革命老区（以下简称老区）地位特殊，老区人民为中华民族解放和新中国的建立做出了不可磨灭的贡献。新中国成立后，党和政府对老区的扶贫脱贫与开发建设高度重视。1952年1月28日，中央人民政府政务院发布了《关于加强老根据地工作的指示》，对恢复和发展老根据地的经济、文化、教育、医疗、卫生、交通等各项事业做出了具体部署，并要求辖区内有老根据地的各级人民政府要“组织专门委员会，指定得力干部经常注意老根据地的工作”。［1］根据指示精神，全国及有老根据地的大行政区、省、行署相继成立了老根据地建设委员会。1953年，中央人民政府政务院又在全国重要革命根据地确定了782个老区县（新中国成立以来，县级行政单位作为中国地方三级行政区划，是地方政权的基础，其建制沿革变化较大，有县、区（地级市辖区）、市（不设区的县级市）、自治县、旗、自治旗等多种名称。含有革命老区的县级政权以县居多，本文在概述时统称为老区县。）由国家给予重点扶持。但是，后来由于受到“左”的错误尤其是“文化大革命”的严重影响，各级老根据地建设委员会或停止工作或被撤销，老区的开发建设实际上处于停滞状态，老区农村和全国绝大多数农村一样普遍处于贫困状态。以宁夏、陕北老区为例，1978年，宁夏老区农民人均年纯收入在50元以下的有59.75万人，占老区总人口的47%；［2］陕北老区农民人均年纯收入不足50元，人均占有粮食300斤左右，志丹、子洲、清涧、佳县、吴堡等县人口大量外流，外出逃荒讨饭者达2万多人。［3］同年底，按照农民人均年纯收入100元的贫困标准，全国农村没有解决温饱的贫困人口为2.5亿，贫困率为30.7%。［4］造成这一时期农村普遍贫困的原因是多方面的，农业经营体制不适应生产力发展是其中一个重要因素，农民生产积极性低，农民普遍处于贫困状态。

　　改革开放以来，党和政府对老区的发展振兴给予了高度关注，不断推进老区的扶贫脱贫工作，为老区全面建成小康社会奠定了坚实基础。习近平指出：“加快老区发展步伐，做好老区扶贫开发工作，让老区农村贫困人口脱贫致富，使老区人民同全国人民一道进入全面小康社会，是我们党和政府义不容辞的责任。”［5］对改革开放以来党和政府推进老区扶贫脱贫的历史进程进行梳理，揭示老区扶贫脱贫的经验启示，不仅具有深化当代中国史研究的学术价值，而且对老区打赢脱贫攻坚战具有宝贵的现实意义。

　　一、1978~1983年：体制改革带动下的起步阶段

　　改革开放初期，针对全国农村普遍存在的贫困问题，党和政府把体制改革作为农村整体减贫的主要手段。以家庭联产承包责任制为主要标志的农村改革，建立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，激发农民的生产积极性，解放农村生产力，提高土地产出率，增加农民收入，以实现减贫脱贫。同时，在农村实行发展社队（乡镇）企业、调减粮食征购指标、提高农副产品价格、降低农用工业品价格等政策，增加农民收入，减轻农民负担，推动减贫脱贫。此外，随着国家经济的恢复和发展，党和政府加大对贫困地区的财政资金援助力度，帮助贫困地区改善农业生产条件，解决农民温饱问题。如1980年，中央财政设立了“支援经济不发达地区发展资金”（支援经济不发达地区发展资金，是国家财政设立的专门用于经济不发达的“老、少、边、穷”地区改变落后面貌，加快经济和社会发展的专项扶贫资金。），支援对象是“老、少、边、穷”地区；1983年，中央财政又设立了专门针对甘肃河西地区、定西地区和宁夏西海固地区的“三西”农业建设专项补助资金。

　　为贯彻落实国务院批转财政部《关于减轻农村税收负担问题的报告》的精神，1979年6月24日，民政部、财政部针对老区制定下发了《关于免征革命老根据地社队企业工商所得税问题的通知》，规定老区“按公社或大队为单位计算，其社员一九七八年每人平均收入在五十元以下的社、队，自一九七九年起，免征其企业工商所得税五年”。这一文件还对老区的划定标准做出了明确规定：土地革命战争时期老区的划定标准是“曾经有党的组织，有革命武装，发动了群众，进行了打土豪、分田地、分粮食、牲畜等运动，主要是建立了工农政权并进行了武装斗争，坚持半年以上时间的”；抗日战争时期老区的划定标准是“曾经有党的组织，有革命武装，发动了群众，进行了减租减息运动，主要是建立了抗日民主政权并进行了武装斗争，坚持一年以上时间的”。文件还确定老区划分以生产大队为基础单位，如果一个公社内属于老区的生产大队超过半数，这个公社即可认定为老区公社。［6］根据文件要求，有老区的各省（直辖市、自治区）民政部门对辖区内被划定的老区生产大队数、人口数、耕地数以及所属的公社、县等情况进行了登记，并经各省（直辖市、自治区）人民代表大会或人民政府审批划定了本省（直辖市、自治区）的老区县。据民政部1980年12月发布的数据，全国共有老区县1009个、公社13655个，人口2.1172亿。［2］（p.4）

