摘 要：1978年改革开放以前，由于国家安全和加快工业化及突破“贫困陷阱”等因素，中国建立起能够贯彻赶超战略的高积累体制，此时财政的主要功能是将分散的剩余集中到国家手中用于建设，这个时期的财政也可以称作“生产建设型财政”，它保障了中国独立工业体系的形成。1978年至2011年，中国的经济发展呈现出政府和资本共同主导发展的特点， 1998年全国财政工作会议上提出了建立公共服务型财政的目标， 2003年中共中央提出科学发展观和建立和谐社会以后，财政转型加快步伐。由于工业化中期的投资需求、就业压力、居民消费结构的升级以及加入WTO带来的机遇，使得财政转型并不尽如人意。2008年以来持续的世界金融危机、国内收入差距过大的压力等使得财政转型所提供的扩大内需、缩小收入差距和提高人力资本的作用越来越成为科学发展和改善民生的必要条件，因此，未来财政转型的速度必将加快。

关键词：生产建设型财政；公共服务型财政；财政转型；科学发展；和谐社会

1978年以前高度集中的财政体制是为了保障社会主义经济发展的赶超战略而建立起来的，也是与单一公有制和计划经济相适应的，因此它的功能突出地表现为“生产建设型财政”。在改革开放以后的相当长时间里，由于中国的经济落后和就业压力巨大，“发展是硬道理”，这种财政功能在持续发挥作用，即使在1998年中央提出要建立起与市场经济体制相适应的公共财政后，由于中国正处于工业化中后期，城市化和就业压力导致经济增长速度仍然是第一目标，因此中国财政由“生产建设型”向“公共服务型”的转型仍然没有完成。而自2008年以来的世界金融危机，大大压缩了中国外向型经济的发展空间；同时，国内收入差距的过大又导致“扩大内需”政策效果有限，从而使得科学发展和建立和谐社会的任务更加紧迫。而如何发挥财政在促进收入分配公平及经济发展方式转变中的正向调节作用，正在成为党和政府日益关注的问题和政策工具。本文拟从历史的角度，分析财政转型与经济发展的关系，以证明财政转型是可以促进全面落实科学发展观的。

一、赶超战略与“生产建设型”财政的形成　　　　　

1952年国民经济恢复任务完成时，中国大陆的人均GDP为119元人民币，人均储蓄存款仅为1.5元人民币，国家外汇储备仅为1.39亿美元，财政总收入183.7亿元，用于经济建设的资金尚不足100亿元。^[1] 1952年，不仅我国第一产业就业人员占总经济活动人口的比例高达83.5%，而且农业人均生产资料非常缺乏，据1954年国家统计局的调查，全国农户土地改革时平均每户拥有耕畜0.6头，犁0.5部，到1954年末也才分别增加到0.9头和0.6部。加上人多地少，农业能够为工业化提供的剩余非常少。

新中国建立初期经济极端落后和非常有限的财力，与即将开始的全面经济建设所需要的巨额资金之间存在着巨大的缺口，而朝鲜战争和随后的第一次台海危机又使得新中国必须加快工业化的步伐，而这个时候，苏联又答应全面援助中国经济建设，特别是尖端科技和国防工业，这也是一个难得的历史机遇。在这种严峻形势下，西方国家政治与经济上的孤立和封锁，以及与苏联东欧社会主义国家的经济同构，也决定了新中国只能在半封闭的状态下发展内向型经济，这意味着中国必须依靠自身实行迅速而大规模的资本积累来启动工业化进程，有限和分散的农业剩余几乎是我们获取这种积累的唯一途径。为了加速工业化，中国就需要建立起一个高度集中的计划经济体制，以确保国家拥有强大的资源动员和配置能力，而新民主主义经济体制不能满足这样的要求。所以，新中国很快开始了由新民主主义经济向苏联模式的社会主义经济过渡。统购统销政策出台、农业合作化和资本主义工商业改造步伐的加快，都是加快工业化的产物。没有社会主义改造和剩余的集中，就不可能在“一五”计划期间筹集到7亿两黄金的投资，这相当于1949年国民党运到台湾450万两黄金的200倍。

