自1978年改革开放以来，第三产业[1]（在很多文件中将第三产业称为服务业。第三产业的概念是英国经济学家、新西兰澳塔哥大学教授阿·费希尔于1935年在《安全与进步的冲突》中提出来的。他认为：人类生产活动的发展有三个阶段，初级阶段，以农业和畜牧业为主。第二阶段，以工业生产大规模的迅速发展为标志，纺织、钢铁和其他制造业的商品生产为就业与投资提供了广泛的机会。第三阶段，特征是各种形式的服务活动得到发展，大量的劳动力和资本不是流入农业和工业，而是旅游、娱乐服务、文化艺术、保健、教育和科学等领域。费希尔将经济发展的三个不同阶段分别称作第一产业、第二产业和第三产业，并指出，三次产业的划分在某种程度上与人类需要的紧迫程度有关。第一产业为人类提供满足最基本需要的食品，第二产业满足人类更进一步的需要，第三产业满足人类除物质需要以外的高级需要，如生活中的便利、娱乐等精神上的需要。在现代经济学研究过程中，经济学家将第一产业（农业）、第二产业（工业和建筑业）之外的所有行业称之为第三产业。本文对第三产业与服务业不做区分，将其视为相同的可以互换使用的概念。）是中国占GDP比重保持持续增长的唯一行业。据《中华人民共和国2014年国民经济和社会发展统计公报》显示，2014年，第三产业增加值为306739亿元，占GDP比重的48.2%。［1］1978年该比重仅为23.9%。相比之下，1978 ~ 2014年，第一产业所占GDP比重从28.2%下降到9.2%，第二产业占比从47.9%下降到42.6%。（1978年的数据参见《中国统计年鉴·2014》（中国统计出版社2014年版）第12页；2014年的数据参见中华人民共和国国家统计局：《中华人民共和国2014年国民经济和社会发展统计公报》，中华人民共和国国家统计局网，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html，2015年2月26日。）从已有成果来看，关于中国经济改革的研究一直是一个热点。例如，科斯和王宁的《变革中国——市场经济的中国之路》，从“边缘革命”的视角，对中国改革的动力机制进行了新的研究。［2］而傅高义的《邓小平时代》一书，则从改革领导者的视角对中国改革的过程与机制进行了研究。［3］从总体上看，这些研究大部分侧重于从所有制、国企改革、发展战略等方面展开，即使从产业视角进行研究，也多侧重于农村体制改革与国有工业企业改革，少有从第三产业体制改革的视角进行系统研究的。这与改革开放以来，第三产业在国民经济中的地位及快速增长极不相称。究其原因主要是：除了金融、教育、医疗等以外，第三产业体制改革受到的关注较少；第三产业体制改革的目标更为多元化；第三产业内部各个行业之间差异巨大，使其改革路径亦相去甚远。
有鉴于此，深入研究第三产业体制改革的历史路径，有助于进一步强化我们对第三产业未来改革的认知。本文将1978 ~ 2000年的第三产业体制改革分为三个时期：1978 ~ 1983年，改革的主要动力是就业压力，其路径是允许各类个体工商户、私人企业进入第三产业领域；1984~1990年，改革的压力来源于增长压力，其改革路径是将第三产业作为一个主要的国民经济部门，促进其快速发展；在20世纪90年代，第三产业体制改革的动力来源于财政压力，其改革路径是放开第三产业价格，并促进国有服务部门进行所有制改革。从这个意义上讲，中国第三产业体制改革的路径是一条渐进的路径。
一、改革之初（1978~1983年）：就业压力下的第三产业体制改革
在改革开放之初，第三产业体制改革的目标是如何解决当时突出的城市就业问题。
（一）就业压力凸显
从1977年开始，大批下乡知识青年返城。“文化大革命”结束后，农民也获得了进城务工的自由，他们与返城青年争夺就业机会。城市中的待业人口越聚越多，一度超过2000万人。［4］根据《新中国五十年统计资料汇编》的数据计算亦得出了相似的结论。1977年全国农业就业人口为29340万人，到1978年锐减为28318万人，一年减少了1022万人。［5］对照前后几年的统计数据可以发现，第一产业人口一直保持着相对稳定。1978年农业就业人口的突然减少，可以说是受到知识青年返城的影响。
严峻的就业形势给社会安定带来了巨大挑战。“从1977年春节开始到1979年，上海几十万上山下乡的知识青年趁回家过年的机会，到市政府上访请愿，要求回上海。1979年春节后，由于连年上访得不到妥善解决，便在两三天内先后聚集10多万知青，围住外滩市政府办公楼不肯散去，造成交通瘫痪，市里动用全市警察仍难以维持秩序，最后不得不调动消防警察保卫外滩的市政府机关。”［6］1979年4月5 ~ 28日，中共中央召开工作会议，李先念代表中共中央、国务院发表了讲话，指出：“经过这两年多来的恢复和发展，我们的经济情况有了很大的好转，但比例失调状况还没有从根本上改变过来”。“劳动就业问题十分严重。由于二十年来特别是近十多年来经济事业和各项事业发展缓慢，而人口增长过快，使需要就业的人数同可能提供的就业机会之间，产生了十分尖锐的矛盾。”“大批人口要就业，这已经成为一个突出的社会问题，如果处理不当，就会一触即发，严重影响安定团结。”［7］