　　在此阶段，有老区的各省（直辖市、自治区）在贯彻执行减免工商所得税、调减粮食征购指标等政策时，对贫困老区给予了特殊照顾。如江西省从1980年起对特困老区的社队企业和个体手工业产品（烟、酒、糖、鞭炮、棉纱除外）均免征工商所得税3年，社队和社员出售的农林牧副渔产品一律免征工商所得税3~5年；对年人均口粮不足450斤的老区生产队免除征购粮任务；除国家每年拨给江西省的2000万元支援经济不发达地区发展资金外，省财政每年还安排300万元重点支援赣州和吉安老区。［2]（pp.821~822）在农业经营体制改革的推动和地方政府的帮助下，老区的贫困问题有所缓解，初步改善了老区群众的生产生活条件。以陕北延安、榆林两地区为例，1978~1983年，兴修基本农田90.35万亩，新增造林保存面积887.44万亩，新增人工种草保存面积306.38万亩，新架35千伏以上农村电力线路1031公里、6~10千伏农村电力线路3661公里，新修县社公路和乡村公路5228公里，老区农村生产生活条件得到了明显改善。［7］　

　　二、1984~2000年：开发式扶贫推动下的展开阶段

　　随着农村改革的全面展开和农村经济的不断发展，农村贫困问题得到有效缓解。但由于各地发展基础、自然条件等的差异，农村经济发展还很不平衡。1984年底，按照农民人均年纯收入低于200元的贫困标准，全国农村没有解决温饱的贫困人口为1.28亿，贫困率为15.1%。［4］1984年9月29日，中共中央、国务院印发了改革开放后第一个关于农村扶贫的重要文件《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，要求各级党委和政府“必须高度重视，采取十分积极的态度和切实可行的措施，帮助这些地区的人民首先摆脱贫困，进而改变生产条件，提高生产能力，发展商品生产，赶上全国经济发展的步伐”，同时划定国家重点扶持贫困县（2001年，国家重点扶持贫困县改称国家扶贫开发工作重点县。），要求有关各省、自治区成立贫困山区工作领导小组等扶贫开发领导机构，安排扶贫开发专项资金，启动有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发工作。［8］20世纪90年代初，由于农业种植结构调整，农村经济发展的减贫效应有所减弱。有鉴于此，1994年4月15日，国务院印发《国家八七扶贫攻坚计划（1994~2000年）》，提出“集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用七年左右的时间，基本解决目前全国农村八千万贫困人口的温饱问题”［9］，对1994~2000年的扶贫开发工作做出全面部署。这是新中国历史上第一个有明确的目标、对象、措施和期限的扶贫开发行动纲领。

　　在此阶段，党和政府推进扶贫开发的政策措施主要是：对贫困户、贫困地区实行减免税、银行信贷等优惠政策；除继续安排财政专项扶贫资金外，开始投放银行扶贫信贷资金；实施开发式扶贫，例如稳步推进扶贫搬迁，通过以工代赈改善贫困地区生产生活条件；实施“星火计划”、“丰收计划”，帮助贫困地区开发支柱性产业、提升乡镇企业技术水平、推广农业实用技术；实施“国家贫困地区义务教育工程”，帮助贫困地区普及九年义务教育；建立贫困地区三级医疗预防保健网，提高乡村医生服务水平；有计划地组织劳务输出，引导贫困地区劳动力合理有序地转移就业；等等。从1984年起，党和政府陆续把贫困人口比较集中的地区划分为18个片区，其中，井冈山和赣南地区、闽西南和闽东北地区、陕北地区、沂蒙山区、吕梁山区、太行山区、大别山区、武陵山区、秦岭大巴山区、西海固地区等全部或大部分是老区县。1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组（）在确定国家重点扶持贫困县时对老区给予照顾，即国家重点扶持贫困县的标准是农民人均年纯收入低于150元，老区放宽到200元，井冈山、延安等做出特殊贡献且在国内外有重要影响的老区则放宽至300元，以扩大扶贫政策受惠范围。［10］1994年，国务院扶贫开发领导小组在调整国家重点扶持贫困县时对老区县给予倾斜，在592个国家重点扶持贫困县中老区县有315个［2］（p.598），占总数的53.2%。

　　1995年，中国老区建设促进会（中国老区建设促进会，1990年7月成立，是老一辈无产阶级革命家倡导成立的为革命老区人民服务的全国性社团组织，主要成员是从党政军领导机关退下来的老干部、老将军、老专家以及社会知名人士和热心支持老区建设的各界人士。该会宗旨是全心全意为革命老区人民服务，协助党和政府促进革命老区的建设与发展。参见李长春：《南粤大地创新篇：世纪之交广东改革发展的探索与实践》下，人民出版社2017年版，第698页。）对全国老区进行了一次大规模的调研活动。据调查资料显示，全国老区乡镇18995个，涉及1389个县。其中，一类老区，即90%以上的乡镇为老区的县有409个；二类老区，即50%~89%的乡镇为老区的县有486个；三类老区，即10%~49%的乡镇为老区的县有419个；四类老区，即9%以下的乡镇为老区的县有75个。［2］（p.595）与1980年的统计数据相比，老区县增加了380个。究其原因有：一是原来统计遗漏的，此次统计予以增补；二是原来有争议的，后来统一认识予以确定；三是原来的游击区没有被定义为根据地的，后来明确改划为老区；四是原来的县建制升格了，增加了县一级的区。［2］（p.4）这次调研活动为后来党和政府制定老区扶贫开发政策提供了客观依据。