新中国的财政史是中国经济发展和制度变迁历史的重要组成部分，是受整个经济体制和发展水平的制约而演化的。在1978年改革开放以前，由于中国的人均收入极低，温饱问题尚未解决，而国家安全和加快工业化又要求突破“贫困陷阱”，因此中国建立起能够贯彻赶超战略的高积累体制，即社会主义单一公有制和计划经济。此时财政的主要功能是将分散的剩余集中到国家手中，开展以工业化为中心的经济建设，因此这个时期的财政也可以称作“生产建设型财政”，它保障了中国独立工业体系的形成。传统的财政理论也认为，社会主义财政是生产建设型财政，是社会主义扩大再生产的主要构成因素。企业没有投资权，没有能力扩大再生产，国家财政遂成为社会投资主体，财政用于经济建设的项目一般为基本建设拨款、流动资金支出。

与这种赶超战略下的高积累财政体制相适应的，是在低消费水平基础上建立起“按劳分配”制度，也是一种生活消费资料的平均分配制度。在1949—1978年改革开放以前，中国收入分配制度经历了一个长期多变的过程。1949年新中国建立以后，在完成民主革命三大经济任务的同时，也确立了在多种经济成分并存基础上的“公私兼顾、劳资两利”、“低工资、多就业”和“劳动致富”的收入分配政策。1953年以后，在“过渡时期总路线”的指导下，我国开始向单一公有制和计划经济的社会主义过渡。到1956年底，我国就基本上完成了生产资料的社会主义改造，在城市，建立了以国营经济、集体经济为主体、包括少量个体经济的所有制结构，绝大多数就业居民变成了国家企事业单位的职工或集体企业职工，其收入完全被纳入国家统一规定的工资体系和级别中。当然，还有大量的隐性收入和福利（如低廉的房租、公费医疗），以及毫无失业的后顾之忧。而在农村，以家庭经营为特征的个体农民，经过合作化和人民公社化，形成了“三级所有、队为基础”的集体经济，农民作为集体经济的成员，也实行以按劳分配为主、兼顾平等的分配体制，由于人的体力差异有限，因此社员收入的多少，固然与其劳动能力和工作时间的多少有关，但是更大的影响因素是国家的分配政策和本集体生产经营绩效，地区与地区、生产队与生产队之间的收入差距可以很大。社员在集体经济内部，实行有限的社会保障。

关于财政支出中用于基本建设的比重多少为合适，在1956年的中共八大上，国家经委主任薄一波根据“一五”计划前三年的经验，提出国家财政支出中用于基本建设的比重以40%或略高一点为宜，如果过高，就会影响人民生活水平的提高和导致经济关系紧张。陈云也提出了“一要吃饭，二要建设”和“四大平衡”理论，指出经济建设的规模要与国力相适应。但是实际上，1956年以后至1978年改革开放前的23年里，由于急于求成，国家财政用于基本建设的比重除了1968年因 “文革”内乱只有45.2%外，都超过了50%，最高时曾经达到83.1％（见表1）。这种通过政府这只“有形之手”勒紧裤带搞建设的办法，一方面确实突破了“贫困的陷阱”，使得产业结构发生了巨大变化，全民所有制企业固定资产原值（年底数）由1952年的240.6亿元增加到1978年的4488.2亿元，增长了近18倍，基本建立起独立的工业体系，而这是在人均GDP仅为119元（1952年）至381元（1978年）的条件下实现的。当然，其代价也是很大的，一是人民生活水平长期得不到提高，二是资源配置过于高度集中和经济紧运行，也导致了较大的经济波动和微观经济层面因管得过死而效率不高。

表1 　　　 1950-1978年经济建设支出及占财政总支出的比重

说明：（1）经济建设支出包括：基本建设支出，增拨企业流动资金，挖潜改造资金和科技三项费用，地质勘探费，工、交、流通部门事业费，支农支出六项。（2）1950-1953年经济建设支出比重不高的原因是抗美援朝战争的国防费用支出大大增加，占财政支出的第一位。

