处理政府和市场关系的中国经验^[1]

　　——基于发展优势厚植的分析　　

　　　

　　对中国处理政府和市场关系经验的总结是否科学，关系改革能否坚持社会主义市场经济方向。中国作为一个发展中国家，之所以成功地走出“贫困陷阱”，成为第二大经济体、全球制造业第一大国，创造全球瞩目的发展奇迹，是因为在探索完善中国特色社会主义道路进程中，既有创建、创新之变，也有坚持不变之完善，通过发挥好政府作用构建起作为发展中国家推进追赶跨越发展机制的优势，使市场在资源配置中起决定性作用是基于中国特色社会主义道路探索完善进程中构建起的发展机制优势的更好发挥和经济社会发展目标的更好实现，更好地发挥政府和市场作用要确立和完善底线思维、有效的政府治理、科学的宏观调控、新型举国体制、负面清单、兜底保障及相互协调的机制。将中国发展奇迹归功于去政府作用的市场化改革而无所坚持，是对中国经验的片面总结，势必误导改革朝着新自由主义主张的去政府作用方向推进，而不是更好地发挥政府的作用，如此，将失去在中国特色社会主义道路进程中探索构建起的来之不易的发展机制优势。

　　一、发挥好政府作用是发展中国家构建发展机制优势推进跨越发展的基础

　　发展中国家能否在发展机制上构建优势，是在全球经济竞争日益激烈的大背景下实现追赶跨越发展的关键。在发达国家和发展中国家经济社会发展水平存在较大差距的格局下，后者要实现追赶跨越，走自由市场经济之路是难以做到的，这已被国际经验所验证。第二次世界大战之后，从低收入成功迈向高收入，迈过中等收入陷阱的经济体只是少数。这是一个带规律性的现象，其原因是因为发展中国家失去了发展先机，不仅如此，发达国家凭借越来越雄厚的资本和领先的技术等优势，挤压了发展中国家的发展空间，发展中国家在发展上也就很难摆脱对发达国家的依赖，甚至发达国家还通过多种经济的、非经济的方式，索取发展中国家的利益、控制其发展。由于恶性循环，贫困落后者难以走出发展经济学所说的“贫困陷阱”。诺贝尔经济学奖得主缪尔达尔针对商品、资本、人员、技术等要素的自由流动，会使先进的地区更先进、落后的地区更落后的“循环累计因果关系”，主张不能消极地等待市场力量发生作用，政府应制定相应的政策，刺激和帮助落后地区加快发展，以防止地区发展的两极分化。中国从实际出发，探索出发挥政府作用，构建起发展机制优势，进而走出困境之路，为发展中国家跨越发展实现追赶提供了经验。

　　中国自1949年起到改革开放前，在追赶跨越发展之路不断前行，缘于政府积极发挥作用，进而构建起追赶跨越发展机制的优势。中国作为最大的发展中国家，作为没有完成工业化原始资本积累的农业大国，作为不实行殖民政策获得原始资本的大国，作为受西方国家封锁禁运的大国，通过建立社会主义公有制基础上的计划经济体制，构建起独特的发展机制优势，即能够全国一盘棋、集中力量办大事，将极为有限的资源，动员、优化配置到作为全球现代化主题的工业化上，进而在较短时期内建立起独立的比较完整的工业体系和国民经济体系。这一历史性成就正是改革开放以来中国经济发展奇迹的基础。如果离开这个基础，中国经济发展奇迹是难以实现的。

　　改革开放以来，中国实现跨越发展，不是去政府作用的结果，而是在坚持发挥好政府作用的基础上，让市场日益充分发挥作用。中共十一届三中全会以来，从解放和发展生产力出发，在吸取改革开放前处理政府和市场的关系、中央和地方权力的上收与下放的经验教训基础上，以问题为导向，以处理好政府和市场的关系为核心，逐步深化经济体制改革，实现了由社会主义计划经济向社会主义市场经济的重大转变。基于这样一个历史性演变，把中国发展奇迹的取得归功于去政府作用的市场化改革，甚至把政府当作阻碍发展的因素，则是对中国经济发展奇迹的经验的片面总结。实际上，就改革方法而言，中国与俄罗斯的“休克疗法”不同，是渐进式推进改革，存在路径依赖，即基于社会主义计划经济体制而逐步推进。就改革内容而言，一方面，坚持发展社会主义公有制经济，形成公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度；另一方面，改革高度集中的计划经济体制，既使市场充分发挥作用，又逐步建立健全社会主义国家宏观调控体系，发挥好政府的作用。如此，形成双重优势，一方面，激活经济，增强发展的内生动力，调动了各主体推进发展的积极性；另一方面，坚持发挥社会主义能够全国一盘棋、集中力量办大事的发展机制优势，组织实施如重大科技攻关、促进新兴战略产业发展、改善基础设施、促进产业园区建设引导产业集聚和企业集群的形成等，并从适应社会主义市场经济要求出发不断完善这些实施机制，进而更有利于国家发展战略的实现。换言之，中国坚持更好发挥政府作用而推进社会主义市场经济改革所形成的发展机制，不同于资本主义市场经济的发展机制，是社会主义国家发挥好政府作用、使市场在资源配置中日益充分发挥作用，并使两者有机融合于一体，这才是中国经济发展奇迹的真正原因。

