1978—2017年是中国服务业高速成长的40年, 也是服务业全面深入改革的40年。服务业增加值占GDP比重从1978年的23.4%增加到2017年一季度的56.5%。自2011年开始, 中国服务业就成为吸纳就业人数最多的产业部门, 是三大产业部门中唯一一个两个比重 (增加值占GDP比重、吸纳就业人数比重) 持续上升的部门。 

　　已有的研究表明, 服务业改革的动力、路径以及模式, 与对之研究颇多的工业改革、农业改革等有着诸多的不同[1], 并形成了较为独特的服务业改革“中国模式”[2]。本项研究旨在通过对中国服务业改革的40年历程进行简要分析, 重点剖析服务业改革的理念、动力、主体和具体道路。从服务业改革的理念看, 服务业改革理念的本质在于放弃理想主义先知先觉的理性构建, 回归到解决实践问题的实用理性主义思维。从改革的动力看, 服务业改革是一种基于非产业目标、适应现实压力而推动的改革。从改革的主体看, 服务业改革的主体是一种上下联动、响应融合的综合主体, 各类主体之间互动是一个非常明显的特征。服务业改革的道路, 并非发展战略的重新选择, 也非单纯的市场化改革, 而是一种基于从边缘到中心、从难到易、因时而变的实用主义道路。深入剖析服务业改革的这些独特之处, 对于进一步推进未来中国服务业改革, 深化改革的顶层设计具有重要意义。 

一、相关文献研究 

　　现有的文献对中国服务业改革进行深入研究的并不多。针对这种情况, 李勇坚和夏杰长 (2009) [3]认为, 造成这种状况的原因在于:第一, 服务业内部各个行业之间差异非常大, 很难使用一般经济学的方法来对服务业进行整体研究(1)[4];从制度变革的角度来看, 也缺乏统一的制度变革模式。第二, 在很长的一段时间里, 甚至时至今天, 仍有大量经济学家、经济工作者、政府官员等认为, 服务业是非生产性的, 是工业经济增长的附庸, 只有工业增长才是经济增长的发动机;这一点在中国的外资产业政策中表现得特别明显。第三, 与农业及工业领域快速而急剧的体制变革相比, 服务业的体制变革是琐碎而具体的, 其变化也是一个渐进的过程。这种渐进的过程只有在一个长时段里才能进行研究, 但中国制度变革的时间序列并不长。这三个原因都能够解释服务业改革的研究文献较少的原因。本文认为, 还有一个非常重要的原因, 就是服务经济学的理论框架本身还没有完全建立起来, 例如, 国内外关于服务经济学的教科书屈指可数 (2) 。服务经济学理论框架的不完善, 使对其改革进行理论研究也相应具有一定的难度。 

　　徐芦等 (1993) 认为, 服务业改革滞后于农业与工业, 而且在具体实施过程中也缺乏明确的整体改革方案[5]。李勇坚和夏杰长 (2010) 系统研究了中国服务业发展的动力与历程[6]。他们认为, 中国服务业发展的动力是动态变化的, 在20世纪80年代主要是就业压力, 在20世纪90年代主要是财政压力, 到2000年之后为国际化压力。当然, 对于服务业改革历程或者阶段划分, 学者从不同的视角出发有不同的结论。郭怀英 (2010) 认为, 中国服务业改革大致可以分为三个阶段, 即准备与起步阶段 (大体上从1978—1991年) , 全面推进阶段 (大体上从1992—2005年) , 深化与突破阶段 (2005年至今) [7]。黄少杰 (2007) 认为, 中国服务业改革可以划分为三个阶段:萌芽和试点阶段 (1978—1984) 、全面推广阶段 (1984—1992) 、攻坚阶段 (1992年起) [8]。潘海岚 (2009) 认同“服务业改革在整体上大大滞后于农业改革 (农村联产承包责任制) 和工业改革 (城市国有工业企业改革) ”的观点。但在具体阶段划分方面, 中国服务业的发展随着国家产业政策的演进, 可以划分为:服务业初步认识期 (1978—1984年) 、服务业认识的深入期 (1985—1991年) 、服务业发展认识的转变期 (1992—2000年) 、服务业发展认识的加速期 (2001—2005年) 、服务业发展认识的完善期 (2006年以后) [9]。丁辉侠和董超 (2010) 从服务业开放的视角, 将服务业发展历程划分为严格限制准入 (1979—1987年) 、跟随性发展 (1988—1995年) (3) 、逐步降低门槛 (1996—2001年) 、严格遵守入世承诺 (2002—2006年) 、全面开放 (2007年以后) [10]。从这些研究看, 对于服务业改革阶段的研究, 主要是基于某一个特定的方面, 而缺乏从改革整体模式与服务业改革的个性特征相结合而进行的深入研究, 对改革的动力与具体模式与特征也缺乏相应的研究成果。 

