在市场经济中，公共产品的非排他性和非竞争性，导致公共产品供给中的“公地悲剧”与“免费搭车”现象，决定了政府是公共产品的主要供给者。但公共产品的供给范围、方式是随着经济社会的发展而发展变化的，公共产品供给中逐步引入市场机制，成为公共产品和公共服务提供方式的一种创新，也是目前各国公共产品研究中的新课题。我国“十三五”时期公共产品与服务的供给是全面建成小康社会的重点和难点之一，在新常态下需要创新供给方式，发挥政府与市场两方面的积极性。

　　一、关于公共产品供给的主体

　　“公共品是指那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的物品”^[1]。这是萨缪尔森对公共产品的界定。中国政府最早对公共产品的界定是：公共服务就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障及创造条件。国际上的公共产品范围，包括立法、行政、司法、国防等政权性公共服务和就业，社保、教育、科技、文化等社会性公共服务，以及通讯、自来水、公共交通等经营性公共服务，比我国政府界定的还要宽泛一些。公共服务不仅为社会提供稳定的社会环境，也对一个民族的健康发展发挥着关键作用。联合国在《2003年人类发展报告》中提出的六组脱贫政策中，第一组政策就是“投资于人类发展的领域：营养、卫生保健、教育、饮水和卫生设施”，其理由是“健康教育状况既是人类发展的目标，也是可持续增长的前提”^[2]。

　　谁是提供公共产品和公共服务的主体？这似乎是一个不需要再讨论的话题，由于公共产品的非排他性、非竞争性和市场的赢利性质决定了必须由政府担当。政府是公共产品和公共服务的主体，这在国际经济学界早已达成共识。早在16世纪，法国的让·博丹就指出公共产品需要政府提供，不仅包括政府机构费用、国防、军队等与国家民族相关的内容，而且包括道路、学校等与民生相关的方面。至18世纪，亚当·斯密明确提出了政府提供公共产品的范围，即国防、司法、公共工程、公共机构费用等。他强烈反对政府干预市场，主张给政府提供充足的收入，满足社会对公共产品的需求^[3]。在此基础上，法国经济学家让·巴蒂斯特·萨伊从公共消费的角度，论述了民政、司法、军队、公共慈善、公共教育、公共工程等公共产品也要由政府提供。之后的经济学家进一步补充完善了这一结论。如庇古提出的外溢性理论，奠定了公共产品的属性，进一步强调了政府提供公共产品的职能。萨缪尔森指出，公共产品是“每个人对这种产品的消费并不能减少任何他人也对于该产品的消费”，使公共产品论完全确立。

　　萨伊在论述公共产品由政府提供的合理性同时，又提出政府公共产品的提供要有效率，认为政府消费提供的利益必须超过其牺牲的利益，这是最早提出的公共产品效率问题，从此成为政府提供公共产品论的第二个热点问题。19世纪70年代，经济学上的“边际革命”，使边际效用价值广泛运用于公共财政学，涌现出像奥地利学者萨克斯，意大利学者潘塔莱奥尼、马佐拉、马尔科等一大批关于公共财政边际效用论学者，他们从不同的角度强调了政府提供公共产品的效率问题，展开了政府提供公共产品和市场提供公共产品孰优孰劣的讨论，出现了不同的学术观点。其中最具影响的是以布坎南为代表的公共选择学派的“公共抉择论”。公共选择学派首先提出公共产品分纯公共产品和非纯公共产品，非纯公共产品应由市场提供最有效。其次提出政府失灵问题，认为政府失灵比市场失灵造成的损失更大，公共产品由市场提供比政府提供效果要好。