　　有老区的各省（直辖市、自治区）对贫困老区给予大力扶持，积极帮助老区农民解决温饱问题。如1986年，中共福建省委《关于加强老少边岛贫困地区脱贫致富工作的决定》提出了“三年脱贫，五年摘帽，八年做贡献”的奋斗目标，并先后制定了67条扶持老、少、边、岛贫困地区脱贫致富的政策措施；［2］（p.791）1988年，江苏省人民政府发布的《关于茅山老区经济开发的若干政策规定》提出了扶持茅山老区经济开发的7条优惠政策；［11］1989年，江西省人民政府印发的《关于对贫困地区和老区特困乡继续实行优惠政策的通知》提出了扶持贫困地区和老区特困乡加快发展的7条政策措施。［12］

　　在国家和地方各级政府的大力扶持下，老区的贫困问题得到有效缓解，贫困群众的收入逐步增加，沂蒙山区、井冈山区、大别山区、闽西南地区等老区群众的温饱问题基本得到解决。以山东省为例，2000年，沂蒙山老区的贫困率下降到2.7%，农民人均年纯收入达到2035元，实现了村村通车、户户通电；［13］临沂市所辖沂南、沂水、苍山、费县、平邑、蒙阴、临沭等7个老区县农民人均年纯收入分别从1978年的114元、110元、69元、54元、84元、76.3元、67元增加到2001年的2406元、2406元、2387元、2323元、3296元、2452元、2413元。［14］

　　三、2001~2010年：专项特惠政策引导下的深化阶段

　　进入21世纪，中国农村的贫困现象呈现出新的阶段性特征，即没有解决温饱的贫困人口一般都生活在自然条件恶劣的地区；初步解决温饱的贫困人口，由于生产生活条件尚未得到根本改变，温饱是不稳定的，需要继续扶持。2001年底，按照农民人均年纯收入低于630元的贫困标准，全国农村没有解决温饱的贫困人口为2927万，贫困率为3.2%；按照农民人均年纯收入低于872元的标准，全国农村低收入人口为9029万，低收入人口比例为9.8%。［4］2001年6月13日，国务院发布了《中国农村扶贫开发纲要（2001~2010年）》，提出2001~2010年扶贫开发的奋斗目标是：“尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件”。［15］在此阶段，党和政府开始把西部大开发等区域发展战略的实施与推进扶贫开发密切结合起来，通过实施易地搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、扶贫试点、老区建设等政策，开发特色优势产业，开展科技扶贫，完善基础设施，发展教育文化事业，提高医疗卫生服务水平，健全社会保障制度，加强能源和生态建设，推动贫困地区加快发展。

　　老区绝大部分地处偏远山区、自然环境差、交通和信息不畅。进入21世纪，虽然老区的扶贫开发取得了显著成绩，但老区基础设施差、公共服务水平低、自我发展能力弱的问题并没有得到彻底改变，老区人民用电难、行路难、喝水难、就医难等问题仍没有得到根本解决。2006年7月，国务院扶贫开发领导小组办公室（以下简称国务院扶贫办）在湖北省黄冈市和江西省井冈山市召开全国革命老区扶贫工作座谈会。

　　“这次会议是在国务院扶贫办成立之后，第一次就老区的扶贫工作召开的专题座谈会。”［10］会议交流了贵州省处于石漠化地区的晴隆县（晴隆县，属贵州省黔西南布依族苗族自治州，位于贵州省西南部。其境内修建的“二十四道拐公路”（又称“史迪威公路”）是中国抗日战争后期国际援华军需物资运输的大通道，为抗日战争取得全面胜利做出了不可磨灭的贡献。）通过科技扶贫实施连片开发和广西壮族自治区东兰、巴马、凤山三县（东兰、巴马、凤山三县，位于广西壮族自治区西部，是广西农民运动的发源地和右江革命根据地的重要组成部分。）通过连片开发改善生产生活条件、促进产业发展的成功经验，要求有关部门对老区扶贫工作开展一次专题调查研究，为进一步做好老区扶贫工作打下基础；调整完善扶贫规划，对老区实施连片开发，统筹解决基础设施、公共服务、生态建设、产业发展等问题；扶贫资金和各项工作措施进一步向老区倾斜，扩大老区扶贫资源；抓好典型，搞好试点，以点带面做好老区扶贫工作。［10］同年，中国老区建设促进会组织开展了老区百县千村调研活动，撰写了160份调研报告，集中反映了老区生产、建设、社会发展等方面的成就，同时向中共中央、国务院反映了老区建设和发展所面临的突出困难和问题。2007年，中共中央、国务院把指导老区开发建设的任务归口交给了国务院扶贫办，国务院扶贫办在政策法规司加挂革命老区工作办公室的牌子，中国老区建设促进会也从水利部划归国务院扶贫办主管。这标志着老区的扶贫开发进入新的历史阶段。

　　这一阶段，党和政府进一步制定了针对老区扶贫开发的专项特惠政策，推动老区扶贫开发工作不断深化。

　　一是设立老区专项转移支付资金。2001年，中央财政在一般性转移支付中增设了老区转移支付，主要用于老区专门事务、公益事业和基础设施建设，补助对象是对中国革命做出重大贡献、经济社会发展相对落后、财政较为困难的老区（主要是土地革命战争时期的老区）县，年度转移支付资金规模从2001年的5.02亿元增加到2005年的16.52亿元。［16］2006年，财政部把老区转移支付从一般性转移支付中划出，调整为专项管理，设立了革命老区专项转移支付资金。2006~2010年，中央财政安排的革命老区专项转移支付资金总计达到147.7亿元。［17］