二、中国服务业改革的历程 

　　从改革历史的维度, 中国服务业改革与工业改革、农业改革或者更广泛意义上的“经济体制改革”有着明显的区别。基于改革的动力、改革的主体与改革的路径, 可以将1978—2017年的服务业改革分为五个阶段。 

　　1.1978—1983年:就业与需求压力推动下的服务业改革 

　　这一阶段改革的动力主要是缓解当时因知青返乡而产生的就业压力以及服务业供给不足而产生的需求压力。改革的路径主要是允许个体经济、私营经济在服务业领域边际增长。具体的改革措施包括:“批准一些有正式户口的闲散劳动力从事修理、服务和手工业的个体劳动, 但不准雇工” (1) ;开放市场, 允许个体从事商品流通工作 (2) ;提高对服务业工作的重视 (3) ;积极宣传第三产业 (即服务业) 的相关概念等 (4) 。 

　　值得指出的是, 这一阶段服务业改革的重要特点是, 改革的原意不是为了促进服务业的发展 (当时连服务业或第三产业的概念都没有完全进入到决策层的视角) , 而是为了解决当时普遍存在的就业压力。在改革措施方面, 没有直接从现有的服务经济体制开始着手, 而是从实际出发, 破除意识形态的障碍。从市场准入、所有制松绑等方面入手, 以增量推动存量变革。通过市场的开放, 利用边际力量慢慢地改变服务业发展的格局, 积极利用渐进市场化的力量, 给改革设立一个缓冲地带, 进而对服务业的体制产生潜移默化的影响。 

　　值得指出的是, 这种先易后难, 先边缘后中心, 使改革的阻力变最小的增量推动模式, 其主要原因恰恰在于当时服务业在国民经济中的地位并不重要。事实上, 1978—1983年, 服务业占GDP的比重也并未显著上升, 其中在1979—1982年, 服务业比重还呈现了下降趋势。直到1984年, 服务业增加值占比才真正超过1978年。 

　　2.1984—1992年:增长压力推动下的服务业改革 

　　经过了1978年以来的边际化改革, 以及关于服务业概念、意义、作用等各个方面的理论探索, 到1984年, 社会各界以及政府部门对服务业在国民经济的重要地位以及其对国民经济发展的意义已有深刻的认识。而且, 从发展现实看, 服务业在国民经济中的地位日益重要, 1985年服务业超过了第一产业, 成为国民经济中的第二大产业部门。在增长动力方面, 从1985年开始, 作为改革重要动力的第一产业增长速度开始回落 (1985年增长速度仅为1.8%, 之后持续维持在一位数) 。中央开始对主动深化服务领域的改革有了深刻认识。1984年6月, 邓小平在会见日本外宾时指出, 下一步的改革重点将发生变化, “改革要从农村转到城市。城市改革不仅包括工业、商业, 还有科技、教育等, 各行各业都在内” (5) 。 