　　边际效用价值广泛运用于公共财政学，就使有效配置资源的私人经济原则开始运用于公共经济活动，整个社会资源配置从根本上看也能够遵循统一的市场效率准则进行，使得公共产品最佳供应问题也可以通过市场效应准则来决定。至此，公共抉择理论表明，整个社会的资源要按照统一的效率准则和政府的公共产品对个人提供的边际正效应与纳税人遭受的边际负效应等价交换的原则进行配置。尽管公共财政与私人经济有着不同的方式和渠道、不同的活动主体与对象、不同的活动范围和特征，但由于二者在价值、私人需求和效率原则上是根本统一的，而且二者又是市场经济不可缺少的组成部分，它们共同构成了统一的经济整体是合理的。

　　由此可知，公共产品和公共服务提供的主体是政府，这不仅是西方公共财政学的主流看法，也是由政府的公共性和市场失灵的必然性所决定的。但是边际效用学派的理论也是有道理的，市场也可以提供公共产品和公共服务，如果从效率出发，其效果有时还要好于政府，二者应该形成以政府为主体、市场为辅助的有机体。

　　二、 中国公共产品供给历史的启示

　　新中国成立后，中国的主要任务是恢复发展国民经济，由于计划经济体制决定了政府是发展经济的主体，由此形成“经济建设型政府”。自“一五”时期开始，政府的主要职能是经济管理，政府主要工作是通过对企业实行国有国营，对财政实行统收统支，用计划经济手段，动员一切人力、物力、财力投入经济建设，促进社会主义工业化。但同时政府又承担着公共产品的提供，如教育、文化、科技、医疗、社会保障、就业、职工住房等。受到国力所限，当时公共产品提供的范围有限，质量不高，特别是社会保障没有把农村包括在内，教育设施非常简陋，人民生活长期保持在一种低水平上。政府以发展经济为主，提供公共产品为辅，经济建设与公共产品出现严重失调。

　　从1978年中共十一届三中全会开始，全党的中心工作转移到经济建设上来。计划经济体制改革为“有计划商品经济”体制，但计划经济还发挥着较大的作用，政府的职能仍然是发展经济和提供公共产品并举，在公共产品提供方面虽然有所改善，但还没有成为政府的主要职能，整体上看与民众的需求仍存在很大差距。

　　直到1992年，市场经济体制在我国正式确立，为了与市场经济相适应，1993年实行分税制，1998年实行公共财政。经济体制改革加快了政府职能的转变，市场作用越来越得到显现。中共十四大提出市场经济体制要在资源配置中起基础性作用，政府职能要从经济管理向宏观调控、综合协调、社会管理转变。中共十六大报告第一次将政府职能明确界定为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”^[4]。中共十六届五中全会提出“公共服务均等化是公共财政的基本目标之一”。十六届六中全会提出建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。同时把“基本公共服务体系更加完备”列入2020年实现和谐社会的九大目标和主要任务之一^[5]。中共十八大提出在资源配置中市场要发挥决定性作用。自从市场经济建立以来，政府与市场的格局、分工、地位、关系发生了巨大变化。市场在资源配置中由基础性作用提高到决定性作用，政府的职能锁定在公共服务和弥补市场失灵方面；在公共产品和公共服务的提供上政府发挥主体作用，市场弥补政府失灵；经济发展中市场起主导作用，政府发挥服务管理作用。

　　市场经济体制建立以来，中国政府日益退出经营性、竞争性经济领域，财政支出也由支持经济建设向保障和改善民生倾斜。公共服务的供给范围不断扩大，数量不断增加，水平不断提高。在教育方面，1993年中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》，提出20世纪末国家财政性教育经费支出要达到GDP的4%，逐步建立以国家财政拨款为主、辅之以教育税费、校办产业收入、社会集资等多渠道筹集经费的机制。基础教育投入体制初步形成，城市义务教育经费由市、区财政负担，农村由县、乡政府负担，鼓励财力充裕地区普及义务教育。在公共卫生和医疗方面，从20世纪80年代中期开始，医疗卫生机构改革全面展开，改革目标是缓解医疗资源供需矛盾。在社会保障方面，1984年开始在城市实行企业职工养老保险制度改革，1986年建立城镇失业保险制度，之后相继实施生育保险、工伤保险和城镇职工医疗保险制度改革，1999年建立了城市居民最低生活保障制度。

