五 20世纪90年代以来对农民土地政策的新探索

20世纪90年代以来，特别是确立了社会主义市场经济体制以来，我国对不同经济发展水平的土地经营制度作了新的探索。其基本特点是：在80年代所有权与经营权分离改革的基础上，集体所有和国有土地的经营方式多元化，并进一步探讨劳动与土地如何密切结合。

(一)赋予农民长期而有保障的土地使用权

赋予农民长期而有保障的土地使用权，是保证农村长远发展和稳定的重大战略措施。l997年，在土地承包政策的具体执行过程中出现了问题：有的地方在第一轮承包到期后没有及时开展延长土地承包期的工作；有的地方随意改变土地承包关系，以各种名义强行收回农民的一部分承包地，重新高价发包，加重农民负担；有的地方在实行土地适度规模经营过程中，强迫命令，引起群众不满；等等。8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》：以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是党的农村政策的核心内容。要求认真做好延长土地承包期的工作。土地承包期再延长30年不变，营造林地和“四荒”地治理等开发性生产的承包期可以更长，并对土地使用权的流转制度作出了具体的规定。

1998年8月29日第九届全国人大常委会修订通过的《中华人民共和国土地管理法》明确了土地承包经营期限为30年。同年10月，党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》重申：坚持党的农村基本政策不动摇，关键是稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制；稳定家庭承包经营，核心是稳定土地承包关系。该决定指出：“土地是农业最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障。稳定土地承包关系，才能引导农民珍惜土地，增加投入，培肥地力，逐步提高产出率；才能解除农民的后顾之忧，保持农村稳定。”这一判断是建立在对“三农”现实矛盾科学分析基础之上的。

(二)突出耕地保护政策

1999年1月1日正式实施了修改后的《中华人民共和国土地管理法》。相对于l986年颁布的旧法，其最大特点是突出耕地保护政策。其中规定：各地政府必须确保本行政区内耕地总量不减少，基本农田保护区一般应占耕地的80％以上；国家将土地分为农用地、建设用地和未利用地三部分，促使土地使用者在用途管制的前提下依法使用土地；同时提高了征地补偿标准；严格限制农用地转为建设用地。

(三)在治理荒山、沙地中实行拍卖“四荒”的新举措

20世纪90年代初，为了加强水土保持，国家推出了拍卖“四荒”新举措。包、租、卖、股等方式大大推动了“四荒”(荒山、荒坡、荒沟、荒地)资源的综合治理开发。全国可供开发利用的“四荒”资源约4．7亿亩，至l998年10月，通过上述形式已被利用的达l．489亿亩，其中拍卖达6659万亩、承包7259万亩、股份合作698万亩、租赁278万亩。

(四)小城镇建设中的土地政策

随着小城镇发展速度加快(1979年设有建制镇2581个，l998年达19216个)，1999年中央经济工作会议提出了“小城镇大战略”的方针。其中核心问题是土地利用问题。在遵守新“土地管理法”规定的基础上，各方提出允许土地置换，积极推行土地有偿使用制度，加快小城镇土地合理流动，并通过有效的土地资产管理积累资金等；关于征地制度必须体现农民作为农村财产所有者的权益问题，尚有待于政策进一步明确。

(五)经济发达地区集体经济的发展与股田制的出现

20世纪90年代以来，经济发达地区的土地利用出现发展集体经济和股田制两个趋势。一方面，少数有特殊条件搞得好的如大邱庄、华西村、南街村、刘庄以及北京郊区的一些村镇经济具有了经营自主权和外部市场，规模效益突出，取得惊人发展。另一方面，在家庭联产承包的基础上，广东省南海市于1991年首先把股份合作制引入土地经营制度，取得良好的效果；农地股份合作制的试点范围很快扩大到广东其他地区，以及福建、浙江、山东等经济较为发达的地方，以解决土地分散与农业现代化、分户经营与产业化、小生产与大市场之间的矛盾。股田制与现行的家庭承包制在土地所有制的公有性质和土地经营的家庭承包方式方面是相同的。但是，两者产权清晰程度不同；土地经营规模不同；土地经营机制不同；土地经营代价不同。从而使承包权由实物形态转化为价值形态，实现了土地资源向优势产品、优势企业、优秀经营者集中，提高生产的集约化程度；突破了农业投资体制上原有的社区封闭性和投资形式的单一性，为吸引社会各界的资金、技术、人才，特别是城市工商资本创造了条件。同时，将分散经营的农户纳入企业化轨道上来，改变了农户在市场交易中的弱势地位，农户可以有效地规避由于信息不完全带来的各类市场风险。