中国自公元前221年秦统一以来形成和延续发展的高度中央集权制度，这种自上而下的中央集权体制在传统的农业社会，适应了中国地域辽阔和各地政治经济发展不平衡的需要。而在近代以来中国的社会转型过程中，由于需要一个强大的政府来抵御国外的侵略和社会稳定，因此1949年中华人民共和国建立以后，仍然延续了中央集权的传统。但是这种中央集权体制对于现代经济发展则产生了双重作用：一方面在人口多、底子薄、积累少的情况下可以集中财力办大事；另一方面，则容易忽视地方的特点和压抑地方发展经济的积极性。为了调动地方的积极性，做到充分发挥中央和地方两个积极性，加快经济发展，在1949-1978年间经历了数次中央集权和放权的变动，而1957年前后对中央地方经济关系的调整，则是在社会主义改造完成、计划经济建立后的第一次尝试。陈云具体主持了这次调整的方案设计，虽然这次调整依然没有摆脱“一管就死，一放就乱”的两难困境。但是从中可以了解到陈云对国情的认识以及各种因素对这次中央地方关系调整的制约，总结出值得记取的历史经验。

　　一、“一五”期间“条条为主”的权力集中

　　1953年我国转入大规模经济建设以后，由于国家经济建设的主要目标是保证以苏联援助的“156项”为核心的694个限额以上建设项目完成。而在当时资金和技术人员都非常有限的条件下[1]，将国营企业的利润主要集中在中央，将财政收入主要集中在中央，将有关人民生活和经济建设的主要物资的配置权力主要集中在中央，是保证优先快速发展重工业的“一五”顺利实施的基本前提和条件。

　　与权利集中相适应，1954年在政务院内还增设了9个工作部门，其中6个是经济管理部门，即第一机械工业部、第二机械工业部、地质部、建筑工程部、粮食部，中央贸易部分设为商业部和对外贸易部。

　　到1956年底，在两年的时间里，国务院又先后增设了17个工作部门，其中绝大多数是经济管理部门，如国家经济委员会、国家技术委员会、第三机械工业部、电机制造部、森林工业部、产品采购部、农垦部、水产部、物资供应总局、城市建设总局，重工业部分为冶金部、化学工业部、建筑材料工业部，燃料工业部分为煤炭工业部、石油工业部、电力工业部。与此同时，省一级政府也比照国务院工作部门，对口设立了相应的机构；省以下地方政府也基本照此办理。至此，从经济管理机构来说，已经形成了一个中央高度集权，实行部门管理为主（即“条条管理”），并按行业和产品设置管理机构的行政体制。

　　从财政（包括投资）、金融方面看，一五计划时期，为了保证重点建设和发挥地方的积极性，对建国初期的高度集中的财政体制做了调整，随着大行政区机构的撤消，降低了集中的程度，实行了侧重集中统一、同时在许多地方又有一定的分散和灵活性的办法。具体的做法是：（1）实行三级管理，将国家财政划分为中央、省（直辖市）、县（市）三级财政；（2）国家财政支出，按照企业、事业和行政单位的隶属关系和业务范围，划分为中央财政支出和地方财政支出；（3）国家财政收入，实行中央与地方分类分成的办法；（4）地方预算每年由中央核定，按照收支划分，地方的财政支出，首先用地方的固定收入和固定比例分成收入抵补，不足的差额，由中央划给调剂收入弥补，调剂收入的分成比例一年一定。实行上述体制后，一五计划期间，中央支配的财力约占75%，地方支配的财力约占25%。地方虽然有固定的收入来源和一定的机动财力，但由于地方预算由中央核定，执行的结果，地方财政都有相当的结余。1953年至1957年间，国家财政收入平均每年递增12．3%。

　　第一个五年计划时期实行的是保证国家集中主要财力进行重点建设的财政管理体制，地方有固定的收入来源和一定的机动财力，企业也有一定的财力。“一五”时期，中央财政直接组织的收入占全国财政收入的45.4%，地方（省、县两级）财政组织的收入占全国财政收入的54.6%；但是中央财政支出（包括由中央直接组织的收入和地方上解收入解决的支出）占全国财政支出的74.1%，地方财政支出占25.9%。这是因为国家的重要建设项目和主要支出（例如国防、外交支出）是由中央统一拨款的。在基本建设方面，预算内的基本建设拨款，属于中央项目的占79%，属于地方项目的只占21%；同期预算外的基本建设拨款只相当于预算内拨款的6.9%。把经济建设资金这样高度地集中在中央手中，对于保证重点项目的建设确实起了重要作用，但它同时也带来了集中过多，缺乏灵活性等弊病。“一五”时期虽然实行三级财政管理体制，财权仍然主要集中于中央，并存在某些集权过多、统得过死的弊病，不过当时还比较注意按客观经济规律办事，综合平衡做得也比较好，这个弊病并不突出。

　　这种高度集中的计划经济体制有一个很大的优点，就是能够把当时国家非常有限的资金、物资和技术力量集中起来，用于有关国计民生的重点项目、国民经济发展中的薄弱环节和经济落后地区，特别是国防工业方面，从而比较迅速地形成新的生产力，促使国民经济有计划按比例地和迅速地发展。例如在1953年全国财经会议上国家计委曾经提出发展地方工业的“三就地”方针，结果“就使得上海、天津等工业比较集中的大城市，得不到原料，销不出产品造成某些工厂减产甚至停工，失业工人增加，生产设备闲置起来；另一方面，许多工业生产设备很差甚至没有设备的地方，却要求扩大生产，多掌握本地原料，甚至盲目建设新厂，以致不足的原材料得不到合理分配，已经积压的产品由于盲目生产而更形积压。”[2]