（二）第三产业的发展现状不能满足人民群众的生活需要
改革开放初期，以公有制为主体的第三产业发展严重不足，不能满足人民群众的生活需要。1952~1978年，全国人口从57482万人增加到96259万人，增加了67.5%，但从事零售商业、餐饮服务业和日杂物品经营的人员却从950万人下降到610万人，其中零售商业从业人员从550万人降低到130万人。（根据国家统计局国民经济综合统计司编《新中国五十年统计资料汇编》（中国统计出版社1999年版）第1页表A-1、第57页表A-51、第141页表C-2中数据计算得出。）这些行业大都以公有制占主导地位。以零售商业为例，1978年全国商品零售总额中，国营商业和集体所有制商业占到了97.9%，个体商业仅占0.1%，农民在集市上对城镇居民的零售额仅占0.2%。［8］
第三产业的发展滞后给城镇居民生活带来了诸多不便。据统计，辽宁省1957~1979年城市人口增加了18%，商业、饮食服务业的网点却减少了86%，沈阳市出现了全市性的吃饭难、修鞋难和修车难的局面。［9］1978年，江西全省城镇集体商业、服务业网点仅有6867个，平均每千人只有网点1.57个，仅相当于1957年的1/4。［10］
（三）从缓解就业的压力到自觉的改革行为
在就业压力与供给不足的双重压力之下，发展第三产业得到了中央的重视。1978年12月13日，在中共中央工作会议闭幕会上，邓小平代表中共中央发表了《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话，明确提出：“要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来”［11］。讲话确立了发展第三产业的思想基础，打破了一些领域的禁区，为允许个体工商业者从事第三产业提供了依据。1979年3月，全国工商行政管理局长会议就开放城市农副产品市场问题进行了反复讨论，认为原则上应该开放（但当时大家在思想上还存在一些顾虑，会议重新提出1963年曾实行的“范围宜小不宜大，管理宜紧不宜松”的原则，并且明确规定：要指定地点，不要设在市中心；只限于农副产品，禁止工业品和旧货上市，只准产销直接见面等。辽宁财经学院编：《商业经济学文件资料选编》，1981年，第56页。）。会后，国务院批转了《关于全国工商行政管理局长会议的报告》，这是中央批准的第一个有关个体经济的报告。［12］从1979年11月起，国家开始把小商、小贩、小手工业者及其他劳动者从原工商业者中区别出来，允许个体经济和私营工商业发展并发挥原工商业者的作用。到1981年，原86万工商业者中的70万人恢复了劳动者身份。［13］
1980年8月17日，《中共中央关于转发全国劳动就业会议文件的通知》指出：“宪法（指1975年宪法——笔者注）明确规定，允许个体劳动者从事法律许可范围内的，不剥削他人的个体劳动。这种个体经济是社会主义公有制经济不可缺少的补充，在今后相当长的历史时期内都将发挥积极作用，应当适当发展。”［14］在会议文件《进一步做好城镇劳动就业工作》中，提出了“在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”［14］（p.318）的“三结合”就业方针，打开了就业的“三扇门”。中央要求各地区、各部门密切结合国民经济调整和企业整顿，通过调整所有制结构和产业结构扩大就业门路，发展手工业、商业、服务业、饮食业，发展旅游业、城市公用事业和园林绿化事业，多办集体所有制的服务网点，鼓励和扶持城镇个体经济适当发展，大力发展劳动服务公司吸纳返城青年，加强就业前培训，发展知青场队和企业办农副业基地等。［14］（pp.319~321）各省、市、区政府响应中央的号召，也出台了相应的文件。例如，湖南省人民政府印发了《关于恢复和发展城镇集体商业服务业的意见》、《关于解决城镇商业服务网点严重不足的意见》、《关于发展城镇修补服务业的意见》等。［15］
与此同时，党和国家领导人也在各种场合反复说明了第三产业对于解决就业问题的重要意义。1981年5月1日，邓小平会见联邦德国前总统瓦尔特·谢尔一行，在谈到中国国内就业问题时他指出：“城市要开辟多种途径解决就业问题，发展一些集体经济和个体经济安排就业是见效的。要扩大和改造服务业，这样每年可以安排七八百万人。”［16］