　　二是中央彩票公益金支持老区整村推进项目。从2008年起，中央财政安排彩票公益金支持老区贫困村开展基础设施建设以及环境和公共服务设施建设，推动老区产业发展。2008~2010年，中央财政共安排彩票公益金5.1亿元，在国家扶贫开发工作重点县中的部分老区县实施整村推进项目，范围涉及河北、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、四川、贵州、陕西11个省（自治区）、27个县、360个贫困村。［18］

　　三是红色旅游带动老区协调发展。2004年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《2004~2010年全国红色旅游发展规划纲要》明确了发展红色旅游的原则、目标、任务、措施、指导思想和总体布局等。通过发展红色旅游把老区的历史、文化和资源优势转化为经济优势，有助于老区县调整经济结构、培育特色产业、促进生态建设和环境保护，带动商贸服务、交通电信、城乡建设等相关行业发展，为老区经济社会协调发展注入新的活力和动力。

　　四是推进老区建设示范试点。2008年，国务院扶贫办在湖北省红安县和广西壮族自治区隆林各族自治县开展了老区建设示范试点；2009年，在山西、广西、陕西3省（自治区）各选择1个县参加示范试点；2010年，在湖南省选择2个县，在河北、安徽、江西、河南、湖北、广西、四川、陕西8省（自治区）各选择1个县，共10个县参加示范试点。老区建设示范试点为统筹解决老区的基础设施、公共服务、生态建设、产业发展等问题积累了重要经验。

　　据国家统计局2011年对592个国家扶贫开发工作重点县中146个一类老区县的1322个村、13190户的抽样调查显示，“十一五”期间，老区县贫困人口减少了286.6万人，地方生产总值年均增长19.9%，地方财政预算内收入年均增长27%，农民人均纯收入年均增长13.1%。2010年，老区县人均年纯收入低于1274元标准的贫困人口约为362.4万人，贫困率为8.1%，比国家扶贫开发工作重点县贫困率低0.2个百分点；老区县通公路、通电、通电话、能接收电视节目的自然村占比分别为87.1%、98.6%、93.7%、95.2%，比“十五”期末分别提高了8.4、2.1、15.3、7.8个百分点；老区县农村7~15岁儿童在校率为97.9%，比“十一五”期初提高了1.9个百分点；老区县有卫生室、乡村医生、合格接生员的村占比分别为79.9%、76.8%、72.7%，比“十一五”期初分别提高了7.6、3.7、3.4个百分点。［19］

　　四、2011年至今：精准扶贫脱贫的攻坚阶段

　　随着《中国农村扶贫开发纲要（2001~2010年）》的成功实施，中国农村扶贫开发取得了显著成就。但是，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在，特别是集中连片特殊困难地区的扶贫攻坚任务仍很艰巨，地区发展差距日益凸显。2011年5月27日，中共中央、国务院发布《中国农村扶贫开发纲要（2011~2020年）》，提出2011~2020年扶贫开发的总体目标是“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势”。［20］纲要还明确了扶贫开发的主战场是六盘山区、秦巴山区、武陵山区等11个集中连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区（四省藏区是指除西藏自治区以外的青海、四川、云南、甘肃四省藏族与其他民族共同聚居的民族自治地方。）、新疆南疆三地州（）。同年11月29~30日，中央扶贫开发工作会议召开，决定将农民人均年纯收入低于2300元（2010年不变价）作为新的贫困线划分标准。据此，2011年，全国农村贫困人口为12238万，贫困率为12.7%。［4］

　　由于受自然、地理、社会、历史等多重因素影响，一些老区发展仍相对滞后、重大基础设施薄弱、人民生活水平不高，特别是老区还有数量不少的农村贫困人口。据统计，在全国832个国家扶贫开发工作重点县和集中连片特殊困难地区县中，老区县有357个，占贫困县总数的43%；建档立卡老区贫困村近4万个，占全国贫困村总数的37%；建档立卡老区贫困人口近3000万，占全国贫困人口总数的33%。［21］另据资料显示，2011年山东沂蒙山老区和福建、广东原中央苏区的47个县人均GDP、人均地方财政一般预算收入、农民人均年纯收入分别是三省平均水平的50.29%、23.10%和86.78%，贫困率是三省平均水平的2.55倍；357个老区县人均GDP、人均地方财政一般预算收入、农民人均年纯收入分别是中西部有老区县的19省（直辖市、自治区）平均水平的44.91%、22.52%、69.12%，贫困率是其平均水平的1.86倍。全国404个贫困老区县（含山东、广东、福建的47个贫困老区县）人均GDP、人均地方财政一般预算收入、农民人均年纯收入分别是22省（直辖市、自治区）平均水平的44.81%、22.10%、72.65%，贫困率是其平均水平的1.95倍。［22］