　　可见，在推进社会主义市场经济改革这一历史性变革进程中，有创新之变，也有坚持完善。如果片面地认为经济发展奇迹缘于有所变而忽视有所坚持并不断加以完善，即在坚持中国特色社会主义发展机制优势的基础上，进行应变创新，以增强经济社会发展活力和动力的一面，把中国经济发展奇迹完全归功于去政府作用的市场化，甚至把政府完全作为负面因素，这是不符合历史发展实际的。相反，经济发展奇迹的取得，正是由于政府积极发挥作用，构建和厚植中国特色社会主义的发展机制优势，这是作为发展中国家跨越发展实现追赶的基础，也是最为基本的经验。如果不科学地总结中国经验，将导致对当下和未来改革的误导，也将使中国在特殊的追赶跨越的历史条件下构建起的、在市场经济下难以构建的，甚至可能是难以再生的中国特色社会主义发展机制优势渐失。

　　二、使市场在资源配置中起决定作用要基于社会主义发展机制优势的更好发挥和经济社会发展目标的更好实现

　　在探索完善中国特色社会主义市场经济道路进程中，中国创造性地形成了关于发展社会主义市场经济、使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的理论。中国当代史是一部实践发展与理论创新相互促进的历史。“一五”计划时期建立起社会主义计划经济体制后，在1956年召开的中共八大上，陈云从适应中国生产力水平较低及产业部门、地区、城乡存在较大差异出发，为实现经济社会发展和满足人民生活需要，提出了关于在生产上的计划生产为主与自由生产为辅、在商业经营主体上的国家或集体经营为主与个体经营为辅、在市场上的国家市场为主与自由市场为辅的“三个主体、三个补充”的经济体制，开启了有别于苏联社会主义经济完全排斥市场调节之路。中共十一届三中全会以来，针对计划经济体制下走不出“一统就死，一放就乱”的怪圈，在实施搞活经济的方针政策下，特别是在由计划经济体制下尊重价值规律到发展有计划的商品经济，再到1992年邓小平提出关于计划和市场都是经济手段的论断，形成了社会主义市场经济理论。中共十八届三中全会从尊重市场经济应由市场决定资源配置的一般规律出发和中国现阶段面临的市场体系不完善、政府干预过多与监管不到位的问题，创新性地提出了使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。中国形成的关于发展社会主义市场经济、使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的理论，是中国共产党把马克思主义政治经济学基本原理同改革开放新的实践结合起来形成的,是对马克思主义政治经济学的丰富和发展。

　　中国在推进社会主义市场经济改革进程中，一条重要的经验，就是将市场作为发展经济的手段，而不是改革的目的，使市场在资源配置中起决定作用要基于更好发挥社会主义发展机制优势和实现经济社会发展目标。俄罗斯和东欧国家在推进改革时，以新自由主义为理论指导，将市场化作为改革的目的，为市场化而市场化，这是其失去发展优势、经济发展受到严重影响的重要原因。由此，俄罗斯的改革使其工业在全球竞争体系中失去优势，走上了去工业化之路，庞大的工业体系很快被解构，而转为主要依赖石油、天然气等资源的输出作为实现发展的基础。中国则与之不同，在理论上，坚持完善中国特色社会主义理论，基于社会主义本质论，以邓小平提出的“三个有利于”为判断是非的标准，将计划和市场都仅仅定位为经济手段。在这样的理论体系下，中国推进建立健全社会主义市场经济体制改革时，强调使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，以更好地发挥社会主义发展机制的优势，服务解放和发展生产力，最终实现共同富裕。为此，探索政府和市场这“两只手”都能更好地发挥作用的机制，通过坚持制定国家中长期发展战略，制定实施国民经济社会发展计划或规划，发挥其引导作用；在促进先进生产力发展上，注重发挥好国家重大项目的引领带动作用；以推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化相互协调的理论为指导，在促进工业化、城镇化健康发展上引导产城融合、产业园区化，在促进区域协调发展上实行差别化的支持，在解决“三农”问题上促进城乡一体化和实行工业反哺农业的政策，在解决贫困人口上实施攻坚行动计划，在改善分配上推进税收和转移支付改革，在进入新常态促进生产与消费的均衡上推进“供给侧改革”，着力优化各种结构。同时，加强和完善对经济运行的宏观调控及金融监管，不仅避免了经济危机，还克服了1997年亚洲金融危机和2008年国际金融危机的冲击，实现了经济的持续快速发展，经济总量由1978年居世界第十位跃升为2010年的第二位^[2]。这些经验不仅不能被忽视，而且还应当坚持并加以丰富完善。