1981年6月，国家劳动总局在西安召开全国劳动服务公司工作座谈会。会议提出，解决城镇劳动就业问题，必须积极扶持具有自主经营、自负盈亏、按劳分配和民主管理等特点的集体经济，逐步恢复经营灵活、方便群众的个体经济；大力发展有关吃、穿、住、行、用以及教育、保健和文化娱乐等行业。［17］7月7日，国务院做出《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》，鼓励和支持城镇待业青年从事个体经营，有计划地将部分小手工业、修理、服务和商业，租给或包给个人经营。［18］城乡个体工商业获得了合法的发展机会。10月17日，《中共中央、国务院关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》指出：“从历史经验、目前需要和今后趋势看，结合各地的具体条件，发展与人民生活关系密切的商业、服务性行业和消费品生产行业的前景是广阔的，解决城镇劳动就业的潜力是很大的。要把大力发展这些行业作为重要课题，认真研究解决。”［19］
在放开城镇第三产业的同时，从1979年起，中共中央、国务院就开始研究放开农村的第三产业市场。1980年9月，中共中央印发的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》中指出：“要充分发挥各类手工业者、小商小贩和各行各业能手的专长，组织他们参加社队企业和各种集体副业生产；少数要求从事个体经营的，可以经过有关部门批准，与生产队签订合同，持证外出劳动和经营。”［7］（p.548）1981年3月，《中共中央、国务院转发〈国家农委关于积极发展农村多种经营的报告〉的通知》指出：“开展多种经营，要发挥集体和个人两个积极性。生产队要根据当地自然资源、劳动力资源的状况和生产习惯，推行在统一经营的前提下，按专业承包、联产计酬的生产责任制，组织各种形式的专业队、专业组、专业户、专业工。同时要通过订立合同和其他形式，积极鼓励和支持社员个人或合伙经营服务业、手工业、养殖业、运销业等。凡是适宜社员个人经营的项目，尽量由农户自己去搞，生产队加以组织和扶助。”［20］1983年，中央一号文件——《当前农村经济政策的若干问题》明确宣布，对农民完成统购派购任务后的产品（包括粮食，不包括棉花）和非统购派购产品，允许多渠道经营，农民私人也可以经营。可以进城，可以出县、出省，采用机动车船长途贩运。［21］上述文件有力地推动了多渠道经营方式的发展。
随着第三产业尤其是商贸业中个体私营经济的快速发展，对其认识也一度出现争议。1981年1月7日，国务院发出《关于加强市场管理打击投机倒把和走私活动的指示》，将商业领域的某些现象视作投机倒把。［22］1982年，经邓小平提议，中央政治局决定对私营经济主张实行“看一看”的方针。［23］所谓“看一看”，就是指对不清楚的事物不急于下结论，要冷静观察，要加强调查研究。
1981年以来，中国部分城市还进行了经济体制综合改革的试点工作，试点首先在沙市、常州开展，后来重庆、武汉、沈阳、大连、哈尔滨等一些大城市和省辖市也展开了试点工作。城市经济体制综合改革中的一个重要内容，就是对第三产业进行综合改革。这些改革实践为第三产业改革的进一步推进积累了经验。
（四）初步认识到发展第三产业的重要意义
在新中国成立后的一段时间里，曾经把服务部门看成不创造社会财富的非生产部门，在相关的经济文件中，也是以“农轻重”为主要表述语。“四个现代化”只把工农业现代化列入议事日程，而忽略了第三产业现代化。在以解决就业压力为出发点的发展第三产业的实践中，党和国家决策层及社会各界对第三产业的认识也经历了一个不断深化的过程。在1978年的国务院务虚会上，著名经济学家薛暮桥提出应当为长途贩运平反，要利用市场活跃流通。1979年，国务院财政经济委员会组织了一次全国性的经济结构调查。调查工作持续了10个月，得出的结论之一即为：交通运输业落后，商业、服务业和国民经济发展不相适应。（该调查共提出了六个方面的主要问题：农业严重落后于工业，阻碍国民经济迅速发展；轻工业落后，不能满足城乡人民提高生活水平的要求；重工业脱离农业、轻工业片面发展；交通运输业落后；商业、服务业和国民经济发展不相适应；基本战线规模过大，战线过长，骨头和肉的比例关系失调，非生产建设发展过慢，城市住房严重紧张等问题。参见马洪、孙尚清主编：《中国经济结构问题研究》，人民出版社1981年版，第3~8页。）这是在中央层面的文献中首次提到服务业和国民经济发展不相适应。