　　为了摸清老区经济社会发展情况，2011年，中国老区建设促进会对全国老区经济和社会发展情况进行了一次“万人千县”调研活动。调查范围覆盖全国有老区的28个省（直辖市、自治区）、1599个县（据1995年的统计，全国革命老区县数为1389个，后因行政区划调整和遗漏补报等情况新增210个。）、4628个乡（镇）、28681个村、418.8万户。调查报告全面反映了老区经济社会发展的主要成就、存在的突出矛盾和问题，并提出了推进老区振兴发展的政策建议。同年，国务院扶贫开发领导小组在确定集中连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县时，把老区作为重点予以优先考虑，对老区县采用了增加权重的办法给予倾斜照顾，这使一批老区县被划入集中连片特困地区或被确定为国家扶贫开发工作重点县。例如，在14个集中连片特困地区的680个县中，有老区县252个［23］，占37.06%；在片区外152个国家扶贫开发工作重点县中，有老区县105个，占69.08%。［22］可见，老区脱贫攻坚任务仍很艰巨。2013年7月，国务院总理李克强和副总理汪洋分别对中国老区建设促进会提交的《关于全国革命老区调研情况汇报》做出重要批示，要求国家发改委、国务院扶贫办等部门研究调研报告提出的政策建议，结合新的扶贫举措，提出促进贫困老区脱贫致富的工作意见。［24］2015年11月27日，全国革命老区开发建设座谈会在北京举行，会议对今后一个时期老区开发建设与脱贫攻坚工作做出具体部署，即“加快建设公路、铁路、水利、电力、网络等重大基础设施，破解老区发展瓶颈制约。培育壮大特色农业、红色旅游等产业，大力促进转移就业，积极有序开发优势资源，加强生态建设和环境保护，不断增强老区自我发展和可持续发展能力。提高老区基本公共服务水平，尽快补齐教育、医疗等方面短板，加大社会保障力度，提高优抚对象优待抚恤标准，让老区人民与全国人民一道共享全面建成小康社会成果”。［25］

　　在此阶段，中国扶贫攻坚工作开始实施精准扶贫方略。2015年10月，中共十八届五中全会明确提出到2020年，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困问题。中国的农村扶贫开发由“扶贫攻坚战”进入“脱贫攻坚战”阶段。［5］（p.18）为了推进贫困老区脱贫攻坚，党和政府采取的相关政策和措施主要有以下几方面： 

　　一是有针对性地制定老区脱贫攻坚指导意见。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》，强调以支持贫困老区为重点，全面加快老区小康建设进程；以扶持困难群体为重点，全面增进老区人民福祉；以集中解决突出问题为重点，全面推动老区开发开放。［26］这一文件对老区脱贫攻坚与开发建设的总体要求、工作重点、主要任务、支持政策、组织领导等问题做出了明确规定。文件发布后，一些省制定了老区发展条例或实施意见，如福建省和湖北省制定了《促进革命老区发展条例》，陕西省制定了《革命老区脱贫攻坚实施意见》，河北省制定了《关于支持贫困革命老区加快发展的意见》，甘肃省制定了《关于进一步支持革命老区脱贫致富奔小康的意见》，等等。

　　二是扩大贫困老区的扶持范围。2011年10月初，国务院办公厅印发的《关于山东沂蒙革命老区参照执行中部地区有关政策的通知》提出对18个沂蒙山老区县在安

　　排中央预算内投资时参照执行中部地区政策。2012年6月，国务院印发的《关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》提出对地跨赣、闽、粤的原中央苏区实施特别扶持政策，强调要优先解决民生问题、夯实农业基础、推动城乡统筹发展、加快基础设施建设、培育壮大特色优势产业、加强生态建设和环境保护、发展繁荣社会事业、促进基本公共服务均等化。［27］这样，中央财政对老区的扶持范围由中西部地区扩大到东部地区。同时，积极支持湘鄂赣、太行、海陆丰等欠发达老区加快发展。

　　三是发布专项计划推动老区振兴发展。2012年3月至2016年7月，国家发改委先后印发了《陕甘宁革命老区振兴规划（2012~2020年）》、《赣闽粤原中央苏区振兴发展规划（2014~2020年）》、《大别山革命老区振兴发展规划（2015~2020年）》、《左右江革命老区振兴规划（2015~2025年）》、《川陕革命老区振兴发展规划（2016~2020年）》等跨省区重点老区振兴发展规划，明确了这些重点老区发展的指导思想、战略定位、发展目标、空间布局、主要任务、发展重点、支持政策、保障措施等，通过实施专项计划推动老区振兴发展。

　　四是以区域发展带动老区脱贫攻坚。罗霄山区、吕梁山区、燕山—太行山区、大别山区、秦巴山区、武陵山区、六盘山区、滇桂黔石漠化区等8个集中连片特殊困难地区是老区县较为集中地区，如罗霄山区和吕梁山区内的县全部是老区县，燕山—太行山区、大别山区中的老区县均占各片区县总数的75%以上，秦巴山区、武陵山区中的老区县均占各片区县总数的50%以上。［22］2011年11月至2013年2月，国务院先后批复实施了《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011~2020年）》、《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011~2020年）》、《滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011~2020年）》、《六盘山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011~2020年）》、《燕山—太行山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011~2020年）》、《吕梁山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011~2020年）》、《大别山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011~2020年）》、《罗霄山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011~2020年）》等，通过实施区域发展与扶贫攻坚规划，带动老区脱贫攻坚。

　　五是规范老区资金转移支付工作。2012年6月，财政部印发的《革命老区转移支付资金管理办法》规定，将老区转移支付资金由专项转移支付改为一般性转移支付。2015年，内蒙古、辽宁、黑龙江、吉林、云南5省（自治区）被纳入老区转移支付范围，享受中央财政老区转移支付资金的省份扩大到23个。同时，老区转移支付资金不再要求县级财政配套。2001~2015年，中央财政累计安排老区转移支付资金412亿元。［28］根据相关资料统计，2016~2018年，中央财政安排的老区转移支付资金分别为75.86亿元［29］、87.03亿元［30］和97.083亿元［31］。

