方计划一般都高于中央计划的经济增长指标。从改革开放以来的“六五”计划开始，几乎每次制定五年计划时，中央都要抑制地方的发展冲动：发达的地区希望利用优势和时机加快发展，而落后的地区希望赶上去，以免在发展中处于不利的地位（即为别人提供资源和市场）。例如这次制订“十一五”计划时，全国的GDP增长指标定位为7•5%，而25个省市自治区中定位在8•5%的为1个，9%的为7个，10%的为10个，11%的为3个，12%的为3个，13%的为1个，平均都在10以上。[14]

　　对于这个问题，从毛泽东开始，就试图解决计划制订和实施中的中央与地方之间的矛盾。他在《论十大关系》中就专门提出这个问题：中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。”[15]1966年3月20日，毛泽东在杭州会议上又说：“中央计划要同地方计划结合，中央不能管死，省也不能完全统死”，“不论农业扩大再生产也好，工业扩大再生产也好，都要注意中央和地方分权，不能竭泽而渔”。[16]

　　改革开放以后，邓小平也非常注意正确处理中央与地方以及地方之间的关系。1978年12月，邓小平在中央工作会议闭幕讲话中指出：“我国有这么多省、市、自治区，一个中等的省相当于欧洲的一个大国，有必要在统一认识、统一政策、统一计划、统一指挥、统一行动之下，在经济计划和财政、外贸等方面给予更多的自主权。”[17]1983年12月22日，邓小平在听取国务院副总理姚依林和国家计委主任宋平汇报时指出：“关于集中财力，这是明明白白的事情，中央手上没有钱，就办不成大事，钱在地方手里，他就不一定听你的。中央财政收入要占到全国财政收入的百分之七十。”[18]此后，为了解决地区之间争相发展的问题，又提出了“两个大局”的设想。

　　实际上，几乎每次中央提出大干快上的设想时，都能够得到地方的积极响应，1958年的地方经济增长指标不断加码；1970年权力下放后的三个“突破”；1979年中央工作会议讨论调整时，经济发达地区要求继续前进，经济不发达地区要求不要一刀切，对于一些大项目都提出这也不能下那也不能下。同样的，几乎每次中央为了抑制经济过热和调整国民经济时，也都会遇到地方政府的阻力，1979年，1984年，1987年，1992年，2004年的经济过热及其随后的调整中，都需要中央采取强硬的措施。

　　四、历史经验和启示

　　（一）五年计划的预见性和准确性受到很大局限，因此它更适合作为指导性规划。

　　按照马克思主义的基本原理，社会主义计划经济是建立在资本主义社会化大生产基础之上的，高度的工业化、市场化和城市化，已经为计划经济的实行和发挥优越性提供了必要的条件。但是，中国的计划经济却形成于落后的农业国阶段，不仅工业体系没有建立，大部分人口还停留在传统的农业和农村，而且也没有经历过一个比较发达的市场经济阶段。这种生产力水平很低和地区之间经济发展的严重不平衡；传统的农业、手工业和小型工业所占比重很大，农业基本上是靠天吃饭；生产的社会化程度很低。使得中国的计划经济管理者，在实施计划管理时所遇到的困难也远远大于苏联和东欧社会主义国家。例如，准确、全面的统计和信息收集非常困难，因此政府对国民经济的管理，特别是指令性计划管理，受到很大局限。即使是指导性为主的计划，例如“九五”和“十五”计划，经济发展结果仍然与原订计划有较大差异。

　　从五年计划的制订和实施来看，政府的能力和作用是有限的。主要原因有两个：一是对经济的预测不可能很准确，有许多不可知因素；二是自下而上信息的不完整和扭曲（上下信息不对称，下对上隐瞒或扭曲信息）。从计划制订本身来看，不确定因素太多和信息获得的不完全和不准确，使得中长期计划明显表现出有限理性和预测局限（经济的不可预见因素太多，信息的不完全和扭曲，不同主张和利益集团的制约），使得计划始终具有不确定性和偏差，因此指令性计划往往不是僵死就是流于形式。