其间，党和国家领导人分别针对第三产业中的不同行业阐发过重要论述。如陈云在1978年中央工作会议东北组发言时提出，要重视旅游事业的发展。［24］1979年3月19日，邓小平指出，要投资搞旅游事业，赚外汇。1980年10月9日，他又指出：“用降低积累率的办法来搞计划中缺门的东西，科学教育、住宅、人民生活方面的事情，就可以多花一点钱。”［25］另外，在中央领导同志的讲话中，也曾多次涉及第三产业及其对国民经济的贡献问题（《科学管理研究》1981年第3期发表的《第三产业概念注释》中写道，最近，中央一些领导同志讲话中曾提道：“从世界上看，工业发达的国家，由于他们生产力水平比较高，国民收入比较多，第三产业发展很快。一些国家第三产业占了就业人口的百分之六十至七十，在国民生产总值中占百分之五十至六十”。）。到1981年上半年，国内报刊开始连续刊载长文，系统介绍第三产业概念的由来、发展原因、分类、作用、趋势以及理论研究的新问题、对中国的启示等，并分析了中国第三产业的现状与发展前景。
（五）改革成效
这一时期，第三产业体制改革取得了较好的成效（详见李勇坚、夏杰长：《制度变革与服务业成长》，中国经济出版社2009年版，第1~3章。），主要体现在以下四个方面。
1.较好地解决了就业问题
在国家政策的推动下，自1979年起，2000万待业人员逐步就业。根据《人民日报》报道，1979年国家通过各种途径安排700多万人就业。这次安置就业人员的办法可概括为：广开门路，大办集体企业。过去，就业只有国家招工一个门路。1979年通过兴办集体企业安排的人数占到了当年就业人数的48%。沙市、北京、天津、西安、哈尔滨、石家庄等城市，由集体企业安排的比例高达70%以上。大办集体企业的形式主要有四种：一是新建街道工厂、商店、城市服务设施；二是原有街道生产、生活、服务组织增加产品，增加作业班次，扩大经营范围；三是有些工业城市、工矿区、林牧区的全民所有制单位充分利用原有厂房、设备、技术力量带办集体企业；四是群众自办企业。组织城市待业青年参加生产服务劳动，既解决了他们的实际生活问题，又为社会创造了财富，满足了群众生活方面的一些需要。［26］1980年全国新增第二、第三产业就业人员849万人，其中第三产业新增就业人员为356万人。（根据《新中国五十年统计资料汇编》第2页表A-2的“全国从业人员”和“职工人数”推算得出。）
2.个体工商户快速增长
到1983年时，农村个体户增长到324万户，从业人员415.9万人，与1981年相比分别增长了3.38倍和3.42倍；与此同时，城镇个体工商户和从业人数增加到170.6万户和208.6万人，分别增长了近一倍。（根据《中国统计年鉴》1985~1990年（中国统计出版社1986~1991年版）各年度“工农业劳动者人数”、“城镇个体工商户分行业人数”、“城镇集体所有制各部门职工人数”等数据计算得出。）另据国家工商行政管理局的统计资料，到1984年年底，个体商业网点达到728.1万个，比1978年增加39.9倍。1984年，个体商业、饮食业、服务业从业人员达960.7万人，比1978年增加35.7倍。农村的个体户中有62%从事非农产业，20.8%从事运输业［27］。据笔者估算，在改革开放初期的个体私营经济中，第三产业大约占50% ~ 60%。（详见李勇坚、夏杰长：《制度变革与服务业成长》，第2章。）
3.服务业的供给能力快速增长
1978 ~ 1983年，全国增加了534.9万个服务业网点，其中个体增加了492.4万户，占增加总数的87.7%；城镇平均每万人拥有的零售商业、饮食、服务网点数由13个增加到了64个，商业、服务业从业人数由63人增加到163人。（根据《中国统计年鉴·1984》（中国统计出版社1984年版）第376页“社会零售商业、饮食业、服务业分经济类型机构和人员”数据计算得出。）
4.第三产业体制的改革促进了非生产性投资比重的增加
三年调整时期，中央提出扩大职工住宅建设，增加科学、教育、文化、卫生及城市建设等非生产性投资的比重。“六五”计划期间，交通运输业及科技教育方面的投资比重大大增加。文化、教育、科学、卫生等事业费在国家财政支出中所占比重，由1980年的12.9%上升到1985年的17.17%。（王华主编：《中国文化文物统计年鉴·1997》，文化部计划财务司1997年，第3页。）
二、持续改革（1984~1990年）：增长压力下的第三产业体制改革
随着第三产业的不断发展，1985年第三产业在社会总产值中的比重超过了第一产业［28］，其在国民经济中的地位越来越重要，社会各界对发展第三产业的意义日益重视，并认识到第三产业的发展是社会经济进步的表现，也是经济增长的重要动力。
（一）对第三产业的认识进一步深化