　　当时, 已有中央领导认识到, 发达国家的服务业占比均已超过60%, 中国的发展问题, 一方面固然有工业化, 提升工业制造能力的问题, 另一方面, 也需要将服务业发展起来 (6) 。因此, 如何加快服务业发展, 发挥服务业在国民经济中的动力与支撑作用, 这需要在改革方面有大动作, 花大力气。在这个背景下, 1984年开始第二波服务业改革。1984年, 中央领导指出, 今后要大力发展第三产业, 并明确提出, “发展第三产业, 可以解决就业问题, 发展生产, 繁荣经济”。还提出了一个重要观点, “社会越是进步, 搞第三产业的人越多” (7) 。这是改革开放以来国家领导人对第三产业发展规律的较早的公开表达。1985年4月, 时任国务院总理的赵紫阳在武汉市视察时提出了生产性服务业的问题。这是国家领导人首次公开提出生产性服务业能够为经济增长提供条件和动力的理念 (1) 。 

　　1986年4月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》提出, 第三产业发展是经济结构调整的一个重要方面, 要“大力发展为生产和生活服务的第三产业, 特别是要大力开展咨询服务, 积极发展金融, 保险, 信息等事业”, 并在五年计划里首次提出了第三产业发展目标。这是在五年计划中首次出现“第三产业”概念, 并对第三产业增长提出明确的目标:要求第一产业年均增长4.2%, 第二产业年均增长7.7%, 而第三产业的增长目标设定为11.4%。第三产业目标增长率远高于第一、第二产业, 这说明当时中央已关注到服务经济增长的潜力, 把服务业作为经济发展的主要动力。1985年的政府工作报告明确指出:“大力发展包括商业、外贸、交通、邮电、旅游、金融、保险、咨询、技术服务和其他社会服务的第三产业。……应当把国民生产总值的增长情况, 作为考核大城市经济发展的主要指标。”这是在政府工作报告中首次详细论述“第三产业”发展, 并将其作为大城市考核的主要指标。1985年4月, 《关于建立第三产业统计的报告》由国务院转发, 对第三产业的内涵与外延进行了具体规定, 并明确了统计范围与方法。这是中国将第三产业首次纳入到正式的统计指标中。 

　　可以说, 从1984年开始, 服务业作为国民经济的一个重要产业部门在决策层得到了认可, 因此, 对服务业改革的一个重要内容就是发挥服务业的增长动力作用。改革的路径主要是将服务业作为国民经济的一个重要组成部分, 并推动相关领域市场准入、价格等诸多方面的改革;重建服务业增长的动力, 并通过服务业增长, 为国民经济的增长做出贡献。金融、电信、民航、交通等行业, 都存在着政企不分等问题, 持续推进服务业各个行业的管理体制等诸多方面的改革, 积极完善市场管理体制成为服务业改革的一个重要内容。这些改革对于形成市场主体, 改善当时服务业的供给状况起到了关键性的作用。但是, 在形成市场主体过程中, 缺乏市场管制措施的跟进, 另外由于对民营经济开放不够, 导致形成了行政垄断等诸多方面的问题。这些问题, 直到今天仍然是服务业改革的一个重点。 

　　20世纪80年代, 通过将附属于政府部门的一些服务职能进行剥离, 例如将银行、电信、交通等诸多部门剥离出来, 形成政企分开的架构, 对服务业市场竞争的形成具有一定的作用。从今天的眼光看, 这些服务部门从政府部门的剥离是不完整的, 还遗留了诸多历史问题。但从当时的眼光看, 这种剥离建立了市场化的基础, 对建立与完善市场经济具有非常重要的意义。 

