转变经济发展方式是我国经济社会可持续发展、绿色发展的可靠保障。中共十八届三中全会指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”[1]按照这一决定正确处理政府与市场在经济发展方式转变中的作用十分重要。

　　一、转变经济发展方式是国家发展战略的需要

　　经济增长方式是指推动经济增长的各种生产要素投入、组合和使用的方式，它决定着生产力的整体效能和发展情况，可以较为准确地反映出经济增长的实质内涵。经济发展分粗放型和集约型两种不同方式，粗放型主要依靠物质要素的投入增加产品数量，集约型主要依靠技术创新和管理水平的提升改进优化要素配置和提升产出质量。剔除劳动要素和资本要素之外的综合要素产出率是衡量经济集约化程度的一个重要指标，它以50%为界，50%±10%以内为半集约型，40%以下为粗放型，60%以上为集约型。我国转变经济发展方式就是由粗放型转变为集约型。

　　我国是发展中国家，与世界经济发达国家相比差距很大。新中国成立后面临百废待兴的局面，为了尽快把一个贫穷落后的农业国建设成繁荣富强的工业国，实行“赶超式”的经济发展战略，与之相适应选择了粗放型的经济发展方式。改革开放后，为了弥补“文化大革命”造成的经济损失，缩小与世界经济发达国家的差距，制定了“跨越式”经济发展战略，但受科学技术条件的制约，延续了粗放型经济发展方式。所以，在经济发展方式上两个时期具有共同的特征：在生产目标的制定上高指标、高速度，在生产过程中高投入、低效益、高国民生产总值，在组织形式上偏好运动式的全民总动员，在经营管理上粗枝大叶，在战略方针上不惜代价实现既定高目标。这些共同的特征说明中国长期以来实行的是粗放型的经济发展方式。

　　粗放型发展方式可以推进经济快速增长，较快地增加国民生产总值。改革开放以来，我国国民经济出现高速增长的态势，长期保持在两位数以上。国内生产总值由1978年的3645.2亿元增加到2012年的518942.1亿元[2]，成为世界第二经济大国，取得了举世瞩目的成就。但与此同时，也产生了许多新的问题。如国民经济质量下降，国有企业效益差，盲目投资、重复建设和产能过剩，管理粗放造成大量浪费，资源被大量消耗，生态遭到严重破坏等。事实证明，粗放型的经济发展方式是不可持续的，转变经济发展方式势在必行。

　　党和国家十分重视转变经济发展方式，并作为重要的战略目标。中共十四届五中全会就提出，“九五”到2010年的主要任务，是积极推进经济增长方式从粗放型向集约型转变。十七大指出，要着力把握发展规律，创新发展理念，转变发展方式，破解发展难题，提高发展质量和效益，实现又好又快的发展。十八大指出：以加快转变经济发展方式为主线，是关系我国发展全局的战略抉择，加快形成新的经济发展方式，把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来。由此可知，转变经济发展方式不仅仅是发展理念的变化，更是可持续发展的需要，是全面实现小康社会的需要，是国家发展战略转型的需要。

　　二、经济发展方式转变中政府与市场的关系

　　在市场经济体制下，市场失灵的范围：一是公共产品和公共服务。由于这类产品具有非竞争性和非排他性，导致市场供给失效。二是具有外部性的产品和劳务。个人或企业的行为和活动虽然给其他人与企业带来好处，但他们不承担应有的成本费用，企业得不到应有的报酬，也导致市场难以提供，即使提供也不能达到资源配置的最佳状态。三是竞争失灵。由于垄断行业高价出售产品，具有规模越大经济效益越好的优势，造成市场竞争失灵。除此以外，市场失灵还包括市场不完全、信息不对称、非价值性物品的存在、失业与通货膨胀、分配不公等，这些领域都需要政府的介入和干预。针对市场失灵进行分工，市场能够办得好、办得了的由市场负责，市场办不好、办不了的由政府负责，政府的主要任务是弥补市场失灵。