在1981年下半年之后的一段时期，媒体对第三产业的宣传介绍突然跌入低谷，直到1984年，由于中央领导的高度重视，人们对第三产业的认识才开始不断深化。例如，1984年，中央领导提出今后要大力发展第三产业，并明确指出：“发展第三产业，可以解决就业问题，发展生产，繁荣经济”，同时还提出了一个重要观点，“社会越是进步，搞第三产业的人越多”。［29］这是国家领导人对第三产业发展规律的较早的公开表述。还有领导将第三产业做为经济增长的动力提出来，认为第三产业的市场化将对经济增长具有重要意义，并指出：“随着生产力水平的提高和专业化、社会化的发展，‘第三产业’将迅速发展。在一些发达国家中，‘第三产业’占就业人口的60% ~ 70%，在国民生产总值中占了50% ~ 65%。我们国家的经济不发达，‘第三产业’发展缓慢，据统计仅占就业人口的15%左右，占国民生产总值的20%左右”。“所有的城市和集镇，不要老是把注意力放在办地方工业上，以为办工业才能安排就业，而应当把主要力量放在搞基础设施，放在‘第三产业’上。我国的各种服务行业，包括文化娱乐、旅游业等，前途无量，发展之快，将会出人预料。过去服务业，公用事业发展不起来，有一系列的问题。主要在于我们没有把它当成企业，而是当成福利事业甚至慈善事业来办，谁办谁赔钱，根本缺乏活力。这种办法必须改变”。［30］1984年下半年，时任中共中央总书记的胡耀邦在山东省视察时指出：“放手发展‘第三产业’，包括鼓励个体户经营‘第三产业’，放开了没有？广东的经验证明，要想在较短时期内把经济搞活，打开新局面，从‘第三产业’抓起是一个好办法。发展‘第三产业’，投资少，见效快，很有必要。”［31］1985年4月，国务院负责人在武汉市视察时指出：“每个城市都要把发展第三产业，提高第三产业在国民经济中的比重，作为一个重要任务。第三产业不仅包括为生活服务的行业，也包括为生产服务的行业。一个国家的经济效益和效率，与第三产业发展的程度有极大的关系。如果真正把第三产业搞好，在现有的条件，我们的经济效益就会有很大的增长，人民的生活质量也会提高。”［32］这是国家领导人首次公开指出第三产业能够为经济增长服务。
与此同时，学术界对第三产业的讨论开始热烈起来。《求是学刊》1985年第4期开设“第三产业问题研究”专栏，刊载了松杉的《第三产业的科学含义及其范围》、马凤森的《第三产业和社会经济发展》、张艺的《第三产业与经济发展的战略和策略》等文章。1985年8月15日，中国社会科学院财贸物资经济研究所举办了“全国第三产业经济理论讨论会”，这是新中国成立以来第一次全国性的关于第三产业经济理论的学术研讨会。张卓元在开幕词中提出了第三产业的科学定义及范围等三个需要着重讨论的问题。［32］（pp.1~6）学术界将第三产业发展作为经济发展战略来研究，把第三产业提到了战略高度。有学者指出，新技术革命的发展趋势之一是生产从集中化向分散化发展。分散化生产的首要条件是现代化通信网络的建设，其次是交通运输体系的完备，最后是整体社会服务的进展。中国并没有走完产业革命的全部历程，生产过程还不曾完全实现集中化，生产分散化比较适合于我们的国情，这是一个有利条件，但要成功地运用这个条件，又在很大程度上依赖于第三产业的发展。［33］
（二）持续推进第三产业快速发展
在认识不断深化的基础上，第三产业体制改革持续推进。1985年3月，六届全国人大三次会议的政府工作报告中明确指出：“大力发展包括商业、外贸、交通、邮电、旅游、金融、保险、咨询、技术服务和其他社会服务的第三产业”，“应当把国民生产总值的增长情况，作为考核大城市经济发展的主要指标”。［34］这是在政府工作报告中首次详细论述第三产业的发展问题，并将其作为大城市经济发展的主要考核指标。
4月5日，国务院转发了国家统计局《关于建立第三产业统计的报告》，较为明确地界定、划分了第三产业的范畴和领域。这是首次将第三产业纳入到正式的统计指标中。
9月，中国共产党全国代表会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中，把“加快发展为生产和生活服务的第三产业，逐步改变第三产业同第一、第二产业比例不相协调的状况”列为经济建设的战略布局的“第四条方针”，并指出：“第三产业的兴起和发达是社会分工进一步发展和劳动生产率不断提高的必然趋势，是现代化经济的一个重要特征。长期以来，我国第三产业严重落后，交通不畅，信息不灵，产前产后的服务以及商业、金融、技术咨询等事业都很不发达，造成资金使用效益差，生产效率低，并且使群众生活十分不便。必须加快第三产业的发展，提高它在整个国民经济中的比重，这既是形成新的经济发展格局的一项战略措施，也是发展商品经济的一项重大改革”。［35］这是在中共中央文件中首次出现关于第三产业的论述。
1986年4月，六届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》提出，加快发展为生产和生活服务的第三产业，特别是要大力开展咨询服务，积极发展金融、保险、信息等事业，并规定了第三产业的发展目标。［35］（p.419）这是在五年计划中首次列入了第三产业的内容。