　　六是中央彩票公益金支持老区试点项目。在中央彩票公益金支持老区整村推进的基础上，实施扶贫开发创新试点项目和小型公益设施建设试点项目。中央彩票公益金支持老区扶贫开发创新试点项目启动于2012年，项目内容是小型生产性的公益设施建设，项目实施范围涵盖江西、福建、广东3省原中央苏区，山东沂蒙老区，四川、陕西两省原川陕苏区以及甘肃庆阳等7省老区县。中央彩票公益金支持老区小型公益设施建设试点项目于2013年启动，项目内容包括交通、水利和环境改善等小型公益性设施建设，项目实施范围是集中连片特殊困难地区未实施彩票公益金项目的老区县。

　　七是中央企业开展百县万村专项扶贫行动。在中央企业定点帮扶的国家扶贫开发工作重点县中有108个老区县，这些老区县贫困程度深、基础设施欠账多、社会事业滞后、经济发展能力不强，特别是群众反映强烈的行路难、用水难、用电难等问题尤为突出。2014年10月，国务院国有资产监督管理委员会、扶贫办决定联合开展中央企业定点帮扶贫困老区百县万村活动，安排68家中央企业定点帮扶108个贫困老区县的14954个贫困村，利用2015~2017年3年时间，开展路、水、电等小型基础设施建设，帮助老区贫困村解决行路难、用水难、用电难问题。

　　八是红色旅游带动老区加快发展。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《2011~2015年全国红色旅游发展规划纲要》、《2016~2020年全国红色旅游发展规划纲要》明确了全国红色旅游发展的指导思想、基本原则、发展目标、主要任务、保障措施、组织领导等，为全国红色旅游发展指明了方向，也推动了老区的经济发展。相比较而言，《2016~2020年全国红色旅游发展规划纲要》“更加突出强调红色旅游的理想信念教育功能，更加突出强调红色旅游的脱贫攻坚作用，更加突出强调红色旅游的内涵式发展”。［32］

　　中共十八大以来，在党和政府的领导下，老区脱贫攻坚已经取得了阶段性胜利。如老区江西省井冈山市，2016年底的贫困率降至1.6%，低于2%的全国贫困县退出标准。根据国务院扶贫办《关于反馈江西省井冈山市退出专项评估情况意见的函》，经江西省人民政府批准，井冈山市于2017年2月26日正式宣布在全国率先脱贫摘帽。［33］2017年3月27日，河南省人民政府宣布兰考县退出国家扶贫开发工作重点县，正式摘下“贫困帽”。［34］除井冈山、兰考外，2017年全国还有26个县（市、区）宣布脱贫。［35］在2017年宣布脱贫摘帽的28个县（市、区）中，江西省井冈山市、吉安县，河北省望都县、海兴县、南皮县，河南省兰考县、滑县，重庆市黔江区、秀山县，四川省南部县、广安市广安区，贵州省赤水市等是老区县。2018年8月17日，国务院扶贫办举行新闻发布会，宣布40个贫困县（市、区）脱贫摘帽，其中有29个是老区县。［36］

　　五、老区扶贫脱贫工作的经验与启示

　　老区扶贫脱贫工作与中国的改革开放相伴而生，是中国扶贫脱贫事业的重要组成部分。历时40年的老区扶贫脱贫工作取得了显著成绩，为老区全面建成小康社会奠定了坚实基础，同时为进一步推进老区的振兴发展提供了丰富的经验与启示。

　　（一）加强领导，增强对老区扶贫脱贫工作的政治责任意识

　　2017年2月，习近平在十八届中央政治局第39次集体学习时强调：“加强领导是根本，发挥各级党委领导作用，建立并落实脱贫攻坚一把手负责制，实行省市县乡村五级书记一起抓，为脱贫攻坚提供坚强政治保障。”［5］（p.44）加强领导，就是发挥政治优势，落实责任。强化中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，层层落实责任，这既是由各级党委和政府全心全意为人民服务的根本宗旨所决定的，同时又体现了社会主义制度能够集中力量办大事的政治优势。各级党委和政府在老区扶贫脱贫工作中不断强化政治责任意识、发挥领导作用的主要措施有：把扶贫脱贫工作纳入老区经济社会发展总体战略，制定老区扶贫开发中长期规划；建立老区扶贫开发的领导和工作机构，组织实施大规模扶贫开发行动；构建省、市、县、乡（镇）、村五级书记一起抓扶贫，层层落实责任制的治理格局；深刻认识老区在中国革命事业中的重要地位，优先选派省部级、厅局级后备干部到老区担任市、县党政主要领导；把贫困老区作为公共财政支持的重点区域，优先保障老区扶贫开发的资金需求；加强老区基层党组织建设，选优配强党组织带头人，精准选派第一书记和驻村扶贫工作队；建立老区扶贫开发考核评价、督查问责制度。加强领导，增强对老区扶贫脱贫工作的政治责任意识，这是老区扶贫脱贫工作得以顺利推进的根本保障。