　　转变经济发展方式由于存在外部性，需要政府介入和干预。由粗放型经济发展方式转变为集约型经济发展方式，核心是技术改造和科技创新，依靠先进的科学技术和先进的管理手段优化要素配置，从而达到用较低的成本得到最大化的高质量的产出。但科技创新企业的新成果和新技术势必在社会上、产业间扩散，造成自己投资别人享用的结果。科技创新企业正外部性的溢出，首先是落后企业的模仿。很多企业特别是小企业由于无力承担技术创新的巨额费用，往往在技术应用阶段集中投入，增强模仿能力，使技术水平得以提高，扩大产品销路，令自主创新企业失去优势。其次是产业间的溢出效应。在信息网络时代，技术创新企业在重组兼并中为了整合上下游企业的供给和需求能力，往往要主动地对上下游企业进行技术培训，从而提升关联企业技术能力和创新水平。在行业之间的战略技术联盟中，自发性的创新往往会主动地进行技术交流和协调，使其创新成果在联盟各企业间得到扩散，促使整个行业的技术水平都得到提高。再次是人力资本流动产生的溢出效应。进入知识经济时代，劳动者技术、知识、素质的提高成为经济发展的核心动力，但人力资本的配置是通过市场进行的，如公司高薪聘用具有较高知识技术的人才，与掌握技术的人交往，都可使一般和落后企业提高竞争能力。在外部性存在的情况下，企业不会主动的转变经济发展方式，靠市场是难以解决或者是解决不好的，需要政府进行干预。

　　外部性除正效应外还存在负效应。企业粗放型生产所产生的高耗资、高耗能、高污染等负外部效应是社会承担的，由于外部成本不能内部化，也影响企业科技创新的积极性。尤其是中小型的“三高一低”企业，收益独自占有，消耗资源、污染环境全由社会承担，他们更没有转变经济发展方式的积极性。中国虽然采取了征收排污费等措施，但由于收费标准比较低，企业宁可缴纳排污费也不愿投资技术改造和更新设备。加之中国资源、能源价格低廉，企业高消耗不会增加太多的成本，而且这类企业大都具有短、频、快的特点，看重的是眼前利益而不是长远利益，他们往往利用政策的时间差、牺牲社会成本换取有限利润。对于这种现象市场也是无能为力的，也需要政府进行干预。

　　由此可知，政府与市场的关系不是对立的，政府需要市场，市场离不开政府，二者是对立统一的，相互制约又互为补充，既分工明确又相互配合。市场失灵是政府与市场发挥作用的分界线，也是政府干预的底线，越过这条分界线就会破坏二者的关系，产生不良影响和效果。转变经济发展方式，要充分发挥市场配置资源的决定性作用，政府主要发挥弥补市场失灵的作用。

　　不过，政府与市场的关系也不是静止的，而是动态的，在适应经济社会发展的需要中不断变化。从西方历史发展来看，政府干预的作用越来越强，到19世纪30年代，凯恩斯的理论和罗斯福的做法逐渐成为主流。1999年英国实现复兴时，英国首相布莱尔在《现代化政府白皮书》中指出：政府的现代化是英国复兴计划的关键，政府的现代化已经不是关于大政府还是小政府，坚持干预政策的政府还是放任政策的政府问题，而是“现代化的政府、更好的政府、正确的政府”的问题。再从当前国际上政府与市场关系发展趋势看，政府干预的作用仍呈上升的态势，许多发达的市场经济国家都不断增加中央政府的财权财力，增加中央财政的支出比重和转移支付规模，政府建立竞争有序的市场，提供大量公共基础设施，推动科技发展，制定政策规划，稳定社会秩序，保障经济可持续发展等等，政府要做的事越来越多。刘易斯说：“在稳定的社会中，政府干预的事情极少……但是在迅速转变的社会中，政府对任何事情都不能掉以轻心”。“国家越落后，政府开拓的余地越大……如果一个落后国家不管是由于懒惰还是由于哲学信念，采取自由放任的态度，那都是不幸的”。刘易斯的话，对中国转轨时期的政府来说具有特别的意义，我国还处在社会主义初级阶段，与西方发达国家相比还比较落后，需要吸取上述告诫，政府对任何事情都不能掉以轻心。

