经济特区的立法与筹建
　　  创办深圳、珠海、汕头、厦门四个特区，本来是中央对广东、福建两省实行特殊政策、灵活措施的一项内容，随着实践的发展，逐步单列出来，由国家进出口管理委员会归口管理。1979年9月下旬，受中共中央、国务院委托，兼任国家进出口管理委员会主任的副总理谷牧前往这四个地方实地考察筹办工作。
　　  1980年3月24日至30日，谷牧在广州主持召开广东、福建两省会议，检查中央指示的贯彻情况，进一步研究特区建设问题。这次会议采纳了广东提出的建议，将“出口特区”这个名称，改为具有更丰富内涵的“经济特区”。　　 1980年8月26日，五届全国人大常委会第十五次会议审议并批准建立深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区，并批准公布了《广东省经济特区条例》。
　　  特区开发之初，资金筹集是一大难题。特区开发走了一条“多方筹资，负债开发”的新路子，从3个方面成功地解决了筹集资金的难题：一是使用国家银行信贷；二是收取土地使用费，以地生财；三是吸收利用外资，包括从国际金融市场筹借贷款，中外合资、合作经营建设基础设施等形式。国家只给予税收优惠和信贷倾斜。
　　  经过一年多的酝酿筹备，深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区，从1980年下半年起相继投入开发建设。　　

经济调整考验特殊政策
　　  1980年冬，辽宁省委第一书记任仲夷接任广东省委第一书记，轻工业部部长梁灵光任省委书记兼广州市委第一书记。他俩赴任前，邓小平、叶剑英、李先念、胡耀邦等先后接见他们，给予明确的支持。叶剑英亟盼家乡早日脱贫，对任、梁二人寄予厚望。邓小平说：“特区不是仅仅指深圳、珠海那几块地方，是指广东、福建两个省。单搞那一点地方不行，中央讲的是两个省。你们要充分发挥这个有利条件。对于搞特区，你们要摸出规律，搞出个样子来。”
　　  胡耀邦期望他们能审时度势，通权达变。万里说：你们要解放思想，放手把经济搞上去，闯出一条新路。你们犯了错误也不要紧，国务院负责。你们先走一步，犯错误对全国来说也是有意义的，可以吸取教训。 
　　  1980年12月，广东、福建两省的特殊政策很快遇到了新情况：中央确定对经济实行进一步调整。在中央工作会议上，陈云、李先念等讲话，都没有涉及两省执行调整方针可不可以“特殊”。显然，如何协调集中统一与两省特殊政策的关系，成了一个问题。　　
　　  在中央工作会议上，任仲夷不得不为特区政策辩护。邓小平支持了任仲夷。他在闭幕会上讲话表态：“在广东、福建两省设置几个经济特区的决定，要继续实行下去。但步骤和办法要服从于调整，步子可以走慢一点。”12月24日，胡耀邦主持召开广东、福建实行特殊措施座谈会。座谈会期间，邓小平、陈云都表示支持两省及特区工作。
　　  1981年5月27日至6月14日，中共中央、国务院在北京召开广东、福建两省和经济特区工作会议。会议由谷牧主持，参加会议的有广东的任仲夷、福建的项南、中共中央和国务院有关部门及特区的负责干部，还邀请钱俊瑞、许涤新、薛暮桥、古念良等多位经济学家与会。在这次会议上，广东和福建共同呼吁中央进一步放手。在6月11日下午的会上，项南发言说：目前福建对华侨和外国资本的吸引力不如广东，更不如香港、澳门。因此，福建应该采取比广东和港澳更加优惠、更具有吸引力的政策。只要中央给了权，我们就可以通过特殊政策和灵活措施搞到钱，解决资金短缺这个长期困扰我们的大问题。任仲夷和项南共同提出：能不能定出几条杠杠，第一，不走资本主义道路；第二，坚持四项基本原则；第三，坚决完成中央规定的任务；第四，不做特殊党员；第五，执行统一对外政策。　
　　  这次会议所要解决的问题有两个：一个是统一认识，一个是明确政策。从会议形成的纪要看，这两个目的都达到了。
　　  会议的另一项议程，就是提出经济特区建设的10项政策。其中最重要的有4条：一、明确四个经济特区“不是政治特区”。二、进一步明确在特区内实行与内地不同的经济和行政管理体制。三、给予来特区投资的外商比内地更优惠的待遇。四、国家承诺以更大的力度支持特区建设，包括特区建设所需的资金，由国家给予财政和信贷支持；允许特区银行吸收的存款全部用作贷款……　
　　  7月19日，中共中央和国务院批转了《广东、福建两省和经济特区工作会议纪要》。上述各项政策得到中共中央、国务院批准。中央在批转文件的通知中指出，两省和经济特区创造经验，“不仅对两省经济的繁荣，而且对全国经济的发展，都具有重要的意义”。授权两省和经济特区，“凡是符合党的路线、方针、政策，对两省和全国的经济调整和发展有利的事，就要大胆放手去干”。这次会议较好地协调了中央有关部门和两省之间的关系，基本满足了广东、福建两省提出进一步松绑放权的要求，并且为举办经济特区确定了一个制度和政策框架。

　  为什么没在其他省市办特区
　　  虽然有了中央的文件，但并没有消除党内的不同意见。按照传统的观念，社会主义应当是以公有制为主体，实行计划经济。然而，经济特区却是以吸引外资为主，实行市场调节。由此产生了一个观念上的难题：“经济特区究竟姓‘社’还是姓‘资’?”　　
　　  1981年12月22日，在中央召开的省、自治区、直辖市党委第一书记座谈会上，陈云要求，经济特区现在第一位的任务是认真总结经验，既要看到特区的有利方面，也要估计到特区带来的副作用。当时不少省市都向中央要求试办经济特区，陈云坚决不同意。他明确指出，特区“现在只能有这几个，不能增多”。可以看出，陈云对试办特区态度比较谨慎。他不反对试办经济特区，但要求注意特区带来的负面影响，坚决不主张扩大特区的范围，特别不赞成在中国的经济心脏——江浙地区办经济特区。陈云讲这个话，打消了其他地区办特区的想法。
　　  1979年4月中央工作会议上议论办出口特区时，还有上海崇明岛。从地理条件看，崇明岛与大陆自然隔离，最适宜于办特区，但最后确定时没有它。不过，20世纪90年代初，邓小平为80年代没有在上海设立经济特区不止一次地表示遗憾。1991年1月28日，邓小平说：“浦东开发至少晚了五年。浦东如果像深圳经济特区那样，早几年开发就好了。”2月13日，他又说：“如果当时就确定在上海也设经济特区，现在就不是这个样子。”1992年2月17日，邓小平再次表示：“浦东开发晚了。”