　　3.1993—2000年:财政压力推动下的服务业改革 

　　1978年开始的中国经济改革, 最初是针对高度集中的计划经济而进行的体制调整。其基本思路是通过“减税让利”和“放权让利”调动企业和地方政府积极性, 促进经济发展。这种改革模式造成了财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重迅速下滑。财政收入占GDP比重在1978年时为31.06%, 1990年下降到15.73%, 到1995年时, 进一步下降到10.27%;中央财政收入占全国财政收入比重先升后降, 1978年为15.52%, 1990年上升为33.79%, 1993年下降至22.02%。这样, 政府部门的财政压力持续增加。而中国服务业市场化水平不够, 在产业与事业划分方面不清晰, 很多服务领域由政府主办而导致供给不足, 很多企事业单位将服务作为一种福利加以提供。改革的一个重要方面是部分服务行业如何从国家包办的福利型事业向产业转型, 以减少服务业对国家财政的依赖。在财政压力骤增、百姓服务需求增加等推动下, 20世纪90年代服务业开始了以价格和市场化为主线的改革, 改革沿两条主线进行:第一条是供给方面的市场化, 例如住房市场化、教育产业化。这些行业原来由财政包办, 导致供给增长缓慢, 财政包袱沉重, 改革思路是想借助市场的力量, 快速增加供给, 同时扔掉财政包袱;第二条是放开价格管制, 以涨价来减少政府对服务行业的补贴, 如铁路运输价格、医疗价格、住宅租售价格等, 都呈现大幅度上涨的趋势。从20世纪90年代服务业改革看, 其目标并不明确。在很多文件中, 将“提升效率”等作为了改革的终极目标。而在实际执行中, 服务业改革被当作缓解财政压力的重要手段。正是改革目标的异化, 导致很多改革并没有取得预期的效果。这也是这一阶段中国服务业改革基本失败的根本原因所在。 

　　4.2001—2011年:国际竞争压力推动下的服务业改革 

　　服务业是相对国际化程度较低的产业部门, 因为服务产品的无形性、消费与生产的部分同步性等原因, 服务业总体国际化程度不如商品部门高。但是, 随着交通技术、信息技术等技术进步以及各种基础设施的完善, 服务产品的可贸易性正在提高。2001年中国加入世界贸易组织 (WTO) 之后, 中国服务业面临着国际竞争。在国际上, 服务贸易比重持续增加, 在国民经济中的占比快速上升, 服务业的战略地位日益重要, 竞争空前剧烈。从中国服务业国际竞争力来看, 中国服务贸易从1995年开始出现逆差, 规模逐年增加 (1) 。整体上处于工业化中期, 批发零售等传统服务业发展得比较成熟, 但也存在服务质量不高、数量饱和、服务市场不规范的情况;金融、保险、物流等现代服务业比重上升, 但总体上发展滞后;政府职能缺位和越位、监管不到位等问题突出。 

　　在加入WTO议定书中, 中国对服务贸易总协定12个大类中的9个大类、近100个小类作出了渐进开放的承诺, 占比达到62.5%, 设置了五年过渡期 (2002—2006年) 。按照承诺, 过渡期结束后, 从2006年11月12日起, 除个别领域外, 中国取消服务业对外资的限制, 至此, 中国服务业进入全面开放的新阶段。因此, 自2001年开始, 国际化压力骤增是中国服务业改革的重要驱动力。改革的路径是深化服务业改革与扩大开放相结合, 通过各种措施提高服务业的竞争力, 并有序开放服务市场, 以开放促进改革。注重产业与服务贸易和服务业对外直接投资的协调发展成为一个重要的方向。 

　　加入WTO后, 中国服务业在应对国际化压力时, 大力发展服务贸易, 将服务外包作为扩大服务贸易的重点。《国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要》 (2006) 对服务业外包做出了新的安排:“加快转变对外贸易增长方式, 建设若干服务业外包基地, 有序承接国际服务业转移”。同年, 承接服务外包的“千百十工程” (2) 启动。2007年, 国务院发布了《关于加快发展服务业的若干意见》 (国发[2007]7号) , 将“服务外包”作为中国服务业加快发展的一个重要方面 (3) 。之后, 国务院就促进服务外包出台了一系列的政策文件, 包括《关于促进服务外包产业发展问题的复函》 (国办函[2009]9号) 、《关于鼓励服务外包产业加快发展的复函》 (国办函[2010]69号) 、《进一步鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》 (国发[2011]4号) 等, 各部委和各地方政府也相应出台了促进服务外包发展的政策措施。这一时期, 服务外包产业成为国家“引进来”和“走出去”战略的新领域, 服务外包产业的发展加速了中国服务业发展水平和竞争力的提升。 