资料来源：根据国家统计局：《新中国五十五年统计资料汇编》，中国统计出版社2004年版，第21-22页相关数据整理。

　  二、改革开放以来的经济转型与财政转型

1978年以党的十一届三中全会为标志，中国进入了新的历史时期。对内改革和对外开放，导致了中国经济体制发生了深刻变化，伴随着国民经济持续30多年的高速增长人均GDP的大幅度提高，过去那种建立在单一公有制基础上的以行政性管理为特征的社会主义计划经济，也逐步转变为多种经济成分并存基础上的社会主义市场经济，与这种经济体制和发展水平相适应，中国的财政体制也发生了深刻的变化和转型。就功能上来看，正在由过去那种“生产建设型财政”向“公共服务型财政”转变，过去财政所承担的为国家经济建设筹集资金、运用资金的功能，逐渐向为整个社会提供公共产品和服务，为调节居民收入分配和保障宏观经济稳定等转变。从财政体制上看，过去那种以“统收统支”为特征的高度集中管理体制以及行政性的“收权”和“放权”改革，也以1994年“分税制”改革为标志，转变为财权与事权相统一的、以市场经济为基础的多级财政体系。但是由于中国是一个人口多、底子薄、城乡之间和区域之间经济发展又非常不平衡的大国，加快发展、增加就业始终是党和政府的最优先目标，而社会主义所具有的政府主导发展的特点，也使得政府在经济发展中处于“当仁不让”的主导地位，这些都使得财政转型与政府经济职能转变一样，不可能一蹴而就。表2就是2007年以前财政支出结构变化情况。

表2 　　　　　　 　　　 1978-2006年经济建设等支出及占财政总支出的比重

说明：（1）经济建设支出包括：基本建设支出，增拨企业流动资金，挖潜改造资金和科技三项费用，地质勘探费，工、交、流通部门事业费，支农支出六项。(2)从2007年起，财政系统开始实施《政府收支分类项目》，国家统计局也按此变更统计，因2007年以后的数据统计口径不一样，没有可比性，故这里没有列出。（3）从1985年实行预算内基本建设投资实行“拨改贷”，1986年规定10类无经济效益的项目不采用“拨改贷”，到1988年实行基本建设基金制以后，国有企业的投资基本上由拨款改为贷款。从1997年开始，鉴于亚洲金融危机的教训，为化解银行风险和促进国有企业改革，政府又先后实行了“贷改投”和“债转股”，此后国有企业攻坚改革三年大见成效病开始政府经济职能转变，财政也由“生产建设型”向“公共服务型”转变，转型后国有企业的投资除自有资金外，主要来自银行贷款和融资。故从1987年起，政府经济建设的支出比重持续下降。

资料来源：根据国家统计局：《新中国五十五年统计资料汇编》第21—22页，《中国统计年鉴 2007》第280—281页相关数据整理。

如表2所示，1978年改革开放以后，中国虽然继续实施赶超战略，但由于国际环境变化和国内改革要求的推动，此时的经济体制已经向市场化转变，其结果是中国经济发展的动力由原来的单一政府推动转变为政府、企业和个人共同推动，可以利用的资金也由过去的单一国内积累变成国内、国际两个来源。在这种背景下，一方面中央政府将财权下放给地方政府，以调动地方的积极性和发挥其潜在优势；另一方面，政府的财政继续承担着过去“生产建设型财政”的功能，以加快工业化步伐及满足社会和经济发展对基础设施、基础工业和尖端工业的需求。因此，从1978年到2002年，中国的经济发展就呈现出政府和资本共同主导发展的特点，但由于这个特点是建立在充分利用国内人力资源和国外资本、技术和市场的基础上的，因此30多年来中国经济保持了年均9%以上发展速度。但是，1997年中国经济发生了由卖方市场向买方市场的变化后，中国的经济增长就开始由供给约束型向需求约束型转变。但由于中国经济发展的不平衡和处于工业化中期，第一产业的富余劳动力仍然大量存在，消费结构也正面临升级，加入WTO也给中国进一步利用国外资源和市场提供了有利条件，因此以国内房地产业迅猛发展和高等教育快速扩张以及出口扩大三个因素的推动，中国的工业化继续呈现出投资拉动型的发展，甚至在2003年以后更呈现出投资替代需求成为拉动经济增长和就业的主要因素。