　　2002年以来，随着政府公共服务职能的强化，公共服务供给规模大幅度提高，财政支出中民生性支出比重快速增加。在教育方面，2003年国务院提出保障农村义务教育投入是各级政府的责任，农村义务教育经费全额纳入财政预算。2005年全部免除农村义务教育阶段学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。从2007年秋季学期开始，全国农村义务教育阶段学生全部享受免费教科书。在公共卫生和医疗方面，从2002年开始“逐步建立新型农村合作医疗制度”，2003年开始实行以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，中央财政通过转移支付予以补助并陆续提高标准，通过财政预算和彩票公益金推进城乡医疗救助制度建设。2006年国务院提出将发展城市社区卫生服务作为构建新型城市卫生服务体系的基础，作为有效解决城市居民看病难、住院难的举措。在1998年建立社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度的基础上，2008年实施医疗卫生服务体制和药品生产流通体制改革。在社会保障方面，2005年将基本养老保险覆盖范围扩大到城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员，改革养老金发放办法，完善鼓励职工参保缴费的激励机制。2007年在全国范围建立规范的农村低保制度。2008年《就业促进法》实施生效，中央财政安排资金专门用于就业和再就业保障。^[6]这一时期，公共服务重点是城乡与地区公共服务均等化、全覆盖、提标准，政府在公共产品和公共服务提供方面做出了显著的成绩。

　　事实证明，自市场经济建立以来，我国政府以提供公共产品和公共服务为己任，有担当、有作为，是提供公共产品和公共服务的强力主体。在公共服务方面，及时转变政府职能，积极优化支出结构，重点投入民生工程，这都是成功的经验。但公共产品和公共服务提供方式的改革滞后，从计划经济到现在，虽然公共产品的范围由小到大，数量从少变多，任务由轻到重，但在提供方式上一直是由政府提供，没有发生变化。政府提供当然是应该的、必要的和必需的，但同时也带来不少问题：一是资金问题，政府的巨额投入造成财政紧张，特别是地方政府财政长期处于困难状态，城乡公共服务均等化成为地方政府沉重的包袱；二是效率问题，政府提供公共产品和市场提供相比效率低下，因为政府的活动是不计成本的，而市场始终按照成本与产出原则办事；三是质量问题，由于政府资金有限，提供的公共产品和公共服务一般标准较低，基本方针是“低标准、广覆盖”，而市场以质量吸引需求；四是满意度问题，由于信息不对称，政府提供公共产品往往体现了政府的偏好，不能满足民众的偏好，出现有效供给不足。要解决这些问题，有必要改革公共产品提供方式，改变政府单一渠道，引进市场机制，逐步形成多元化的提供方式和供给体系。

　　三、新常态下公共产品供给方式的改进

　　改革开放30多年既是政府职能明显转变的时期，也是经济发展高速增长的时期。政府职能转变使公共服务的法律、制度、设施不断完善，经济增长为社会提供了丰硕的公共产品，政府财力增长使民生社会事业支出大幅度增加。可以说这30多年是中国公共服务逐步完善并高速发展的时期，也是改革开放成果更多地惠及百姓的时期。但随着人口红利逐步消失、外需萎缩、以投资推动的经济增长不可持续，经济增速由高速增长阶段转入中高速增长阶段，同时我国人均收入水平也进入中等收入偏上的国家行列，能否跨越“中等收入陷阱”，公共产品供给面临着新的矛盾。所以，在新常态下，更要重视改进公共服务供给方式，发挥市场机制的作用。政府购买服务、非营利性组织提供公共服务以及用市场化手段筹集公共设施资金都是很好的市场方式，可以提高公共服务供给效率和效果。