这一时期第三产业体制改革的具体措施主要是持续引进市场机制，政府不再包办服务业。例如，自1984年开始，全面推进了小型商业企业改革，根据企业的不同情况，对国营小型商业企业实行了“改、转、租、卖”。到1986年年底，实行“改、转、租”的国营小型零售商业、饮食业、服务业企业（在早期的文献中，对“服务业”应作狭义的理解，仅包括与居民生活相关的服务业，如修理、家庭服务等。）有5.7万家，占国营小型商业企业的60%，其中实行租赁经营的占12%。大中型商业企业实行多种形式的承包经营责任制试点，少数地方已大面积推广。例如，北京市到1986年年底已有85%的大中型企业搞了承包经营。［36］
（三）改革成就
通过改革，第三产业的服务能力持续提升。到1986年年末，全国第三产业服务网点已有160.9万个，从业人员369.9万人。除供销社外的集体所有制网点13.8万个，从业人员107.6万人（其中国家所有集体经营的网点8612个，从业人员14.9万人；国营转体所有制的网点1386个）；个体网点141.1万个，从业人员189万人。城镇居民住宿难、理发难、吃饭难、洗衣难、修理难等问题已有所缓和。全国城镇个体工商户得到迅猛发展，从1978年的10多万户增加到1986年的500多万户。在社会商品零售额中，全民所有制商业所占比重下降到39.4%，集体所有制商业（包括供销社）占36.4%，个体占16.3%，合营占0.3%，农民对非农民居民零售占7.6%。全国城镇集市贸易市场已有6万多个。［36］（pp.525~527）第三产业的市场化还为国有企业改革出现的剩余劳动力提供了新的出路。如首钢相继成立了劳动服务公司、民用产品公司、绿化公司和宾馆开发公司，仅劳动服务公司就在工厂附近的居民区办起了百货、副食、蔬菜、食品、洗理、服装、电器等服务网点46个，为职工和附近居民提供服务。从事第三产业的职工有近6000人，还安置了待业青年4000多人［37］。
通过引入市场机制，交通运输价格等进行了局部调整。铁路运价提高21.6%，200公里以内的铁路短途运价每吨货物加价4元，100公里以内的铁路客运票价提高了16%。水运、空运价格也作了适当调整。在价格杠杆作用下，“七五”时期地方办交通的积极性增强。1985年，中国只有10个省、区、市拥有49条地方铁路，正线长2934公里。1990年年末，已有16个省、区、市拥有64条地方铁路，正线长4454公里。［38］地方航空公司从无到有，已形成一定的运输能力。个体运输业得到较快发展。
综上所述，1984~1989年，第三产业得到了快速发展，服务业的年均增长率达到了10%以上，服务业增加值占GDP的比重从24.8%提高到了32.1%［39］，年均提高1个多百分点。
三、市场化（20世纪90年代）：财政压力下的第三产业体制改革
改革开放后的十多年间，中国第三产业的发展速度一直保持在较高水平。第三产业满足人民群众需求的能力持续提升，所有制结构持续改善。到1990年，第三产业所遇到的重要问题是部分行业如何从国家包办的福利型事业向产业转型，以减少第三产业对财政的依赖。
（一）财政压力持续增加
进入20世纪90年代后，中国经济面临的一个重要问题就是财政收入占GDP的比重急剧下降。据统计，1978年财政收入占GDP的比重为31.2%，1990年下降到15.8%，此后持续下降，1995年下降到10.7%，直到2000年时才缓慢回升到15%。与此同时，财政赤字不断扩大。1990年财政赤字146.49亿元，到2000年扩大到2491.27亿元。［40］财政赤字占GDP的比重从1%上升到2.5%。（根据《中国统计年鉴·2001》（中国统计出版社2001年版）第245~246页相关数据计算得出。）财政收入占GDP比重的快速下降，使政府向公众提供基本的公共服务都感到吃力，要进一步提供计划经济时期如住房等的基本生活服务更是力不从心。因此，在90年代，第三产业体制改革基本是在财政压力下进行的，这一时期的改革沿两条主线进行：第一条是放开价格管制，以减少政府对医疗等方面的补贴。这一改革方式导致了第三产业价格的大幅度上涨。研究表明，在90年代，第三产业的价格在扣除物价上涨因素后增长了17%，消费者价格指数的增长达到了16.8%，两倍于总体消费价格指数（7.5%）。（根据1996~2000年《中国价格及城镇居民家庭收支调查统计年鉴》（中国统计出版社1996~2000年版）所提供的“全国及各地区居民消费价格分类指数”中与服务业相关部分的数据计算得出。）第二条是供给方面的市场化，例如住房市场化等。
（二）从非生产性部门到经济增长的主力军