　　（二）尊重老区群众主体地位，激发内生动力

　　贫困老区群众，既是扶贫脱贫的对象，更是扶贫脱贫的主体，必须充分尊重贫困老区群众在扶贫脱贫中的主体地位。同时，充分相信和依靠群众，传承和发扬老区独特的革命传统和革命精神，激发内生动力，坚持群策群力，动员群众积极参与扶贫方案的制定、项目的选择、措施的落实，保障贫困群众对扶贫开发的知情权、参与权、管理权；帮助贫困群众学习和掌握文化知识、职业技能，增强贫困群众就业创业本领，提高贫困群众脱贫致富的能力；既扶贫又扶志、扶智，加强对贫困老区干部群众的宣传教育，引导他们树立“宁愿苦干、不愿苦熬”的观念，焕发贫困群众自力更生、艰苦奋斗的自强自立精神；建立健全贫困人口利益与需求表达机制，充分尊重群众意见，精准回应贫困老区群众需求。尊重老区群众在扶贫开发中的主体地位，这是老区扶贫脱贫的基础条件。　

　　（三）以精准解决老区突出问题为重点，提高扶贫实效

　　农村贫困人口全部脱贫，这是全面建成小康社会的底线任务。老区全面建成小康社会，必须切实精准解决老区存在的突出问题。为此，贫困老区必须坚持区域开发与精准扶贫协同推进，通过实施易地搬迁、“雨露计划”（“雨露计划”是以政府主导、社会参与为特色，以提高素质、增强就业和创业能力为宗旨，以中职（中技）学历职业教育、劳动力转移培训、创业培训、农业实用技术培训、政策业务培训为手段，以促成转移就业、自主创业为途径，帮助贫困地区青壮年农民解决在就业、创业中遇到的实际困难，最终达到发展生产、增加收入的目的，促进贫困地区经济发展。“雨露计划”于2004年全面实施，标志着我国的扶贫开发工作由以自然资源开发为主阶段，发展到自然资源开发与人力资源开发并举的新阶段。）、小额信贷、生态保护等扶贫项目，促进贫困人口稳定实现脱贫。贫困地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，保障贫困人口义务教育、基本医疗和住房是扶贫开发的总体目标。这要求贫困老区必须“要紧紧扭住农村基本公共服务和基本社会保障的制度建设，编织一张兜住困难群众基本生活的社会安全网”［37］，提高扶贫实效。贫困老区要把教育作为管长远的事业抓好，保证贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育；实施健康扶贫工程，改善医疗卫生机构条件，提升服务能力；加快推进农村危房改造，重点解决建档立卡贫困户、低保户、分散供养特困人员、贫困残疾人家庭的基本住房安全问题；加强社会保障制度和社会救助体系建设，提高优抚对象优待抚恤标准。基础设施薄弱是制约老区脱贫发展的重大问题，推进老区脱贫致富和振兴发展，必须切实加强交通、水利、能源等重大基础设施建设，彻底解决老区贫困村通路、通水、通电、通网络等问题，改善贫困老区区域发展环境与条件，提升老区“造血”功能，为老区区域性整体脱贫提供有力支撑。

　　（四）加大对老区的支持和投入，动员社会力量共同参与 

　　推进老区扶贫脱贫，既是各级党委和政府的重要任务，也是全社会的共同责任，需要进一步增强推进老区扶贫脱贫工作的政治责任意识，加大投入，更加广泛、更加有效地组织动员和凝聚社会各界力量，形成全社会共同参与的大扶贫格局。2015年2月，习近平在陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会上指出：“在顶层设计上，要采取更加倾斜的政策，加大对老区发展的支持，增加扶贫开发的财政资金投入和项目布局，增加金融支持和服务，鼓励引导社会资金投向老区建设，鼓励引导企事业单位到老区兴办各类事业和提供服务，形成支持老区发展的强大社会合力。”［5］（p.88）中共十八大以来，党政机关、军队武警部队、国有企事业单位的定点扶贫对贫困老区实现全覆盖；健全东部、西部扶贫协作机制，把贫困老区全部纳入东西部扶贫协作框架；推进贫困老区与发达地区干部交流，开展中央和国家机关、中央企业与贫困老区干部双向挂职锻炼工作，实施边远贫困地区、边疆民族地区和老区人才支持计划；引导各类企业到贫困老区投资兴业、培训技能、吸纳就业、捐资助贫、包县包村扶贫；鼓励社会团体、基金会、民办非企业单位、广大民众、港澳同胞、台湾同胞、华侨及海外人士等通过多种途径参与老区扶贫事业；完善专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫有机结合和互为支撑的“三位一体”扶贫机制；增加金融资金对扶贫开发的投放，吸引社会资金参与老区扶贫开发。组织动员各界力量共同参与老区扶贫开发，不仅有助于贫困老区脱贫致富，而且有助于增强中华民族凝聚力，培育和发扬良好社会风尚，这是老区扶贫脱贫的重要条件之一。 

　　改革开放40年来，在党中央、国务院关心支持及社会各界共同参与下，各级党委和政府把扶贫脱贫作为老区全面建成小康社会的底线任务、作为促进老区共享改革发展成果的重大举措、作为增进老区人民民生福祉的必然要求、作为提高老区发展内生动力的现实选择，全力推进革命老区的脱贫攻坚工作，已经取得了阶段性胜利，老区面貌发生了深刻变化，老区人民生活水平得到了显著改善，为革命老区的振兴发展和全面建成小康社会奠定了坚实基础。

