事实说明，主要依赖于计划经济体制下的投资，即外部输血方式的第一次西部开发，虽然在建国初期是最有成效和完全必要的，但在经济效益方面没有达到预期的效果，不能保证西部地区拥有充沛的经济活力。西部开发的任务仍然非常艰巨。

　　这一时期西部开发思想探索的宝贵价值是，认识到了必须处理好东西部地区发展的关系，不能用牺牲东部地区经济的代价来换取西部的发展。

　　以三线建设为中心的第二次西部开发

　　1964年到1978年，在中国中西部的13个省、自治区进行了一场以战备为指导、以工交和国防科技设施为建设目标的三线建设。它历经三个五年计划，投入资金2052亿元，投入人力高峰时达400多万，安排了1100个建设项目，堪称中华人民共和国历史上第二次西部开发。

　　三线建设决策确立前后，中央领导层对“三五”计划的指导思想曾有一个认识转变，其中也包含着对西部开发思想的再探索。

　　最早提出计划指导思想应该“抓吃穿用”的是陈云。1962年2月，他在讲话中指出：“增加农业生产，解决吃、穿问题，保证市场供应，制止通货膨胀，在目前是第一位的问题”，必须“在国家计划中把这些事情摆到头等重要的位置” [10]。经毛泽东批准，将陈云讲话发给全党，指导经济调整。这样，在制订“三五”计划前，中央已形成了“抓吃穿用”的共识。

　　1964年4月下旬，国家计委提出了“三五”计划的“初步设想”，规定基本任务是：一、大力发展农业，基本上解决人民的吃穿用问题；二、适当加强国防建设，努力突破尖端技术；三、与支援农业和加强国防相适应，加强基础工业。简单地说，就是一农业，二国防，三基础工业。从地区上看，解决吃穿用，就是要在农业发展的基础上充分利用东部雄厚的轻工业快速积累资金。

　　4月29日，邓小平主持中共中央书记处会议批准了“初步设想”。李富春最后提到：计划中的矛盾是：为了抓农业，西部地区的一些重要工业交通项目没有安排上，“国防方面，小而全的体系，还是原来的七年建成，提前两年有问题”。这是由国家有限的财力制约的。

　　5月10日至12日国家计委领导小组汇报“初步设想”，毛泽东说：“酒泉和攀枝花钢铁厂还是要搞，不搞我总是不放心，打起仗来怎么办？”当李富春说到基础工业、交通还比较薄弱时，毛泽东说：“没有坐稳，没有站稳，是要跌跤子的。两个拳头——农业、国防工业；一个屁股——基础工业；要摆好。要把基础工业适当搞上去，其他方面不能太多，要相适应。”

　　5月27日，毛泽东在讨论“三五”计划的中央工作会议上找来刘少奇、周恩来、邓小平、李富春等人，提出：在原子弹时期，没有后方不行。“三五”计划要考虑解决全国工业布局不平衡的问题，要搞一、二、三线的战略布局，加强三线建设，防备敌人的入侵。这是毛泽东第一次提出把建设重点转移到西部后方去抓三线建设。

　　毛泽东的态度迅速扭转了大家的认识。第二天，李富春检查说：“我们整个工业的战略布局，必须要真正重视建设后方，搞纵深配备，战略展开”，“可是我们在计划中间对西南的建设就注意不够。比如铁路修建，成昆路没有安排，湘黔路只安排了一半”。刘少奇说：“搞四川这个第三线，现在要准备，要着手。现在不着手，耽误了时间，将来不利。要把西南这个战略方面打通。要搞成昆铁路，搞贵州的煤，搞西昌的铁矿和钢铁厂，以这个为重点，其他的都可以慢搞。”[11]

　　经过讨论，大家一致决定把毛泽东的意见和“初步设想”结合起来，在逐步解决吃穿用问题的同时，加强三线建设。邓小平说：“这次计划按农轻重、解决吃穿用和两个拳头、一个屁股进行安排，是建设的完整方针。”[12]