1978年以来的改革开放，是先从农村开始的，对于城市来说，在20世纪90年代以前主要是“增量”改革，即一方面通过“搞活”，让个体、私营和外资企业发展起来，另一方面，则通过“放权让利”、“承包”制和整个经济发展，（实际上企业负盈不负亏）增加了国有企事业单位职工的工资，至于原来国有企业职工享受的医疗、住房、交通等福利和无失业之虞，依然维持，同时城市居民在教育、医疗、交通、食品等方面享受的国家财政补贴也继续维持着。但是，1992年以后，改革进入攻坚阶段，一方面，政府改革了过去计划经济时期在食品、住房、医疗、教育等方面的国家补贴或包下来的制度，取消了国家对城市粮、油及副食的补贴；逐步停止了福利分房，实行住房商品化；积极推行医疗保险、“大病统筹”来替代过去的“公费医疗”；取消了教育基本由国家包下来，允许教育特别是高等教育收费。另一方面，国家通过深化国有企事业改革，改变了过去“职工吃企业‘大锅饭’，企业吃国家‘大锅饭’”的不合理体制，同时伴随着大量企业破产、转制和实行“减员增效”，使得相当数量的职工下岗或失业。这都表明，从1978年以来开始的收入分配改革实际上进入了“存量改革”阶段。但是，在“存量改革”阶段，政府改变过去那种国家对国有企事业职工从生老病死“包下来”的办法和对城市居民的过度补贴是正确的，这不仅有利于调动职工的积极性，也有利于消除城乡之间的不公平。但是，这种“双管齐下”的改革导致在城市里出现一大批因取消社会福利、下岗、生病而形成的贫困群体，直到最近几年，政府提供的城市居民最低社会保障金的发放才得到比较全面的落实。

与上述经济体制改革相对应的，是政府经济职能改革，即原来单一公有制和计划经济下的“全能型”政府（农村是“政社合一”的人民公社）改变为“效能型”政府，因此原来政府财政所承担的教育、医疗、住房、就业、社会保障等公共产品供给交给了市场和个人，而市场经济下政府财政所应有的提供基本公共产品和服务的功能又没有及时建立起来，特别是在1992年市场化改革加速到2003年以前，在要素越来越多地参与分配的情况下，财政不仅没有发挥出缩小城乡之间、阶层之间收入差距的调节作用，反而扮演了扩大这种差距的角色。如处于收入底层的农民负担加重，以工薪阶层为对象的所得税起征点多年不提高，城市住房完全商品化；又如对投资的减免税优惠政策，对资产不开征遗产税，对自然资源使用长期实行低税政策，甚至很长时间不开征资源税等等。这些都促使收入差距扩大和内需不足，使得经济增长不得不朝着高投资和外向型方向发展。

根据表2和2007年开始的财政部对财政支出新的分类统计，从2004年到2011年，财政转型呈现出加速度的趋势。2004年停征农业税，2005年取消农业税，同时还不断扩大对农业和农民的直接补贴；加大了对教育、文化、医疗和社会保障等公共事业的投入。从2007年开始，科教文卫的投入在国家财政支出中的比重大幅度增长，2007年为21.9%，改变了8年徘徊于20%以下的状况，2010年更达到24.6%。2006—2010年，全国财政教科文累计支出6. 38万亿元，比“十五”时期的2. 48万亿元增长了1. 57倍，年均增长23%。抚恤和社会福利救济支出从2005年开始也有大幅度增加，2005年比2004年提高5. 56倍。2011年3月，温家宝总理在政府工作报告中提出，要进一步调整优化财政支出结构，向保障和改善民生倾斜，2011年中央财政支出的2/3将用于民生。

　  三、财政转型对实现科学发展的重要保障作用

2008年爆发的世界金融危机以及引发的全球动荡，再次给中国的经济和社会发展敲响了警钟：中国必须转变发展方式，必须解决居民收入差距过大的问题，建立和谐社会、实现共同富裕不仅是社会主义的目标，而且是中国突破所谓“中等收入陷阱”，在本世纪中叶人均收入达到中等发达国家水平的重要保障。在这里，财政能否顺利实现由“生产建设型”向“公共服务型”的转变，并发挥其在调节收入分配和促进发展方式转变中的积极作用，至关重要。