进入20世纪90年代之后，随着经济社会的发展，大家对第三产业的认识更趋深化。1992年，《国务院关于加快发展第三产业的决定》发布，这是新中国成立以来国务院发布的第一个专门论述第三产业的文件。文件重点强调了加快第三产业发展的重大战略意义，这对于消除当时还在争论的“第三产业是否为非生产性行业”起到了一锤定音的作用。从此，第三产业不再被歧视。更为重要的是，该文件还提出了加快第三产业发展的目标和重点，并要求第三产业增长速度要高于第一、第二产业，第三产业增加值占国民生产总值的比重以及就业人数占社会劳动者总人数的比重，力争达到或接近发展中国家的平均水平。［41］文件的这一明确表述，说明在国家层面已将第三产业作为经济增长的主力军。同时，这“两个比重”此后一直是第三产业发展规划的重要目标。
关于第三产业认识的另一个重要变化是提出了现代服务业的概念。现代服务业的提法最早出现在1997年9月中共十五大报告中。［42］这是在党和国家的文件中第一次将服务业等同于第三产业。
对第三产业认识深化的第三个方面就是对第三产业市场化的认同。此前第三产业中的商贸、运输等行业虽然市场化程度很高，但是住房、金融、医疗、邮电通讯等诸多部门的计划经济色彩依然非常浓厚。在20世纪90年代，党和国家开始意识到这些部门应该走市场化的路子。例如，深化住房制度改革，国务院陆续发布文件（详见后文）以加强对房地产改革的宏观调控和市场管理，推进土地使用制度改革，规范促进房地产业的发展。
（三）主要改革措施
从整体看，20世纪90年代改革的两条主线（价格改革、市场化改革）都是为了减小财政压力而进行的。
1.价格改革
价格改革方面，首先是对国家提供的相关服务价格进行调整，以减小财政压力。
铁路运输方面的重点是价格调整。中国铁路运输价格的上涨幅度长期小于物价指数。如以1955年价格指数为100，虽然在20世纪80年代中期以后，运价进行了几次调整，但到1989年铁路货运价格指数仍仅为128.5（1990年3月价格上调之后为161.9）。而同期的价格指数，零售物价指数为231.8、职工生活费价格指数为257.1。这种情况导致铁路部门的资金净值和税率逐年下降，从1985年的17.2%下降到1989年的9.4%。［43］铁路运输价格过低使铁路建设成为财政的一个包袱。为了扭转这一局面，90年代中国铁路运输价格又进行了多次上调。
住房价格及市场化也是一个重要的改革方向（中国住房改革开始较早。邓小平于1978年、1979年先后提出可以允许私人建房。以此为契机，一方面是理论界关于住房商品化的热烈探讨，一方面是深圳等经济特区和沿海城市，率先在房地产经营方面进行实践探索。1982年，国务院选择常州、郑州、四平和沙市进行了“三三制”售房试点；1984年10月，国务院批准扩大城市公房补贴出售的试点范围。参见陈宗胜等：《中国经济体制市场化进程研究》，上海人民出版社1999年版，第195页。）。新中国成立以来，民用住宅租金补贴以及建设支出都是财政的一个沉重负担。新中国成立初期，民用住宅租金为0.4元/每平方米，到1990年，民用住宅使用面积的租金均价为0.19元/每平方米。住宅租赁收入不到使用成本的1/10。低租金带来了沉重的财政负担。据有关部门测算，20世纪90年代初期，国家每年承担的房租补贴约为65亿元，加上国家和企事业单位在住宅新建、维修及管理费等方面的费用，每年住宅资金总计支出超过300亿元。［43］在巨大的财政压力下，国务院住房制度改革领导小组于1991年发布《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，决定采取分步提租、出售公房、新房新制度、集资合作建房等多种形式推进城镇住房制度改革。［42］（pp.254~262）1994年，国务院又发布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，首次提出了建立规范化的房地产交易市场和发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。建立与社会主义市场经济相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化与社会化，全面推行住房公积金制度。［44］房地产业开始朝市场化方向全面迈进。1998年，国务院颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，决定停止住房实物分配，实施住房分配货币化改革，在原有存量公有住房出售的基础上，推行新增住房商品化，建立与完善以经济适用房为主体的多层次的住房供应体系，并提出“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”的设想。［42］（pp.397~399）从此，房地产业开始高速发展，并一直成为中国经济增长的主要拉动力。