　　6月至8月，毛泽东更加明确地多次提出建设西部后方的主张说：要搞三线工业基地的建设，一二线也要搞点军事工业。要准备帝国主义可能发动侵略战争。现在工厂都集中在大城市和沿海地区，不利于备战。各省都要建立自己的战略后方。毛泽东的讲话激起了与会者的强烈共鸣，统一了大家的认识。8月19日，李富春、薄一波、罗瑞卿向毛泽东和中央提出《关于国家经济建设如何防备敌人突然袭击的报告》建议：一切新的建设项目，不在第一线建设；要把能搬的一线重要企业、科研机构、学校一部分迁移到三线、二线；今后一切新建项目都应贯彻执行分散、靠山、隐蔽的方针，不得集中在某几个城市 [13]。“三五”计划的指导思想由抓吃穿用完全转向了抓西部地区的三线建设。

　　所谓三线的概念，一般是指：由沿海、边疆地区向内地收缩划分三道线。一线指东部沿海和边疆地区；三线指四川、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏、青海等省区（俗称大三线）及山西、河南、湖南、湖北、广东、广西靠近内地的一部分（俗称小三线），共涉及13个省区；二线指一、三线之间的中间地带。用今天的区域概念来说，三线地区实际就是除新疆、西藏之外的西部地区。

　　1965年9月，国家计委向中共中央和毛泽东报送三五计划的“汇报提纲”，提出“三五”计划必须立足于战争，从准备大打、早打出发，积极备战，把国防建设放在第一位，加快三线建设，逐步改变工业布局。与“吃穿用计划”相比，新计划的投资顺序由农轻重转变为重农轻。整个基本建设投资中，按部门分，重工业、国防工业、交通运输比例占74％；农业由原来的20％下降为14％；轻工业占4.4％。按地区分，三线地区投资占42％。10月，中央工作会议讨论通过了这个“汇报提纲”。由于第二年“文革”爆发，没有形成正式“三五”计划，但以后几个年度计划都是据其方针安排的。

　　毛泽东为什么改变了他早在1959年就提出的“农轻重”方针，而把建设西部后方的国防和基础工业放在第一位呢？主要原因是当时的国际环境变化。

　　1964年4月25日，总参谋部作战部写出一份报告，报送毛泽东。报告中说：“我们对国家经济建设如何防备敌人突然袭击问题专门进行了调查研究，从我们接触到的几个方面来看，问题是很多的，有些情况还相当严重。”一、工业过于集中。14个100万人口以上的大城市集中了约60%的主要民用机械工业，50%的化学工业和52%的国防工业。二、大城市人口多。大部分都在东部沿海地区，易遭空袭，特别是核袭击。三、主要铁路枢纽、桥梁和港口码头，多在大中城市及其附近，易遭到破坏，战争初期，交通可能陷入瘫痪。四、所有水库，紧急泄水能力都很小，被同时破坏后，北京市及周围广大地区将遭洪水冲击，并且危及天津。报告建议组织一个专案小组，研究采取措施，防备敌人的突然袭击[14]。

　　60年代前期中国周边的国际环境确实是严峻的。东南面：台湾利用大陆经济困难不断进行军事骚扰，叫嚣反攻大陆，派出了40股武装特务登陆骚扰。1961年9月和1962年9月，美国在台湾海峡进行了出动军舰、核潜艇、轰炸机，发射导弹，演习袭击中国东部沿海港口、机场和军事设施，最后由美军登陆的两次大型核战争演习。美国还制定了对中国进行核武器打击的多种计划。南面：美国在越南的侵略战争逐步升级到派出地面作战部队几十万人，1964年8月又制造“北部湾”事件，对北越持续大规模轰炸，波及中国边境。西面：1962年10月、11月，印度军队向中国领土发动大规模入侵，中国军队被迫两次进行反击。其后虽然中国方面主动停火、撤军，但双方军事对峙局势尚未得到根本缓和。北面：苏联1962年在中国新疆伊犁、塔城地区策动了大批中国居民外逃事件，1963年后向邻近中国边境地区和蒙古部署的军队由10个师近20万人逐渐增加到54个师近百万人。