毛泽东曾经说：“处理好中央与地方关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。”①中央与地方的经济关系，是建国以来我国经济建设中一个十分重要而又长期没有根本解决的问题。由于我国国家大、人口多、情况复杂、各地经济发展不平衡，要建立起符合国情、有利于国民经济全面、稳定、协调发展的中央与地方关系，还不是一件容易的事情。因此，回顾和总结毛泽东为代表的第一代领导集体认识和处理中央与地方经济关系的经验教训，无论是理论上还是对今天的转变政府职能都是非常有益的。
一、建国初期高度中央集权的形成
如何适当划分中央与地方管理权限，对于中国这个人口众多、经济发展非常不平衡的大国来说，是一个重要而又难于解决的问题。1949年10中华人民共和国建立以后，中国共产党即面临着如何划分中央政府与地方政府之间的经济职能和权限问题。
（一）“条条为主”的权力集中经济体制的形成。
建国以后，由于革命战争尚未结束，政府开支浩大，另外，国民经济长期受帝国主义、封建主义和官僚资本主义的压迫及战争的破坏，一时难以恢复，因此政府财政收入有限。而同时，由于过去革命战争的需要和各地解放时间不一，在财政经济管理方面地方也有较大的权限，结果出现军费由中央出，而税收由地方收的收支不正常情况。在这种情况下，中央人民政府于1950年3月决定统一国家的财政经济工作。这次统一财经工作，主要是在财政、金融、国营企业的管理等方面将过去一些地方权力收归中央，加强了中央政府权力。在中央与地方的关系上，强调了加强集中统一领导的必要性。
三年经济恢复所取得的巨大成就，充分证明了当时的中央与地方关系是适宜的，合理的。这种既强调中央统一领导和财力集中、又照顾到地方利益和灵活性的体制，可以说是当时最好的选择。但是，尽管它产生不久，还处于最合理阶段的时候，就已经潜伏了一个矛盾：这就是一旦国民经济恢复任务完成、我国转到大规模经济建设的时候，受赶超战略的影响，必然要高度集中财力和人力进行重点建设，而当时中央集权的程度还不够。因此，国民经济恢复时期的中央与地方的关系，是很难坚持下去的。
1952年12月，中央人民政府成立了国家计划委员会，加强了中央政府制订和实施计划管理的力量，强调了中央计划管理机构的权威。1953年，中央撤消了大行政区政府（军政委员会）的经济管理职能，主要干部上调中央，其原来的经济管理权力大部分收归中央；1954年中央撤消了大区建制。这样，中央与地方的关系，由过去主要是中央与大行政区的关系变成主要是中央与各省的关系，加强了中央政府对地方政府的控制能力。与此同时，在政务院内还增设了9个工作部门，其中6个是经济管理部门，即第一机械工业部、第二机械工业部、地质部、建筑工程部、粮食部，中央贸易部分设为商业部和对外贸易部。到1956年底，在两年的时间里，国务院又先后增设了17个工作部门，其中绝大多数是经济管理部门，如国家经济委员会、国家技术委员会、第三机械工业部、电机制造部、森林工业部、产品采购部、农垦部、水产部、物资供应总局、城市建设总局，重工业部分为冶金部、化学工业部、建筑材料工业部，燃料工业部分为煤炭工业部、石油工业部、电力工业部。与此同时，省一级政府也比照国务院工作部门，对口设立了相应的机构；省以下地方政府也基本照此办理。至此，从经济管理机构来说，已经形成了一个中央高度集权，实行部门管理为主（即“条条管理”），并按行业和产品设置管理机构的行政体制。
（二）“条条为主”体制的利弊得失。
高度集中的计划经济体制的形成，受内外因素的影响，有其一定的历史背景。但是其最根本的原因，还是这种体制适应了“一五”时期集中主要力量进行以重工业为主的重点建设的需要。