　　但是，它的弊病也是很明显的。例如：中央有的部限制安徽地方发展工业，竟然以安徽工业落后为理由，说省里没有资格办工厂，不能把合肥变成“人为的”工业城市。又如，建国后五年中，中央只给天津地方工业安排20万元基本建设投资，建什么都要报中央有关部门批准，甚至连市里设多少电影队、每队配备多少人，也都要报中央主管部门同意。

　　这种中央对国营经济和地方财政管得过多的弊病，在1956年社会主义改造完成，国营经济比重大大提高以后，问题就更加突出了。

　　二、中央关于调整中央与地方经济关系的决策

　　1956年，在社会主义改造即将顺利实现、而苏联也开始探索改革斯大林时期形成的过于集中的经济体制的背景下，我国也开始探索适合中国国情的经济体制和发展道路。

　　从1956年2月起，毛泽东用了一个多月的时间听取中央34个部门(包括工业、农业、交通运输业和财政等部)的工作汇报，其间多次涉及到中央与地方经济权限划分问题。例如3月1日毛泽东在听取国务院第四办公室汇报划分中央和企业隶属关系的时候，就说：“要注意发挥地方的积极性。中央和地方划分的主要根据是供销范围。”在3日听取地方工业部汇报时又插话说：“地方工业有这样一个问题，就是中央集权和地方分权的问题，苏联有一时期很集中，也有好处，但缺点是使地方积极性减少了，我们现在要注意这一问题。地方政权那么多，不要使他们感觉无事可做。”[3]经过系统的调查研究之后，在4月25--28日中央政治局扩大会议上，发表了《论十大关系》的讲话。毛泽东说：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这么大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。” “中央要发展工业，地方也要发展工业。就是中央直属的工业，也还要靠地方协助。至于农业和商业，更需要依靠地方。总之，要发展社会主义建设，就必须发挥地方的积极性。中央要巩固，就要注意地方的利益。”对于如何改善中央集权过多的弊病，毛泽东提出了如下设想：“中央的部门可以分成两类。有一类，它们的领导可以一直管到企业，它们设在地方的管理机构和企业由地方进行监督；有一类，它们的任务是提出指导方针，制定工作规划，事情要靠地方办，要由地方处理。”[4]

　　1956年6月30日，周恩来在一届人大三次会议闭幕会上的发言，专门谈到了中央与地方事权的调整问题。同年9月，在党的第八次全国代表大会上，周恩来对于如何划分中央与地方的关系作了重要讲话，他提出了如下七条原则：（1）明确地规定各省、自治区、直辖市有一定范围的计划、财政、企业、事业、物资、人事的管理权；（2）凡关系到整个国民经济而带全局性、关键性、集中性的企业和事业，由中央管理；其他的企业和事业，应该尽可能地多交给地方管理；企业和事业在下放的时候，同他们有关的计划、财务管理和人事管理一般地应该随着下放；（3）企业和事业的管理，应该认真地改进和推行以中央为主、地方为辅或者以地方为主、中央为辅的双重领导的管理方法，切实加强对企业和事业的领导；（4）中央管理的主要计划和财务指标，由国务院统一下达，改变过去许多主要指标由各部门条条下达的办法；（5）某些主要计划指标和人员编制名额等，应该给地方留一定的调整幅度和机动权；（6）对于民族自治地方各项自治权利，应该作出具体实施的规定，注意帮助少数民族地区政治、经济、文化的发展；（7）改进体制要逐步实现，某些重大的改变，应该采取今年准备、明年试办、到第二个五年计划期间全面实施的步骤，稳步进行。周恩来提出的上述原则，体现了大权集中、小权分散，既要统一领导、又要因地制宜的精神；为了改变“条条分割”，对中央管理的主要计划和财务指标，由国务院统一下达；在改革步骤上，实行经过试点、稳步前进的方针。

　　三、陈云领导制订的调整方案

　　1957年1月10日，中共中央政治局决定成立中央经济工作五人小组，以陈云为组长，在中央政治局领导之下统一领导全国的经济工作。因此，制订调整中央与地方经济关系方案的工作，就成为五人小组的重要工作，实际上就是在陈云直接领导下进行的。而陈云早在1950年就主持起草了政务院关于统一财经的决定和次年的关于划分中央与地方财经工作管理职权的决定，在这方面富有经验。

　　1957年1月中旬，陈云主持召开五人小组会议。讨论贯彻落实毛泽东在《论十大关系》中提出的适当划分中央与地方经济权限问题。会议向中央提议在国务院之下组织六个小组研究中央与地方的权力划分问题。这六个组是：工业，贾拓夫为组长；交通：王首道为组长；农林水利：邓子恢为组长；文教：林枫为组长；商业：程子华为组长；财政：李先念为组长。这六个组于3月底制订出一个草案，到6月底，五人小组再将修改过的这个方案提交国务院。1月27日，陈云在省市自治区党委书记会议上专门讲了中央与地方经济权力的划分问题的设想和步骤。陈云指出：“中国一个省的大小相当于外国一个国。如果像现在这样，地方机动的余地很小，这种情况不应该是经常的，中央不可能包揽全国的事情。所以，五人小组会议认为应该有适当的分权，重点不能过分集中。正如毛主席所指示的关于重工业、轻工业、农业要有适当的比例关系，这样分散之后，地方可以多搞一点轻工业、农业，其结果对于我国发展重工业并不是放慢了，可能还快一点。”关于调整的步骤，陈云说：“只能今年作准备，明年再实行。总理召开的体制会议定的原则也是这样的，去年讨论，今年准备，明年实行。”“将来分的方法怎么样？我想了一下，可能是逐步分，不可能一次就分得很好。”[5]