　　2007年3月发布的《关于加快发展服务业的若干意见》 (国发[2007]7号) 是国务院首次发布的关于服务业的指导文件, 明确了服务业发展的重要作用与意义, 系统地提出了服务业发展的各项政策措施。2008年, 国务院办公厅为落实《关于加快发展服务业的若干意见》提出的政策措施, 发布了《关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》 (国发[2008]11号) , 就相关政策进行了细化。 

　　5.2012—2017年:面向民生的服务业改革 

　　2012年党的十八大召开之后, 经济发展进入新常态, 服务业成为第一大产业, 各种新业态、新商业模式层出不穷, 但相关的管制措施并没有动态跟进, 服务领域的供给不足成为制约中国居民幸福、产业转型升级的重要瓶颈。经济领域的改革重点, 则已转移到服务业领域。这是因为, 一方面, 服务领域集中了经济发展中的尖锐矛盾, 例如垄断的问题、政府与市场关系问题等, 另一方面, 服务领域的改革多年来处于走弯路状态。 

　　中央政府对民生高度关注, 服务业被视为影响民生幸福的重要产业。2016年11月, 国务院办公厅发布了《关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》, 将旅游、文化、体育、健康、养老、教育培训等领域视为幸福产业。在这个背景下, 基于民生改善的压力与支撑中国全面建设小康的动力成为新一轮服务业改革的基点。服务业改革的重点与方向, 从关注国际竞争力向关注民生、关注增长转型, 其改革措施也包括两个方面, 一方面是对制约服务业发展的体制机制进行变革, 为服务业发展创造一个良好的环境, 另一方面是对服务业内部的重点行业进行扶持, 支持其快速发展。据不完全统计, 自2013年起, 以国务院或者国务院办公厅名义发布的与服务业发展相关的政策文件多达50个以上, 这比1978—2012年的总数还多。很多行业, 如健康服务业、体育产业、养老产业等服务领域的促进政策, 都是国务院首次提出。从实施效果看, 虽然政策密集出台对服务业快速发展起到了很好的促进作用, 但也存在着政策体系不健全, 配套性较差, 各项措施具体落实较难等问题。 

三、中国服务业改革的特点 

　　中国服务业改革从改革的理念、动力、主体、道路等各个方面都有着鲜明的特点。 

　　1. 改革的理念:解决实践问题的实用理性主义 

　　从前文所分析的服务业改革历程可以看出, 服务业改革都是在现实压力之下做出的决策。例如, 个体经济的兴起与需要解决上山下乡返城青年的就业问题相关。而在20世纪90年代开始对服务业价格以及某些公共服务部门的市场化尝试, 其出发点是基于当时中国日益窘迫的财政状况。在这种财政压力下, 各个政府部门都以“抛包袱”的态度对某些服务行业进行改革。实用理性的改革理念, 使改革初期所遇阻力较小, 进展较快, 而越到后期, 艰难的改革问题日益凸显, 改革也几乎停滞。这正是中国服务业改革的一个真实写照。而实用理性还会带来其他方面的问题, 例如, 改革目标的设定无法长远等。张大军认为, 这些问题构成了中国未来深化改革的障碍。他写道“中国转型所面对的历史挑战其实是中国长久的负面历史遗产———信奉实用主义的官僚体制———在当代的回光返照。这一耗费巨大的历史遗产不仅直接加重了中国人的负担, 成为各种不公平和非正义的总策源地, 而且也极大地妨碍中国经济的发展和民生的改善” (1) 。本文认为实用理性的确给中国今后的改革深化带来了一些负面的影响, 但也不能对当时的改革者苛求。因为推动改革的力量是慢慢形成的, 在改革之初, 不可能形成全面改革的动力, 理想主义的理性建构模式对中国改革初期的适用并不能成立。徐家林 (2013) 认为, 中国改革初期虽有着一些较为系统的政策设计, 但本质上是“改革的基本策略是先易后难、先经济后政治、先增量后存量”[11]。 