这种高度集中的计划经济体制有一个很大的优点，就是能够把社会的资金、物资和技术力量集中起来，用于有关国计民生的重点项目、国民经济发展中的薄弱环节和经济落后地区，从而比较迅速地形成新的生产力，克服国民经济各个部门之间和各个地区之间的发展不平衡状态，促使国民经济有计划按比例地和迅速地发展。这一点，正好适应了实现“一五”计划基本任务的需要。
高度集中的计划经济体制固有的弊病，在“一五”时期也已经有所暴露。包括这种体制不适合国有企业作为商品生产者的要求，束缚了企业的积极性；由这种体制造成的条块分割状态，割断了发展商品经济要求的部门之间和地区之间的经济联系；这种体制容易造成基本建设投资膨胀，引起国民经济比例关系失调；这些又会导致投入多产出少、经济效益低的后果等。就中央与地方关系来说，这种权力过于集中在中央的体制，也束缚地方政府的积极性。比如，中央有的部限制安徽地方发展工业，竟以安徽工业落后为理由，说省里没有资格办工厂，不能把合肥变成“人为的”工业城市。又如，建国后五年中，中央只给天津地方工业安排20万元基本建设投资，建什么都要报中央有关部门批准，甚至连市里设多少电影队、每队配备多少人，也都要报中央主管部门同意。
二、“八大”前后毛泽东等对经济权力过于集中问题的初步探索
应该说，毛泽东比较早地发现了中央权力过于集中的弊病。斯大林逝世以后逐渐揭露出来的苏联权力过于集中的弊病，使得毛泽东决定根据中国的国情，走一条避免苏联弊病的建设道路，其中就包括合理地划分中央政府与地方政府的权限，在经济建设中同时发挥两个积极性。
（一）八大前后毛泽东等对中央地方关系的重新认识。
毛泽东从1956年2月起，用了一个多月的时间听取中央34个部门(包括工业、农业、交通运输业和财政等部)的工作汇报。在汇报过程中，毛泽东根据他在1955年下半年到外地巡视工作听到的各省负责人的反映，即关于中央政府对经济统得过死，严重束缚地方政府和企业的手足，强烈要求中央政府向下放权。在2月4日听取薄一波和重工业部等几个部的负责人汇报时说：“地方同志对中央集权太多不满意，他们是块块，你们是条条，你们无数条条往下灌，而且规格不一，也不通知他们，他们的要求你们也不批准，约束了他们。”毛泽东针对上述问题，还明确地说：这个问题“光从思想上解决不行，还要解决制度问题。人是生活在制度中的，同样是那些人，施行这种制度，人们就不积极，敲锣打鼓，积极性也提不起来；施行另一种制度，人们就积极起来。” “思想问题常常是在一定情况和制度下产生的，制度搞对头了，思想问题也容易解决”。②毛泽东在听取国务院第五办公室（主管财政金融）和天津市委汇报时说到中央部门财权过大、管得过多情况时又说：“苏联有一个时期很集中，也有好处，但缺点是使地方积极性减少了。我们现在要注意这个问题。地方政权那么多，不要使他们感到无事可做。”（转引自中共中央文献研究室编：《毛泽东 周恩来 刘少奇 朱德 邓小平陈云论调查研究》，中央文献出版社2006年版，265页）
毛泽东经过系统的调查研究之后，在4月25--28日中央政治局扩大会议上，发表了《论十大关系》的讲话。毛泽东说：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这么大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。” “中央要发展工业，地方也要发展工业。就是中央直属的工业，也还要靠地方协助。至于农业和商业，更需要依靠地方。总之，要发展社会主义建设，就必须发挥地方的积极性。中央要巩固，就要注意地方的利益。”对于如何改善中央集权过多的弊病，毛泽东提出了如下设想：“中央的部门可以分成两类。有一类，它们的领导可以一直管到企业，它们设在地方的管理机构和企业由地方进行监督；有一类，它们的任务是提出指导方针，制定工作规划，事情要靠地方办，要由地方处理。”③
