20 世纪80 年代中期到90 年代，中国义务教育财政体制是一个高度分权化的体制，表现在义务教育经费主要来源于县、乡、村以及家庭缴纳的学杂费①。这种体制下义务教育经费的多少以及经费的分配差异主要依赖于学校所在地区政府的财政能力和家庭的富裕程度，结果是在当时地区之间经费差异已经开始逐渐增大，经费短缺也成为许多落后地区面临的主要问题②。2001 年，农村税费改革造成的乡和村级财力的削弱促使中央政府对基础教育管理体制进行了重大改革，义务教育的财政投入重心从县、乡级政府以及村提升到县级政府，形成了“以县为主”的体制③。义务教育财政体制也开始呈现集权的特征，并在2005 年的“农村义务教育经费保障机制改革”④ (以下简称“新机制”) 中得到进一步加强。与以前相比，2001 年以来的几次改革无论在目标还是内容上都是一个转折，尤其是2006 年开始实施的“新机制”，在中国教育财政历史、甚至是教育发展史上都具有里程碑式的意义。本文主要针对我国的义务教育财政制度，分析了2001 年以来改革的一些进展、目前面临的问题，在此基础提出了进一步完善我国义务教育财政制度的建议。

　　一、2001 年以来中国义务教育财政制度改革进展

　　概括近些年我国义务教育财政制度的改革，可以归结为以下五个方面：

　　(一) 初步建立定向于公平的义务教育财政制度

　　公平是对义务教育财政制度的基本要求，这也是2001 年以来义务教育财政制度改革的核心。公平取向的义务教育财政制度首先体现在对具体内容的一系列调整上。2001 年“以县为主”的体制，将农村义务教育经费的管理与投入责任上移至县级政府，其核心是保障了农村学校教师工资的发放。在后来的“两免一补”⑤以及2005 的“新机制”中，农村义务教育经费投入责任在各级政府之间进一步明确，同时一些弱势地区和群体成为政策倾斜的主要对象，这些对象主要是贫困家庭的学生、农村学校、贫困地区、少数民族地区等等。在分配机制上，中央到省的转移支付资金明确了各类学校的公用经费标准(尽管还在探索中) ，对农村与城镇统一对待；2006 年开始推行的学校预算改革，使得县内学校正常经费的分配方式逐渐向客观、公平的公式化拨款过渡。在制度具体内容的不断调整中，义务教育财政公平取向的目标逐渐明确。2005 年教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》明确提出“把推进义务教育均衡发展摆上重要位置”，2006 年颁布的新《义务教育法》更是在法律上对此作出了明确规定，使得推进义务教育均衡发展上升到法律层次。至此，定向于公平的义务教育财政制度基本确立。

　　(二) 以县为主、多级政府负担的义务教育财政责任体制不断强化，中央和省级政府的转移支付由主要采取各种工程性的专项转移支付，向主要采取定向于正常经费性质的转移支付过渡

　　经过近些年一系列的改革措施，我国公共义务教育财政逐渐确立了“以县为主，多级政府负担”的体制。根据“新机制”以及一些相关政策文件看，在多级政府负担义务教育经费的方式上，采取了分项目负担的方式。许多项目对于中央政府和省级政府都有明确的负担标准和比例。从项目的类别来看，属于正常经费性质的公用经费标准最为明确，涉及的资金也最多。这意味着改变以前以“工程”或其他专项的方式作为转移支付的主要方式的特点，而是更多的采取了正常经费性质的转移支付，体现了建立义务教育经费保障长效机制的根本要求。

　　(三) 政府负担的增加和个人负担的降低，学杂费的逐步免除，使得我国义务教育真正实现了由“人民教育人民办”向“人民教育政府办”的转变

　　从2001 年的“以县为主”，到随后几年逐步实施的“两免一补”，再到2005 年底的“新机制”，调整的不仅是对义务教育的管理方式(事权) ，而且更为重要的是提高政府对义务教育、尤其是农村义务教育投入的努力程度与负担责任，在义务教育经费中政府负担的增加和个人负担的降低是其具体体现。

　　以全国教育事业费中预算内支出占总支出比重为例⑥ ，自2001 - 2006 年以来，表现出几个明显的特征。首先，在教育事业性经费支出中，预算内教育支出所占的比重自2001 年以来呈现了稳步增长的趋势，在小学，2001 年这一比重不到70 %，到2006年增长到接近80 % ，农村小学更是从72 %增长到84 %；在初中，由2001 年的63 %增长到2006 年的75 % ，农村初中则由68 %增长到81 %。此外，2001 —2002 年、2005 - 2006 年这两个阶段是增长最明显的时期，农村初中和农村小学尤其如此。2003 - 2004 年间则缓慢增长，变化比较平稳。这反映了2001 年的“以县为主”与2005 年底的“新机制”政策的影响和效果。

　　(四) 义务教育经费投入，特别是农村义务教育经费投入明显增长

　　义务教育财政制度不断改革使得义务教育经费投入有了明显的增长。从2001 年到2006 年，以各种指标衡量的小学和初中的生均经费均增长了一倍左右(当年价格) ，特别是农村学校的增长超过了一倍。以生均教育事业费为例，农村小学由768元增长到1803 元，农村初中由968 元增长到2110元；在生均公用经费方面，农村小学由159 元增长到401 元；农村初中由268 元增长到601 元。对比农村与城镇义务教育阶段学校的生均教育经费的增长率，更能够说明农村义务教育经费投入的增长情况。在2001 - 2006 年间，农村学校生均教育经费的增长率均快于城镇学校的增长率。在生均教育事业费的增长率方面，农村小学和初中均比城镇学校高出了4 个百分点，而生均预算内的教育事业费增长率更是高出近7 个百分点。此外，政府预算内生均教育经费不论在小学还是初中，其增长率都要高于总生均教育事业费的增长率，在农村学校高出4 %左右，在城镇高出2 %以上。

　　(五) 生均教育经费省际间相对差异在缩小

　　在义务教育经费投入不断增长的情况下，小学与初中的生均教育经费的省际差异也在不断的缩小，这尤其体现在2004 年之后。这里用Gini 系数计算了2001 - 2006 年间的小学与初中的各类生均教育经费的省际差异。生均教育事业费、生均公用经费和生均预算内教育事业费的省际差异在2001 - 2003 年间经历了一个上升，但2004 年之后，在逐渐下降。小学生均教育事业费在2003 年达到最高值0.233 ，之后2006 年下降到0.217 ；生均预算内事业费则由0.213 下降到0.201 。在初中，生均教育事业费由2004 年的0.243 下降到2006 年的0.227 ， 生均预算内教育事业费则由0.223 下降到0.206 。

　　与此同时，农村学校与城镇学校生均经费的相对差异也在不断缩小。在2001 年，农村小学与城镇小学生均教育事业费之比为55 % ，到2006 年提高到66 %；农村初中则由54 %提高到64 %，均提高了10 个百分点。这一点在预算内支出中表现得更为明显， 如小学的生均预算内教育事业费由2001 年的60 %提高到2006 年76 % ，初中的则由61 %提高到78 % ，提高了16 个百分点以上。农村与城镇学校生均经费、特别是预算内支出的相对差异的不断缩小，反映了自2001 年来我国政府经费投入逐渐向农村义务教育倾斜的政策效果。