（一）财政可以利用“二次分配”手段，扩大内需

1978年改革开放以来的30多年里，我国的经济已经发生了两个根本性的变化：一是实现了由长期的卖方市场向买方市场的转变，经济增长开始由过去的供给约束型向需求约束型转变；二是城乡居民总体收入水平大幅度提高，彻底解决了温饱问题。与此相对应， 我国的经济体制改革也取得了突破性进展，市场经济框架基本建立。随着就业、医疗、教育、住房等等改革，过去许多由政府“包下来”或提供补贴的福利和保障，开始由个人承担。因此，收入分配与经济增长关系就呈现出与前一阶段完全不同的态势：在微观经济方面，主要不是依靠收入分配来调动劳动者的积极性，而是依靠减员增效、降低工资成本来提高竞争力和经济效益，这种情况在居民基本解决温饱问题后，必然会抑制需求，因此，就企业来说，扩大和利用国外市场就成为必然的选择，这个阶段，尤其是1997年以后的“内需不足”和外贸依存度的不断提高，即是证明。在宏观经济方面，这个阶段收入差距的拉大和财富向少数人集中，固然从总体上说抑制了“内需”，但是一方面，少数人迅速富裕促进了消费结构升级，汽车、住房、旅游等需求旺盛（因为毕竟人口基数大），另一方面，“内需不足”和向外寻求市场的竞争压力，则对企业投资产生了积极的刺激作用。

这两种刺激的结果，就是政府和民间的投资都是居高不下。当然从功能和效益出发，政府投资一方面体现在直接投资于基础设施和能源建设，另一方面则体现在为国有银行注资、核销坏帐、剥离不良资产方面。而民间的投资则主要体现在企业规模扩张、产业结构调整和技术提升。因此，这个阶段，积累率不但没有随着经济发展和市场化而下降，反而有所提升，特别是2003年以来的3年里，资本形成率持续提升到40%以上，经济发展呈现出新的投资拉动型和生产资料内部循环增长的“重化”特点。

但是，这种劳动力几乎无限供给条件下的收入差距拉大和财富向少数人集中，虽然可以维持甚至提高积累率，并给企业造成竞争压力，但是却不利于扩大国内的有效需求，并对社会稳定、和谐发展非常不利，并且无论从人口红利和市场需求来看，都是不可持续的。更为重要的是，这种利用劳动力供大于求的关系来压低工资和待遇（包括就业歧视），是不利于提高劳动力素质的，也是与转变发展方式以及未来中国的发展相违背的，因为发展的核心和关键是人的发展和素质的提高。

另外，依靠扩大对外贸易来弥补国内需求的不足，毕竟是有限度的，到2005年，中国的外贸依存度已经达到63%，这样下去，会使得中国的发展受到外国因素的制约越来越大，风险越来越高，发展空间越来越小。2008年世界金融危机对中国出口的抑制，即显示出这种制约。同时，这种依靠低端产品和贴牌生产来扩大对外贸易，还要受到国内资源和环境的制约。而这两个方面的负面影响，在今天已经充分显现出来。这也是自2003年以来党和政府提出“科学发展观”、建立和谐社会、免除农业税、提高个人所得税起征点、扩大社会保障等重要思想、政策和措施出台的缘由。

尽管党和政府提出并实施了调节收入差距的政策和措施，但是由于工业化仍然任务艰巨，待转移的农业人口和城镇就业人口压力很大，因此追求经济高增长和扩大就业仍然是政府的优先目标，排在调节收入差距的前面。一方面，政府对高收入的税收调节力度还不够，2007年全国征收个人所得税虽然已经超过3000亿元，但占居民可支配收入总量的比例仅为2.1%，调节力度非常小。另一方面，政府对低收入群体的转移支付规模还比较小。2007年，各级政府用于补贴低收入居民的转移支出总额不过1127亿元，占居民可支配收入总量也不超过0.7%。2008年，按住户调查资料测算，城镇居民最高20%收入组与最低20%收入组的人均收入之比为5.71：1，比2007年的5.5：1有所扩大；而农村居民20%最高组与20%低收入组农户年均纯收入之比为7.53：1，比2007年的7.27：1有明显扩大。收入最高20%人口收入份额与收入最低20%人口收入份额之比（收入不良指数）为6.12，比上年的5.92上升0.21个百分点。^[2]农村人均纯收入占城市可支配收入长期刚刚超过30%，城乡收入还有较大距离。如何在工业化中后期，在市场经济基本建立的基础上完成初次分配和再次分配的双重公平，缩小收入差距，达到公平和效率并重，还需要进一步探索。