　　首先，采取购买公共服务的方式　政府可以是公共服务的供给者，也可以是公共服务的购买者。公共服务供需矛盾与公共服务的政府供给方式有很大关系。政府是单一的供给者，政府本身就有垄断之嫌，垄断就意味着效率低下，供给不足，服务质量差。政府确立公共服务的数量和质量标准，向社会组织、经营性单位公开招标采购，公共服务供给就引入了市场机制，供给不足、服务质量差的问题就会得到解决。政府可以根据中标单位提供服务的质量进行评估，并决定应该支付的费用。这样一来，公共服务的确立及供给是政府职能，但在公共服务的生产过程中市场机制就发挥了作用。许多社会性公共服务和经营性公共服务都可以采取这种方式，如公路、环保、医疗救助、培训及监狱管理^[7]。我国公共服务供给主体一直是隶属于政府部门的事业单位，这些单位由于政事不分，依靠政府权力收费，垄断公共事业，收费与服务脱节，游离于市场之外，竞争意识淡薄。目前从事经营性公共服务的事业单位虽然大部分已改制为企业，仍有许多从事社会性公共服务的事业单位不愿丢弃官方身份，希望靠“体制内”维持自身利益。推进事业单位的改革，同时推进政府购买服务是从供给侧改进公共服务供给的有效手段。

　　其次，发挥社会中介机构作用　提高公共服务供给效率还要靠供给主体的多元化。非营利性组织独立于政府、私人部门之外，在福利、慈善、家庭护理、教育、环保等领域得到了社会的信任，承担了政府部门不该做或做不好、私人部门不愿做或未必有效的社会事务，在政府和市场都可能失灵的领域，非营利性组织可能做得更好、更有效，而且非营利性组织可以大大降低政府的财政支出。随着社会进步特别是科学技术手段的提高，传统意义上的公共服务在发生变化，政府可以把一些职能交给非政府组织、非营利性组织承担，这些组织不仅向社会提供公共服务，也可以承担公共事务的管理。20世纪60年代后，西方国家出现了大量的非营利性组织，在80年代，非营利性组织与政府在医疗看护、教育和社会服务领域形成了合作关系，成为维护社会稳定、弥补政府与市场失灵的重要部门^[8]。目前亟须的是推进我国关于非政府组织的法律法规、政策制度以及社会思想意识方面的建设，发挥非营利性组织在公共服务供给中的作用。

　　再次，运用市场化融资手段　政府是公共服务的供给者，并不意味着资金只能依靠政府财政提供，公共服务也可以采取社会融资的市场化手段。对于经营性公共服务，特别是基础设施建设，地方政府一直充当着筹资主体，过去的方式是财政预算安排资金，近年来主要依靠另外一种方式——土地出让金，市、县级政府的基础设施建设主要依靠土地财政。这些都是直接投入方式，而融资方面因为《预算法》规定“禁止地方财政出现赤字和地方政府举债”，地方政府就成立国有公司，由地方政府担保发行企业债，用变通的方式非正式融资。在政府对公共基础设施建设筹资捉襟见肘的同时却阻止私人资本进入，仅允许政府、外国政府、国际经济组织出资，融资范围的限制导致地方性小型公共设施融资困难，同时也迫使政府通过非正式融资背上了债务负担。采取公私合营制（PPP）模式，以特许权协议为基础，授权私人运营商建设、运营、管理基础设施，凭此获得借贷机构贷款支持，政府得到基础设施的建设。这一方式在国外的交通、医院、公共安全、公共不动产等领域已得到普遍应用，项目完工进度和资金节约程度都好于政府直接投资项目。资金供给渠道的市场化，可以通过市场机制筹集大量资金，为公共服务提供有力的支撑，提高公共服务的供给能力。

　　总之，公共产品和公共服务的提供是政府的主要职能和责任，也是对纳税人的承诺，政府要发挥主体作用，不断提高公共服务的规模和质量。但公共产品提供的方式要改革创新，引入市场机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用，改进公共产品提供的效率和水平，加快公共服务均等化的进程，为全面建成小康社会做出贡献。  （作者系山西省财政科学研究所所长）　（本文发表于《当代中国史研究》2016年第1期）