　　2. 改革的动力:压力—响应机制 

　　改革动力何在是一个复杂的课题。各个国家、各个时期、各个行业面临的问题都有差异, 其改革的动力都不一致。总体上看, 改革的动力有三个来源:第一是理想主义, 即为了实现一种理想状态而积极对现状进行改革;第二是目标模式的召唤, 即建立一个目标模式, 然后选择改革路径向目标模式进发。目标模式召唤与理想主义不同, 目标模式不一定是基于理想, 更可能基于现实。从全球服务业改革的趋势看, 基本都是以“放松管制”、“民营化”、“市场化”等作为改革目标模式。然而, 这种目标模式化的改革, 在具体实施过程中并非一帆风顺。第三是现实压力, 这包括社会经济增长压力、民生压力等诸多方面。基于这一认知, 服务业改革的动力来源于压力—响应机制[12], 即是一种基于非产业目标、适应现实压力而推动的改革。例如, 在改革之初, 工业改革的理想是通过效率提升体现社会主义制度的优越性, 核心在于竞争力提升。这个过程是基于所有制不变情况下的效率提升型改革, 裁减冗员是一个必然的选择。而服务业改革的目标不是效率, 也不是制度优越性, 而是解决现实问题。因此, 在改革方面, 意识形态的东西较少, 实用理性的东西较多。具体的方式, 比如通过允许个体经营服务业吸纳就业。而20世纪90年代, 因为政府提供了太多的服务且这些服务价格过低是造成财政压力的原因之一[13], 服务业改革就冲破观念的束缚, 开始服务业领域的价格改革与市场化改革。十八大之后, 随着居民收入水平的持续提升, 对教育、医疗、文化、体育等幸福产业的需求持续上涨, 中央适时推出了促进此类产业改革的系列措施, 这都是对现实压力的一种响应。 

　　3. 改革的主体:上下联动、相互呼应 

　　从服务业改革主体看, 普遍存在着两种看法。一种看法认为是由政府作为改革主体, 自上而下推动;一种看法认为是市场力量自下而上推动。很多研究强调了市场力量自下而上推动的作用。比如科斯与王宁 (2013) 提出了“边缘革命”的命题。他们认为, 中国的改革是政府主导之外的由民间边缘力量 (包括承包制、乡镇企业、个体户和经济特区) 主导运作的自下而上的改革[14]。田国强和陈旭东 (2014) 认为, 民营经济的边际发展是中国改革得以成功的主要力量。边缘突破式改革, 先从计划经济体制外或相对薄弱的边缘领域进行改革试点 (如改革先从农村开始, 农村见了成效, 才进行城市改革) , 尽量做增量改革, 给市场经济一个试验的空间[15]。 

　　从服务业改革的历程看, 服务业改革的主体是一种上下联动、响应融合的综合主体。在这个过程中, 如果政府是第一推动者, 那么市场会形成一个新的力量对政府反馈, 使政府进一步推动改革。以1978年开始的“个体经济”改革为例, 这种改革首先是中央出台了相应的就业政策, 促进了大量以服务业为特色的个体经济主体出现, 而在这一过程中, 政府对个体经济的政策不断修正, 使个体经济在服务业领域能够快速发展。刘玉照和田青 (2009) 引用孙立平等的观点, 提出中国制度变迁过程中所存在的“变通”概念 (1) , 认为中国的改革是在中央政府或者上级政府的推动与下级执行机构的“变通”相结合下完成的[16]。青木昌彦等 (1996) 提出了“市场增进论观点 (market-enhancing view) ”[17], 这种观点认为, 中国的改革主要是依赖政府与市场之间的协调, 政府对促进市场作用的发挥起到了很大的作用。 