2011年12月，国务院副总理李克强在全国财政工作会议上提出，财税取之于民，要用之于民。随着经济发展和财政实力增强，要持续加大保障和改善民生的力度，让广大人民群众公正公平地分享改革发展成果。特别是在外部环境复杂变化的情况下，必须牢牢把握扩大内需这一发展的战略基点，把保障和改善民生放在实施财政政策更加突出的位置，既要积极而为，又要量力而行，做到可持续。

（二）财政可以通过加大科教文卫的投入，普遍公平地提升人力资本

　 众所周知，人力资本的积累和提升是通过人力资本投资实现的，而人力资本投资的最主要方式是教育投资和医疗卫生保健投资，此外还有技能培训投资和劳动力流动投资等，而人力资本投资最主要的形式之一是教育投资，即家庭（个人）、政府和社会对教育的投入。其中政府对教育的投入最为关键，因为它不仅提供了受教育的均等化，而且对那些低收入的家庭和弱势群体的效益最大，换句话说，它对于优化一个国家的人力资本结构最为有效。重视教育，尤其是未成年人教育，是中华民族的优秀传统，新中国成立以来也受到党和政府的高度重视。应该说，改革开放以来中国经济得以持续高速增长和能够较好地利用国外资源（资本和技术）和市场，其中很重要的一条，就是得益于新中国前30年在教育和医疗保健方面的投入。教育投资促进人力资本形成的作用不仅表现在可以形成和提高人的技能和学习能力，还可以促进人的全面发展，提高综合素质。回顾世界上的发达国家历史，许多国家都把教育和科技作为政府优先投资领域，一方面，这是因为教育投资是一个长期的、连续的行为，其收益表现出很强的时滞性和间接性。由于受教育者在接受教育时一般难以感受到教育带来的收益，往往要在漫长的学习过程结束，并在就业后才能将教育收益转化为现实收益。这种投入的长期性和收益的时滞性往往使一部分人忽视教育投资的重要性，不愿意进行这种周期长、收益预期不明确的教育投资。另一方面，由于低收入者阶层往往没有足够能力投入对子女的教育，而在工业化初期和中期贫困人口的比重又很高，因此这不仅使得一个国家的发展会因人力资本的制约（大多数人受教育水平低甚至文盲）而陷入不利的地位，同时这种家庭和阶层之间教育投入的差异也将导致未来居民收入差距的扩大，从而造成社会阶层之间的隔阂、矛盾以及冲突，甚至直接影响到政治民主化进程和社会的稳定，这也是发达国家强制实施义务和免费教育制度，不断加大政府财政对教育投入的根本原因之一。

　  中国要转变发展方式，首先就要提高劳动力的素质（包括学习能力），而提高劳动力的素质最有效的办法就是教育，尤其是对于农村人口和正处于向城市流动过程中的人口，政府投资的教育更为重要。改革开放以前严格的户籍制度和计划经济使得人口的迁徙很少，民办教育和企业办教育发挥了很大作用。在今天市场经济条件下，当大规模的人口流动和频繁的职业和单位转换，使得民办（企业）教育的动力不足，更需要政府投入。而这一点，在进入21世纪以后，党和政府已经充分认识到了，加大财政对农村教育的投入，已经成为工业反哺农业、城市支持乡村的重要内容。如从2006年开始，中央政府着手建立农村义务教育经费保障机制，即打算用4年时间，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立起由中央财政和地方财政分项目、按比例分担，全面保障农村义务教育发展的一系列制度。具体内容是免学杂费、免费提供教科书、对家庭经济困难寄宿学生补助生活费，提高公用经费保障水平并制定和适时调整公用经费生均基准定额，建立校舍维修改造长效机制等。又如“十一五”期间，全国财政教育累计支出4. 45万亿元，年均增长22. 6%；科学技累计支出1. 37万亿元，年均增长25. 2%；文化体育与传媒累计支出4615. 14亿元，年均增长20. 9%。^[3]