　　（二）五年计划体现了党和政府的发展战略和政策，弥补了市场“失灵”的缺陷，因此是不可缺少的。

　　从10个五年计划的制定和实施结果看，五年计划都缺乏预见性和准确性。但是，这50多年的历史也证明，尽管如此，五年计划仍然是不可缺少的。首先，中国作为一个政府主导型和经济发展不平衡的大国，中央各经济机构和各级地方政府，不能没有一个基本的、相互衔接配合的中长期计划作为行动参考。从历次五年计划来看，固然有不少具体的、甚至是指令性计划指标，但是同时还包含着党和政府关于未来五年或更长时间内的经济发展战略、目标、方针和政策。特别是改革开放以来，随着市场经济体制的确立，更加需要政府这只“看得见的手”来调控市场机制的“失灵”问题，例如经济平稳增长、扩大就业、国家经济安全、居民收入差距扩大、生态环境保护、社会保障等。因此它的功能越来越向规划方向倾斜，向调节经济和社会关系方面倾斜，例如城乡关系、区域关系、人与环境关系，以及社会各阶层之间的关系等。

　　从10个五年计划来看，无论是计划经济还是市场经济条件下的计划，实际上都只是发挥了指导性的作用。因此，当对计划要求严，希望将其视为指令型计划时，那么它就很难及时准确地制订出来和有效地实施，从“一五”计划到“五五”计划概不例外。这也是不少学者所批评的中国的计划管理水平太低，几乎不能称为计划经济。而从“六五”计划以后的各个五年计划来看，计划与实施结果也有教大差异，它们实际上只是起到了一个对各级政府和国家投资指导性的和发展参照标尺的作用。同时，也说明，在经济发展极端不平衡和诸多因素不确定的条件下，不可能要求中长期计划具有很高的准确性。

　　（三）政府经济职能转变是中长期规划正确有效实施的重要保障。

　　鉴于中长期计划越来越成为经济和社会的发展规划，指导性的功能越来越突出，对政府行为的规制也越来越明显。因此如何应对经济波动就成为实施五年计划和年度计划中最重要课题。从10个五年计划的制订和实施看，没有一个五年计划遇见到经济波动，而几乎每一个五年计划都遇到了大小不一的经济波动。我们应该看到，虽然政府的经济扩张“偏好”和“冲动”是建国以来历次经济波动的直接原因，但是对于中国这样一个人口多、经济落后的大国来说，政府具有发展经济的强烈冲动未必不是一件好事，“发展是硬道理”并没有过时，问题是如何将政府（尤其是地方政府）的这种经济扩张冲动约束在一个合理的范围内，使其更加理性、规范、有序、有效，既避免因经济的大起大落造成的资源浪费，也避免政府经济职能的过度扩张和自我强化，阻碍市场化的进程。因此，与今天我国的改革已经进入政府经济职能转变为重心的新阶段相对应，对于如何熨平经济波动，使得中长期计划能够平稳实施，也应该从源头上去寻求治理的办法，即政府必须根除导致经济波动的自身因素，才能担当起按照计划来实施宏观调控的责任。

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　　[1]中共中央文献研究室编：《陈云年谱》中卷，210页，中央文献出版社，2000，

　　[2]《毛泽东选集》第五卷，第296页，人民出版社，1977。

　　[3]《邓小平文选》第3卷，225页，人民出版社，1993。

　　[4]《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第312～314页。

　　[5]《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第128页。

　　[6]《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第310～311页。

　　[7]转引自中共中央文献研究室编：《邓小平思想年谱》，第172页，中央文献出版社，1998。

　　[8]《陈云文选》第二卷，242页，人民出版社，1995。

　　[9]中共中央文献研究室编：《陈云年谱》中卷，第198页。中央文献出版社，2000。

　　[10]刘少奇：《如何正确处理人民内部矛盾》1957年4月27日。转引自《刘少奇年谱》（下卷），399页，中央文献出版社，1996。

　　[11]  中共中央于1961年10月7日批转了国家计委党组的这些规定。

　　[12]中共中央书记处研究室经济组编：《经济问题研究资料（1979）》，第212-213页，中国财政经济出版社，1983。

　　[13]中共中央书记处研究室经济组编：《经济问题调查研究资料（1979）》，第46-47页，中国财政经济出版社，1983。

　　[14]《房维中：“十一五”的宏观调控应从“十五”中吸取教训》，《中国经济时报》2006年1月12日。

　　[15]《毛泽东选集》第五卷，275-277页，人民出版社，1977。

　　[16]顾龙生：《毛泽东经济年谱》，中共中央党校出版社1993年版，第638页。

　　[17]《邓小平文选》第二卷，145-146页，人民出版社，1994。

　　[18]中共中央文献研究室编：《邓小平年谱》（下），940页，人民出版社，2004。