　　所以，转变经济发展方式，既要发挥市场的决定作用，又要发挥政府的干预作用。美国从1776年独立到20世纪50年代初基本完成经济发展方式的转变，日本第二次世界大战后在政府的干预下只用了几十年的时间就实现了经济集约化程度的快速提高，说明国家有效的干预对促进经济增长方式的转变是十分必要的，对于社会主义初级阶段的发展中国家来说更是如此。

　　三、经济发展方式转变中政府与市场的作用

　　转变经济发展方式既离不开政府也离不开市场，政府与市场要在各自的领域里发挥作用，同时相互配合，最终取得既弥补市场失灵又防止政府失灵的效果。

　　首先，明确政府的作用　政府在转变经济发展方式中发挥的作用总的来说是辅助性的，目的是为市场和企业转变经济发展方式创造良好的外部环境。具体来看，一是缩减固定资产投资规模。实证分析表明，政府减少投资和行政管理支出，可以削弱资本深化的力量，促进 TFP（全要素生产率）提高，改善经济增长质量，转变粗放型增长模式。二是优化财政支出结构。转变经济发展方式的本质是更加高效地配置各种生产要素，要达到这一目的只有依靠科技进步和科技创新，优化财政支出结构必须要加大对科技进步的投入，使科技进步和科技创新成为我国转变经济发展方式的引擎。三是优化经济结构。改变工业尤其是重工业独重的格局，使工业与其他产业协调发展，大力发展高新技术产业和现代服务业，发展多种经济成分，促进多元混合型的经济发展。四是全面深化体制改革。经济体制改革的重点是逐步取消政府控制价格、批租土地、审批项目等过多的资源配置权，投资体制改革的重点是充分调动市场和社会投资的积极性，价格体制改革主要是生产要素和稀缺资源价格市场化，财税体制改革主要是制定促进经济发展方式转变的财政政策和税收制度，金融体制改革主要是实现利率市场化，行政管理体制改革重点是把政府从经济管制型转变为公共服务型。五是加强宏观调控政策引导。利用政策和制度安排引导企业技术创新，提高管理水平。六是为经济发展方式转变完善法律支撑，改革与商品市场、资本市场、金融市场等有关的各种税法、商法、公平交易法和公平竞争法，为转变经济发展方式创造良好的法制环境。七是加强对市场经济的检查监督，坚持严格执法，对违反国家经济发展方式转变有关的法律法规的企业进行监督处罚，对“三高一低”和生产过剩企业勒令整改或停产关闭。

　　其次，发挥市场的作用　在经济发展方式转变中首先要充分发挥市场的主导作用。一是市场决定资源配置。政府要最大限度地减少以往资源配置权，包括替企业策划、招商引资，控制价格、批租土地、审批项目等等，否则市场决定资源配置就是一句空话。二是市场调节生产要素价格。取消政府对生产要素价格的控制，使生产要素价格市场化，保障企业实际支付的成本价格尽量接近市场要素价格。三是市场决定银行利率。首先实现利率市场化，同时完善股票市场，搞活债券市场，允许大型企业在科技研发中发行企业债券，建立以市场机制为主的金融体制。四是市场“优胜劣汰”。取消政府对国企的“保护伞”和“安全带”，企业去留由市场根据优胜劣汰的原则来决定。

　　再次，发挥企业的作用　企业是市场经济的主体，企业生产方式的转变在很大程度上决定经济发展方式的转变。一是企业自主发展。真正做到政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，破除国有企业的垄断优势，按照市场经济规律自我发展。二是明晰企业产权制度。产权制度是企业经济发展方式转变的前提，要明确规范产权界定、产权配置、产权流转、产权保护等现代产权制度，维护投资者的合法权益。三是实行规模化经营。规模经济能够在更大的范围内优化资源配置，从而降低成本，获取规模效益。国有企业要继续进行兼并重组，彻底改变原来“多而散、小而全”的格局和特点，向着跨国公司迈进。四是实施“走出去”开发战略。在全球经济一体化下，“越开放的经济效率越高，全要素生产力对增长的贡献越大”。中国企业应积极参与经济全球化进程，与国际市场接轨，在更大的范围内实现资源的优化组合，从开放型经济增长中实现互利多赢的目标。　（作者系财政部财政科学研究所研究员）（本文发表于《当代中国史研究》2016年第1期）