　　从改革的主体视角出发, 对于理解中国服务业改革过程中上下联动、响应融合形成一个综合改革主体具有很好的启发意义。民间部门的优势在于对信息反应比政府灵敏, 并能够建立更好的激励机制。但是, 在大量的市场失灵领域, 民间部门缺乏足够的应对措施与解决模式。更为重要的是, 市场并不能完全自发形成, 在市场发育程度较低的地区, 市场的前期培育需要政府的支持。因此, 服务业改革过程中, 上下联动、响应融合的综合改革主体具有重要意义。应该注意到, 在服务业改革过程中, 政府扮演了第一推动的角色, 下层的响应是基于政府的第一推动。时至今日, 在政府缺乏足够的改革刺激情况下, 服务业改革模式进入到僵化状态, 这是中国服务业未来改革所面临的问题。 

　　4. 改革的道路:从边缘到中心 

　　对于服务业改革的道路, 主要有以下几种观点:发展战略转变论[18-19]、市场扩张论[3]、边际扩张论[20]、利益调整论[21]等。从对服务业改革历程看, 中国服务业改革的道路, 并非发展战略的重新选择, 也非单纯的市场化改革, 而是一种基于从边缘到中心、因时而变的实用主义道路。改革过程中, 先适应社会一般性的问题启动改革措施, 在解决了一个时期的特定问题之后, 又启动新一轮改革解决新的问题。这种以解决问题为导向的改革道路, 不同于中国的工业改革 (基于发展战略的重新选择) 、农业改革 (基于对原有体制的修改) 。 

四、服务业改革的经验与启示 

　　中国服务业改革走过的道路已为中国改革积累了相当多的经验, 这些经验对于指导未来的服务业改革具有重要的启示。 

　　1. 在改革过程中, 对新商业模式、商业业态、新的商业力量要宽容 

　　改革开放之初, 服务业领域出现了很多新情况, 如个体经营、集贸市场等, 对这些新兴的商业力量, 在其发展的早期, 党和政府采取了宽容的态度。这种态度, 使服务业内部的一些边际力量产生出来, 最终成为了中国改革的一个重要特征。在今天的改革与发展过程中, 同样面临着很多新的商业模式、商业业态与商业力量的兴起, 例如, 人工智能在医疗领域的应用、处方药品的电子商务、分享经济、无人驾驶等, 对这些力量应采取宽容的态度, 允许其先行先试, 然后在发展中发现问题、解决问题, 最终实现政策与制度的变革。 

　　2. 避免用单纯的意识形态对改革措施定性 

　　在改革开放的早期, 通过对在当时国民经济中占比不是很高的服务领域、对国民经济影响不是特别关键的领域进行改革, 避免了意识形态的争议, 使改革能够顺利推进。之后, 服务业改革领域, 也多次回避了意识形态的争议。在全面深化改革的今天, 改革渐入深水区, 更可能引发意识形态的争论, 例如, 在金融业领域, 很容易与国家安全、金融安全等问题联系起来。对这些有争论的问题, 应该先试一试, 允许其发展, 避免用意识形态直接否定经济上的新生事物。在十八大之后, 中国开始对民营银行放开, 鼓励民营资本进入银行业, 就是超越意识形态之争的一个典型案例。 