2.市场化改革
在市场化改革方面，除了前面提及的房地产之外，在电信、公路建设、医疗卫生、教育体制等方面都进行了探索。
20世纪90年代，电信领域的改革取得了较大成功。1993年8月，国务院批转了邮电部《关于进一步加强电信业务市场管理意见》，向社会放开经营无线寻呼等九种电信业务［45］，电信服务首次向社会领域开放。同年年底中国联合通信有限公司开始组建，1994年1月，中国吉通网络通讯有限公司成立，电信领域出现了新的竞争者。1998年，邮政和电信拆分，信息产业部成立；2000年，中国移动通信集团公司成立。至此，所有电信企业实现了政企分离，电信业改革进入新的阶段。
公路属于公用基础设施，长期以来都实行的是计划经济体制下的建设和养护模式，从20世纪90年代开始，该领域也开始了全面市场化的进程。1987年，国务院颁布《中华人民共和国公路管理条例》［46］。1988年，交通部、财政部、国家物价局根据此条例联合发布了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，中国的收费公路制度自此确立。1988年10月，沪嘉（上海—嘉定）高速公路建成通车，全长18.2公里。中国高速公路从1990年开始进入飞速发展阶段，到2000年，全国高速公路总里程达到1.6万公里，居世界第二位。［47］
在医疗卫生领域，国务院办公厅1994年转发了国家体改委、财政部、劳动部、卫生部《关于职工医疗制度改革的试点意见》，其目标是建立社会统筹医疗基金与个人医疗账户相结合的社会保险制度，并使之逐步覆盖城镇所有劳动者，使城镇全体劳动者都能获得基本医疗保障。［48］
为了缓解财政压力，当时还进行了其他一些探索。有些探索后来被证明存在着一定的问题，如在教育领域，20世纪90年代后期曾提出过教育产业化的思路，但这一改革实践为世人所诟病，而其间开展的教育后勤体制改革则取得了较好的效果。
（四）改革成效
现在回过头去看，20世纪90年代的第三产业体制改革取得了一定成效。
第一，第三产业的价格改革与市场化改革，通过多渠道增加了第三产业的投入，使第三产业的供给能力获得了快速提升。例如，1991年编制的《国道主干线建设规划》中提出30年建成3.5万公里“五纵七横”的国道主干线，这在当时的财政收入背景下是根本无法实现的。但是，由于引入市场化机制，使中国高速公路建设飞速发展，提前超额实现了该目标。又如，通过改革，中国电信业固定资产投资大幅度增长，通信能力大大加强。在整个20世纪90年代，不但建成了当时世界第二大移动通信网络，固定电话通信能力也提高了10倍。［49］第二，部分行业开始引入市场机制，为建立社会主义市场经济进行了有益探索。例如，20世纪90年代全面铺开的住房制度改革，使房地产业开始了市场化进程，逐步形成了一个新的大产业。
20世纪90年代的第三产业改革，在取得一定成绩的同时，由于其根本动力是缓解财政压力，对改革缺乏全方位的考虑，导致很多正确的改革方向未能取得良好的改革结果。例如，医疗体制改革一直强调市场化，但是，政府一直以甩包袱的态度对需求端进行改革，对于供给端的改革未能跟进，在质量监管等方面也未能跟进，导致医疗体制改革长期未能取得实质性进展，反而带来了很多问题。又如教育产业化，其动力如果是提高效率，扩大供给，则可以作为未来的改革方向。但是，政府如果将教育产业化作为其放弃教育投入责任的手段，则难逃改革失败的命运。其实，把教育供给产业化作为教育改革的方向并没有错。因为事实已经证明了政府包揽提供教育服务是一种错误的决策。但是，在教育产业化的目标下，并不是政府对教育放任不管。相反，教育产业化将使政府承担更多的责任，这些责任包括：向教育服务购买者提供资助（把现在资助教育服务提供者——事业单位的资金用于资助教育服务购买者）、对教育服务的质量进行监管与评估、为落后地区提供教育服务，等等。
从整体上看，1978~2000年的第三产业体制改革，都是基于现实生活中的压力，为解决现实问题而进行的，在早期取得了较好的成效。但随着时间的推移，改革所产生的效果不再单纯是正向的，而是复合性的。因此，改革目标与动力的修正、整体方案的设计、目标模式的确定都变得极为重要。20世纪90年代的改革实践说明，第三产业体制的改革不应是政府甩包袱，政府将承担更多的责任，要确立以解决民生为主要目标的整体改革方案，这将是未来相当长一段时间内第三产业体制改革的主要方向。
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［责任编辑：杨文利］
［作者简介］李勇坚，经济学博士，副研究员，中国社会科学院财经战略研究院，100028。
