四 家庭承包经营中的农民土地政策

1979年以来，农地制度最突出的变化是实施了以家庭联产承包为主的集体土地多种经营方式。家庭承包制简称叫包产到户。它诞生于1956年，经历了近30年不合法、20年合法，到2001年立法的历史，体现了极强的生命力。而中国共产党与时俱进，认可并领导了这场变革。这一土地政策的制定也有一个过程：

1979年9月28日中共十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》依然规定：可以在生产队统一核算和分配的前提下，包工到作业组；但不许分田单干。除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户。直到l980年9月27日，中共中央《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》首次明确肯定了包产到户：专业承包联产计酬责任制，就是在生产队统一经营的条件下，分工协作，擅长农业的劳动力，按能力大小分包耕地。在那些边远山区和贫困落后的地区，长期“吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济”的生产队，群众对集体丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。

1981年3月30日中共中央、国务院转发国家农委《关于积极发展农村多种经营的报告》的通知中进一步指出：凡是适宜社员个人经营的项目，尽量由农户自己去搞，生产队加以组织和扶助。不搞包产到户的地方，可以因地制宜，适当扩大自留地、饲料地。两者面积的最高限度可达生产队耕地总面积的l5％。

1985年1月1日，《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》中提出了承包制要长期实行，并首次提出了生产资料可计价入股：联产承包责任制和农户家庭经营长期不变。要继续完善土地承包办法和林业、牧业、水产业、乡镇企业的责任制。有些合作经济采用了合股经营、股金分红的方法，资金可以入股，生产资料和投人基本建设的劳动也可以计价入股，经营所得利润的一部分按股分红。接着，中共中央政治局1987年1月22日通过把农村改革引向深入的决定。要求进一步稳定土地承包关系。但长期从事别的职业，自己不耕种土地的，除已有规定者外，原则上应把承包地交回集体，或经集体同意后转包他人。承包期间整治土地，增加投资，提高了土地生产率的，土地转包时，集体或新承包户应给予相应补偿；弃耕荒芜的，要给予经济处罚，直至收回承包地。

在以上政策制定与实施的基础上，1998年8月29日第九届全国人大常委修订通过的《中华人民共和国土地管理法》与1998年12月27日由朱镕基总理签发，自1999年1月1日起施行《中华人民共和国土地管理法实施条例》对农民的土地权利作出如下明确规定：“土地使用权可以依法转让”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”，“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务”，“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为30年”，“国有土地可以由单位或者个人承包经营”，“发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务”。在这些法律之中，农民的一切承包权利，在合同中得到了充分的肯定，也受到了合同的保护。而且，法律明确规定农民的土地使用权为30年，除了特殊情况，即村民会议2／3以上成员或者2／3以上村民代表同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准才能调整30年的使用期。

在推行包产到户时，集体继续保留了作为土地所有权的主体的地位，对全村土地的分地、调地、土地用途的转换及土地负担的调整享有决定权。各农户根据分得土地量的大小和土地的性质来分摊原来由集体承担的粮食征购任务。

通过对村庄一级包产到户实施过程的分析，可以看出20世纪70年代末80年代初发生于中国农村的包产到户，其意义和深远的影响已远远超出了农民基于生存动机而进行的“均分田地”，它实质上是中国农民在经过20多年的集体化以后，在村社内部实行的一场重构土地资源产权的变革。