二、10个五年计划中的计划管理与市场调节关系

　　计划管理与市场调节的关系，实质上也是计划管理的地位、手段和范围问题。计划管理作为一种资源配置和经济运行的手段，最早是意大利经济学家帕累托提出的，他在1902年至1903年出版的两卷本《社会主义制度》中，假设了“一个社会主义生产部”，由它实行计划经济，并在理论上达到与市场均衡力量所导致的完全一样的结果。实际上，在我国，到1953年以前，也还是将计划管理作为国家管理经济的一种方法。计划管理作为一种管理经济的手段，又可以分为两种具体的方法：即指令性计划和指导性计划。至于将计划管理置于至高无上和唯一管理经济的手段，则是苏联在30年代完成社会主义改造之后才开始出现的，是计划经济的产物。计划管理之所以在社会主义改造完成后成为唯一或主要的资源配置和经济运行的手段，是与单一公有制和自上而下的行政性计划管理体制分不开的。在这种体制下，企业很难获得真正的经营自主权，即使有一定的自主经营空间，也由于缺乏完整市场信息的引导和市场竞争机制的制约。因此，市场调节的范围和程度在传统计划经济体制下，都始终处于微弱的地位。

　　如前所述，从1953年到2005年，我国经济体制经历了两次大的转型和计划经济和市场经济两个时期。因此，尽管对计划管理的地位和方法的认识有了共识，但是对于五年计划功能和实施手段的变化至今仍然存在着认识上的模糊不清。

　　计划与市场的关系，实际上是各级政府与企业的关系（包括与个体经济的关系）。由于我国长期实行的是政府主导型经济发展模式，因此从第一个五年计划到第十一个五年计划的制订和实施，即整个国民经济的运行过程，始终存在着如何处理计划管理与市场调节的关系，这个问题整整缠绕了中国共产党50多年。在改革开放以前，甚至可以说在1992年确立社会主义市场经济体制目标以前，许多人对计划经济与计划管理的本质是区分不开的。由于单一公有制下必然要实行计划经济（或者说计划管理只能是主要的手段），而过渡时期（无论是1949-1956年由新民主主义经济向计划经济过渡，还是1978-1992年由计划经济向市场经济过渡），政府的行政性计划管理在经济运行中都发挥了主导作用，因此就造成了如下错觉：似乎计划经济就是政府实施行政性计划管理的经济，于是将计划管理的必要性与计划经济混为一谈，将手段与基本制度当作一回事。直至1992年我国将市场经济作为基本经济制度以后，计划管理不言自明成为一种手段，于是关于计划经济与市场经济的争论才烟消云散。

　　按照马克思主义经典理论对计划经济的描述，计划经济是通过全社会成员共同占有生产资料，并在国家的统一计划下按照社会需要进行生产和消费。这种制度可以避免资本主义制度下的因生产资料私有制、生产无政府状态和市场竞争所造成的浪费和“两极分化”，使社会生产力和社会公平都达到前所未有的高度。

　　但是，一旦计划经济建立起来，人们就发现要实现原来预期的计划经济优越性，将是非常困难的。就中国来说，首先，中国还处于工业化前期，传统农业和小生产所占比重还很大，远没有达到生产的社会化。因此，计划经济赖以发挥优越性的关键——足够信息的及时获得和及时处理，就成为制订正确计划的最大难题。而对于这种困难，几乎看不到因工业化的进展和计划人员的加强而可以明显改善。计划决策者难于及时获得足够的信息，还不仅是因为经济本身的复杂多变和手段的落后；还因为这些信息是经过许多机构或人员收集和转达的，在此过程中，有关机构和人员很自然地根据自己认识和偏好(里面除个人利益外，还有阶层、集团、单位、行业、地区等多种因素在起作用)，对信息加以过滤甚至扭曲。例如陈云在1954年2月主持编制第四稿“一五”计划草案时就说：“现在的问题是，财政收入越算越少，而投资越算越多，因此要确实计算每个项目的单价。各部门不要故意把次要项目算进去，而把重要项目有意漏掉。”[9]

　　刘少奇也认识到单一计划管理的弊病：“社会主义经济的特点是有计划性，是计划经济，但是实际社会经济活动包括各行各业、各个方面，有几千种、几万种、几十万种。国家计划不可能计划那么几千、几万、几十万种，只能计划那么多少类，结果就把社会经济生活搞得简单了、呆板了。”[10]因此，在1956年中共“八大”上，陈云提出的运用市场调节补充计划管理的不足和李富春提出的指令性计划和指导性计划并用的主张，都得到全党的赞同。

　　但是，在1958年到1978年的20年里，市场调节和指导性计划基本上被排除在政府调控经济的手段之外。此间的五年计划，虽然没有一个计划是正式通过和确定下来的，但是实际上都是指令性的计划，成为各级政府和计划管理部门管理经济的参照指标。

　　1958年以后，随着人民公社化运动的发展，农村经济中的指令性计划管理也不断加强，管理形式趋于单一，农民的自主决策和农产品的自由交换微乎其微。当经济发展受挫之后，在1961－1964年的调整阶段，市场的作用一度得以发挥，为了适应市场松动和改进计划工作的要求，国家计委一度重新提出计划管理的多样性，包括：指令性的、指导性的和参考性的。提出对集体所有制和全民所有制企业的计划要有所区别，对全民所有制的企业和事业实行直接计划，对集体所有制的农业和手工业实行间接计划。国家对农村公社只下达农产品的收购计划，并对粮食。棉花、油料等主要农业生产指标提出参考性的安排意见。手工业的供产销计划，中央只管少数同国计民生有关的重要产品，其他产品均归地方管理。对于手工业生产单位生产的小商品和农村人民公社、农民个人生产的土副产品，应当在商业部门的统一领导下，运用价值法则，通过供销合同和集市贸易来促进生产、活跃交流，保证全国生产和消费的需要。[11]