　　［参引文献］

　　［1］《周恩来选集》下，人民出版社1984年版，第80页。

　　［2］中国老区建设促进会：《中国革命老区》，中共党史出版社1997年版，第1045页。

　　［3］陕西省老区建设促进会：《陕西革命老区》，陕西人民出版社1998年版，第192页。

　　［4］《中国扶贫开发年鉴（2016）》，团结出版社2016年版，第747页。

　　［5］《习近平扶贫论述摘编》，中央文献出版社2018年版，第7页。

　　［6］农牧渔业部乡镇企业局：《乡镇企业政策法规选编（1979~1985）》，新华出版社1987年版，第198页。

　　［7］姚文刚：《在国家支援下陕北老区正在改变面貌》，《中国财政》1986年第2期。

　　［8］《十二大以来重要文献选编》中，人民出版社1986年版，第539~544页。

　　［9］《十四大以来重要文献选编》上，人民出版社1996年版，第774页。

　　［10］刘坚：《在全国革命老区扶贫工作座谈会上的讲话》，《党史天地》2006年第9期。

　　［11］江苏省人民政府：《关于茅山老区经济开发的若干政策规定》，《源流》1994年第6期。

　　［12］江西省人民政府：《关于对贫困地区和老区特困乡继续实行优惠政策的通知》，《江西政报》1989年第14期。

　　［13］《今年我国农村800万人实现脱贫》，人民网，http://www.people.com.cn/GB/channel1/10/20001225/362097.html，2000年12月25日。

　　［14］黄征学等：《集中连片贫困地区扶贫开发的成功之路——临沂沂蒙山区脱贫致富的经验与启示》，《中国经贸导刊》2011年第2期。

　　［15］《十五大以来重要文献选编》下，人民出版社2003年版，第1877~1878页。

　　［16］金人庆：《完善促进基本公共服务均等化的公共财政制度》，《中国财政》2006第11期。

　　［17］宁新路：《专项转移支付资金推进革命老区快速发展——专访财政部副部长廖晓军》，《中国财经报》2010年11月4日。

　　［18］彭红：《中央彩票公益金支持贫困革命老区项目取得成效》，中央人民政府网，http://www.gov.cn/jrzg/2011-11/21/content_1999511.htm，2011年11月21日。

　　［19］国家统计局住户调查办公室：《中国农村贫困监测报告（2011）》，中国统计出版社2012年版，第74~82页。

　　［20］《十七大以来重要文献选编》下，中央文献出版社2013年版，第358页。

　　［21］何立峰：《扎实推进革命老区开发建设与脱贫攻坚》，《行政管理改革》2016年第6期。

　　［22］《中国扶贫开发年鉴（2013）》，团结出版社2014年版，第888页。

　　［23］国务院扶贫办：《国家扶贫开发工作重点县和连片特困地区县的认定》，国务院扶贫开发领导小组办公室网，http://www.cpad.gov.cn/art/2013/3/1/art_50_23734.html，2013年3月1日。

　　［24］《中国扶贫开发年鉴（2014）》，团结出版社2014年版，第25页。

　　［25］《加大脱贫攻坚力度 推动老区振兴发展》，《人民日报》2015年11月29日。

　　［26］《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》，《中华人民共和国国务院公报》2016年第6期。

　　［27］《关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》，《中华人民共和国国务院公报》2012年第20期。

　　［28］《中央财政加大对革命老区、民族边疆贫困地区转移支付力度》，《人民政协报》2015年12月8日。

　　［29］《财政部关于下达2016年度革命老区转移支付资金的通知》，财政部网，http://yss.mof.gov.cn/ybxzyzf/lsbqdqzyzf/201607/P020160715422501535608.pdf，2016年7月15日；《财政部关于下达2016年度革命老区转移支付资金的通知》，财政部网，http://yss.mof.gov.cn/ybxzyzf/lsbqdqzyzf/201607/P020160715423252329969.pdf，2016年7月15日。

　　［30］《财政部关于下达2017年革命老区转移支付资金的通知》，财政部网，http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201705/t20170508_2595506.html，2017年4月15日。

　　［31］《财政部关于下达2018年革命老区转移支付资金的通知》，财政部网，http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201805/t20180504_2885695.html，2018年4月18日。

　　［32］《宣传贯彻〈2016~2020年全国红色旅游发展规划纲要〉电视电话会议在京顺利召开》，国家发展和改革委员会网，http://www.ndrc.gov.cn/xwzx/xwfb/201703/t20170331_843241.html，2017年3月31日。

　　［33］《井冈山市退出贫困县新闻发布会在南昌举行》，江西省人民政府网，http://www.jiangxi.gov.cn/xzx/xwfbh/201702/t20170226_1314550.html，2017年2月26日。

　　［34］《兰考成功脱贫成河南省首个“摘帽”的贫困县》，人民网，http://society.people.com.cn/n1/2017/0327/c1008-29172233.html，2017年3月27日。

　　［35］《继井冈山市、兰考县率先脱贫后 我国又有26个贫困县摘帽》，《人民日报》2017年11月2日。

　　［36］《国务院扶贫办：我国中西部40个贫困县实现脱贫摘帽》，新华网，http://www.xinhuanet.com/2018-08/17/c_1123286908.htm，2018年8月17日。

　　［37］《十八大以来重要文献选编》上，中央文献出版社2014年版，第682页。

　　［作者简介］韩广富，法学博士，教授，吉林大学马克思主义学院，130012；刘心蕊，博士研究生，吉林大学马克思主义学院，130012。

　　本文发表在《当代中国史研究》2019年第1期

　　［责任编辑：周 进］