　  （三）财政可以通过加大对城市建设的各项投入，推进城市化

目前城市化已经成为拉动内需、提升人力资本、缩小收入差距的关键环节，大量农民进入城市面临的主要问题就是住房、子女教育、医疗和社会保障，而这些保障城市化的关键因素都离不开政府的财政提供公共产品和予以保障。改革开放以来，中国的城市化进展很快，特别是最近几年来，城市化呈现出加速的趋势，每年以总人口的1%的速度增加城市人口。但是应该看到，由于城市基础设施建设和公共产品的供给需要政府大量投资，而中国毕竟还是一个快速发展起来的人均不到5000美元的人口大国，因此对那些基础设施比较好、公共产品比较多的大城市来说，就通过户籍制度来限制外来人口的流入，即没有户籍就不能享受与本地户籍居民同等的社会福利和保障。因此，在中国快速的城市化过程中，就出现了一大批“准城市居民”，即他们在城市就业和生活，但是没有享受当地户籍居民的社会福利和保障待遇。这种身份差别不仅实际拉大了收入差距，造成身份的不公平，而且不利于人力资本的提升，从而使得城市化带来的拉动经济和社会发展的作用大打折扣。

城市化不仅是优化产业结构、提升居民消费能力的重要手段，还是节约资源，实现规模效益，保护环境的重要手段。世界发达国家的历史证明，城市的发展，不仅对产业具有聚集效应，对居民消费也有提升效应，同时对国家的基础设施投入，包括对交通、邮电、供水、垃圾和污水处理等公共设施，教育、医疗、文化、治安等服务机构，也都有明显的规模效益。中国要实施可持续发展战略，并使经济能够继续保持相当时期的较高增长速度，就必须提高自然资源和人力资源的利用率，而城市化则是最好的途径。中国人均自然资源短缺和大量劳动力分散于落后乡村的国情决定，中国更需要加快城市化，以加速产业结构升级。就目前来说，农村和农民占有资源的有限性、居住的分散性，要实现全面小康水平，所需要的资源要比城市高得多，更何况中国也没有这么多资源来分散使用，以保证现有农村人口生活就地达到中等发达国家的水平。从能源利用和环境来看，如果我国在2020年按人口14亿计算，达到日本2003年的人均能源消费量，就需要56亿吨标准煤，即使能源供给可以达到，生态环境也无法承受，更不用说按照目前的人口分散程度和能源利用率低的状况了。^[4]因此，中国必须走一条高效率利用能源的道路，而城市化尤其是大城市化，最能够提高能源的利用率。

过去一些人担心的农民大量涌入城市，会造成“城市基础设施和就业机会跟不上城市人口的增加”，出现一些发展中国家大城市存在的“贫民窟”和“低水平”的城市化。这是由于当时的财政收入太少和受“生产建设型”财政的制约，政府对城市建设投入不足，今天，要加快城市化而又避免“贫民窟”，最好的办法就是加大政府对城市基础设施的投入（包括经济适用房建设）和居民的社会保障，而这一点，目前政府正在加大力度努力。

总之，随着中国进入工业化后期、人均收入达到5000美元，城市化率超过50%，并且呈现出加速的趋势，这就意味着人民对政府的要求优先次序，将从原来的加快经济发展以解决温饱，转变到更加注重提供公共服务的范围和质量，更加关注社会公平和生活环境。换句话说，这是最近几年公众对“GDP至上”的质疑以及中共中央提出科学发展观及建设和谐社会的背景。经济总量的增大、发展要求的提高、以及发展方式的转变，自然要求政府的经济职能从“生产建设型”转变为“公共服务型”，而其中的重要内容就是财政转型。只有政府经济职能转变成功，才能满足人民日益需要的高效率、高质量的公共管理和公共服务，才能有效解决因收入差距太大导致的内需不足、人力资本普遍提升不够的问题。虽然这种转型由于受经济发展不平衡、结构性规模收益递增和就业压力的影响，政府仍然存在着强烈的GDP至上的动力，财政转型还会持续一段时间，但是从2003年以来这种转型不断加快的趋势看，经济发展方式的转变、居民收入差距的扩大以及国际环境的制约，都使得未来10—20年间，随着工业化的实现，中国的财政转型是可以实现的。

参考文献：

[1]武力.中华人民共和国经济简史[M].北京:中国社会科学出版社,2008:67.

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[3]杨亮.财政支持教科文事业成效显著[N].光明日报,2011-12-28.

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