　　但是国民经济恢复不久，上述改进的方式尚未实施，就进入了“文革”。“割资本主义尾巴”的运动使农民少量的家庭经营被取缔，在“农业学大寨”、“以粮为纲”的口号下，生产队在农业经营中，连农作物的品种、种植面积、产量均受计划制约。不仅农民没有自主权，公社也没有自主权。在城市，国有企业也被管得死死的。例如新疆石油管理局独山子炼油厂厂长段振廷在1979年就说：“我们厂游泳池的两个看门的退休老工人，利用工余时间拾些破砖头，盖了两间没有顶棚的更衣室。这本来是件好事，可是银行却找上门来，指责你没有事先报计划。”[12]于是在计划经济体制下，普遍存在着缺乏激励机制的问题。正如当时流行的一副对联所描写的那样：“人财物各有所管，产供销互不见面”，横批是“书记难当”。[13]中共中央也看到了这种弊病，曾经实行过两次权力下放改革，但每次都是“一放就乱”，不得不重新回到中央集权。

　　改革开放以后，市场机制对经济运行的调节作用逐渐扩大，直至成为经济运行中的基础性机制，而计划管理的范围不仅逐步缩小，其方法也逐渐地由指令性计划为主向指导性计划为主转变。这种转变主要是伴随着两个方面的改革深入进行的：一是公有制经济本身的改革逐步深入，国有企业的经营自主权越来越多，集体所有制经济在80年代就基本上摆脱了政府的直接干预；二是国有经济和国家的生产性投资比重下降，依靠市场生存和发展的民营经济比重越来越高，国家已经不可能对这部分经济实行指令性计划管理。因此，五年计划和年度计划，除了制约政府的投资和国有银行的信贷外，越来越体现为指导性的计划和制定经济政策的基础。

　　三、10个五年计划中的中央与地方关系

　　由于中国是一个世界人口最多的大国，并且各地区之间的经济发展水平非常不平衡。中央集权过多，就导致地方的积极性受到压抑，活力不足；但是权力下放过多，地方之间的攀比和不承担国家宏观平衡的特性又导致混乱。于是在计划经济时期，计划管理权限的划分就表现为：“一放就乱，一乱就统，一统就死，一死又放”这种周期性循环。到1978年改革开放以后，随着非国有经济的发展和市场机制逐渐发挥基础性调节作用，中央与地方的关系也发生了变化，但是，就计划管理来说，地方政府之间的相互竞争，以及由于政府经济职能转变滞后，地方政府的投资饥渴症并没有消除，地方政府加快发展的冲动仍然成为突破中央计划的主要因素。

　　由于中国幅员辽阔、人口众多和经济发展非常不平衡，除了港、澳、台与大陆的经济发展水平差距外，大陆的沿海与内地、以及东、中、西各经济带内部的各个省、市、自治区之间的经济发展水平也存在着较大的差距。这种在国内统一市场条件下的地区之间差距，不仅仅是各级官员的政绩和面子问题，更重要的是先发展或快发展的地区具有明显的“先发优势”，先发达的城市和地区，在“低价工业化”的体制下，会利用它的优势将周边地区的资源，特别是人力资源吸纳过来，使将其沦为产品市场、原料产地，从而进一步加剧这种不平衡。因此，即使出于地方利益和发展的考虑，也必然会导致地区之间在发展速度、基础设施建设以及招商引资优惠政策上的激烈竞争。各省、各市都争先恐后，想“大干快上”，成为建国以来始终存在的强烈愿望，特别是在中央扩大地方的自主权时期更是如此。

　　纵观建国以后中央与地方经济关系的演变，可以看出它大致分为四个阶段：（1）1949至1952年为一个阶段，其特点是多种经济成分并存和保留市场机制下的集权，因此权力的集中主要表现在财政和金融方面，其结果是好的。（2）1953至1978年为第二个阶段，其特点是单一公有制和计划经济基础上的集权和分权，因此权力的集中和下放都表现为行政性的、全面的，结果陷入“一统就死、一放就乱”的境地，始终没有找到和建立令人满意的中央与地方经济关系，但是总得来说，权力集中的时期比权力下放的时期经济形势要好。（3）1979至1993年为第三阶段，这个阶段恰好与第二阶段相反，其基础是从单一公有制和计划经济向多种经济成分并存及恢复市场机制过渡，其特点是由初期的中央集权到分权再到部分集权，由于经济体制正处于计划经济向市场经济过渡的初期，中央与地方权力的划分总的趋势是“放权让利”。虽然这个阶段中央与地方仍然没有摆脱“一统就死、一放就乱”的怪圈，但是，总的来说，无论权力的集中还是下放，都没有对经济的发展造成危害。（4）1994至2005年为第四阶段，这个阶段以实行“分税制”改革为标志，在财权向中央集中的同时，权力的划分已经建立在市场经济基础之上，但是由于财权的划分与事权的划分不一致，政府仍然承担着过多的经济发展职责，地方政府仍然是具有强烈的扩张冲动。为了使中央与地方关系彻底摆脱“一统就死、一放就乱”的怪圈，在中央加强宏观调控的过程中，从2001年开始，中共中央提出了转变政府经济职能的改革方向和措施。