　　三、更好地发挥政府和市场作用要确立与完善底线思维、有效的政府治理、科学的宏观调控、新型举国体制、负面清单、兜底保障及相互协调的机制

　　在没有充分实践经验积累条件下，基于马克思主义经典作家关于社会主义的设想，新中国选择了社会主义计划经济，力求通过建立高度集中的计划经济体制，推进按比例组织生产。基于这一理论，着力构建全能型政府。由此，政府包揽安排国家的整个经济活动，即便是实施小自由市场的政策，自由市场也只是计划经济的辅助。然而，复杂的现实经济生活，使全能政府思维面临严峻挑战。面对这种矛盾，从中共十一届三中全会起，市场调节的范围逐步增加，中共十二届三中全会创新性地提出了有计划的商品经济理论。在1992年邓小平“南方谈话”基础上，中共十四大将经济体制改革的目标明确为建立社会主义市场经济体制，开启了社会主义市场经济的先河。这次大会将市场的作用定位为“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”^[3]，也就从政府包揽安排国家整个经济活动中走了出来。

　　中共十八大以来，在政府和市场的关系上，实现了理论的再次创新。十八届三中全会明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，回答了在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用的问题，从而构建起政府和市场关系的新构架：一方面，在使市场发挥作用上更加有定力，不仅提出使市场在资源配置中起决定性作用，还进一步明确提出“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。^[4]这改变了“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”的定位，也就在突破政府包揽安排国家整个经济活动的基础上，又突破了政府包揽调节经济活动的思维。另一方面，在社会主义国家中，使市场在资源配置中起决定性作用，政府从包揽调节经济运行中脱身，应该更好发挥作用，也可以更好地发挥作用。

　　更好地发挥政府作用，除了加强和优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序进而弥补市场失灵外，还应坚持历史上构建起的能够发挥中国特色社会主义发展机制优势的经验。

　　一是坚持在中长期发展上明确国家战略目标，在近期发展上制定国家经济社会规划，以引领资源的优化配置和经济社会的发展。底线思维不仅是要守住下限，还应把握中长线，通过构建中长期发展战略和近期发展规划，引导资源的优化配置，既有利于作为发展中国家实现跨越发展，又避免打“下限保卫战”的被动局面。

　　二是坚持历史上证明是成功的举国体制优势，并在市场经济条件下有机地融合市场的作用，对新型举国体制逐步加以完善。习近平总书记在十八届五中全会上明确提出：“已经部署的项目和新部署的项目要形成梯次接续的系统布局，发挥市场经济条件下新型举国体制优势，集中力量、协同攻关，为攀登战略制高点、提高我国综合竞争力、保障国家安全提供支撑。”^[5]

　　三是坚持按照社会主义本质的要求，落实共享发展理念，着力健全再分配调节机制，实行有利于缩小收入差距的政策，增加低收入劳动者收入，扩大中等收入者比重，逐步形成两头小、中间大的橄榄型收入分配结构，促进共同富裕。

　　四是坚持更好发挥政府作用实现机制的接续探索创新。中共十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了创新和完善宏观调控的方向，指出：“按照总量调节和定向施策并举、短期和中长期结合、国内和国际统筹、改革和发展协调的要求，完善宏观调控，采取相机调控、精准调控措施，适时预调微调，更加注重扩大就业、稳定物价、调整结构、提高效益、防控风险、保护环境。”^[6]基于长期积累形成的社会主义国家调控手段多的情况，政府在发挥作用上不能泛用、滥用，要坚持问题导向和底线思维，不断提高政府决策的科学性，科学引导预期，创新调控思路和方式，探索形成更好发挥政府作用的方式。

　　中共十八大以来，基于政府和市场的关系应因发展阶段和因事而论的历史经验，探索构建起底线思维、有效的政府治理、科学的宏观调控、新型举国体制、负面清单、兜底保障等适应经济社会发展进入新阶段的体制机制。底线思维是一种开放观、包容观与安全思维的统一，旨在更好地让市场在资源配置中起决定性作用，并实现其与更好发挥政府作用的协调。底线思维及相应实施的负面清单、兜底保障，明确了处理政府和市场关系的新尺度，政府在安全意识上不能松懈，坚守住不发生系统性风险的底线，确定经济运行的合理区间，防患于未然，保基本，非基本需求主要依靠市场来解决，不搞强刺激，坚定地让市场发挥作用。底线思维、有效的政府治理、科学的宏观调控、新型举国体制、负面清单、兜底保障等的确立和完善，可以避免政府和市场边界的静态化，很好地回答了政府和市场在什么时间、什么领域和以什么方式发挥作用的问题，是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的有效实现形式。这是新常态下正确处理政府和市场关系的新经验，是治国理政的新经验。（作者系中国社会科学院当代中国研究所研究员））（本文发表于《当代中国史研究》2016年第1期）