　　3. 立足民生解决发展过程中的现实问题 

　　回顾中国服务业改革的历史可以发现, 直接关注民生福祉的改革, 其改革进程会相对顺利, 改革成效会相对显著。服务业直接关系到群众的基本生活, 因此, 对民生的关注应成为改革的基本出发点。这与工业改革高度关注效率有着本质上的不同。例如, 在1978年开始改革时, 两个重要的动因或者动力就是解决就业问题与解决当时因服务业不发达而带来的生活不便利问题, 基于这两个出发点, 在服务业领域出台了一系列政策, 这些政策都取得了较好的效果。在党的十八大之后, 党中央、国务院从改善民生等视角出发, 出台了50多个与服务业发展改革相关的文件, 这些文件对中国服务业加快发展、提高居民生活水平等方面起到了巨大的作用。 

　　而在20世纪90年代的服务业改革, 尤其是医疗、教育、住房等方面的改革, 其出发点是为解决当时日益沉重的财政压力。虽然在短时间内财政压力有所纾解, 但是, 由于这些政策的出发点并不是基于民生福祉, 导致了这些方面的改革出现较多的问题。 

　　4. 以开放促改革, 以改革加速开放 

　　中国改革的进程与开放的进程是同步的, 这也是中国经济改革不同于其他转型经济的一个特色。在服务业改革过程中, 改革与扩大开放是紧密结合在一起的。例如, 对文化艺术、广播影视、新闻出版、教育、医疗卫生、社会保障、体育、知识产权、检验检测等行业和领域的改革, 与扩大开放是结合在一起的。从未来发展看, 由于这些行业的特殊性, 改革必须和开放结合在一起 (1) 。2001年中国加入WTO后, 承诺的服务行业开始大范围、实质性地对外开放, 虽然面临强大的国际化竞争压力, 但也促进了中国服务业的发展, 提高了国民消费和福利水平。国内服务提供者可以引入新的管理和技术, 也因为竞争机制提高了服务效率和服务竞争能力[22]。而且, 在开放的压力下, 对原来已经形成行政性垄断的一些服务部门 (如金融、民航、电信、铁路、邮政等) 进行了深入改革, 降低进入门槛, 优化市场结构, 促进了这些服务领域的快速发展。 

　　在扩大服务业开放的同时, 根据比较优势, 中国抓住国际服务外包浪潮, 积极拓展服务外包领域, 加快培育了一批具备国际资质的服务外包企业, 打造了一批具有一定竞争优势与产业特色的服务外包基地, 很好地发挥了引领作用, 取得了较好的成效。 

　　5. 慎防以“改革”名义进行的“伪市场化” 

　　积极推进市场化是中国服务业改革的一个重要经验。但是, 服务业的市场化是一个非常复杂的问题。在服务业领域, 政府往往要扮演多重角色。有些行业政府要扮演资源分配者 (如房地产业) 、有些行业政府要扮演市场监管者 (如医疗) 、有些行业政府要扮演买单者 (如教育) 。服务业的市场化改革包括以下几个方面:一是建立市场化供给体系, 即引进市场主体, 完善市场竞争结构;二是通过增加市场主体, 引入竞争机制, 建立市场化的价格形成机制;三是建立市场化的政府干预机制, 如政府补贴、政府监管等。对于一个完善的市场化改革来说, 这三者缺一不可。但在中国服务业改革过程中, 将前述三者割裂开来的情形非常普遍。在很多服务领域, 所谓的市场化改革, 就是将需求端 (价格) 市场化, 但是供应端垄断化, 这是一种最坏的市场化。这种“伪市场化”改革, 一方面以行政力量在供给方面仍保持着高度的垄断, 另一方面在需求方面以市场化的名义放开价格, 这种行政垄断下放开价格管制不是真正的市场化, 一定会演变成一种破坏百姓福祉的“伪市场化”。以教育领域为例, 政府应积极扶持新的市场主体, 在政府补贴等方面, 将公立机构与其他机构同等对待;以发放教育券等方式, 补贴消费者;建立教育质量独立评估机制等;避免单纯“放开价格管制、实现全面收费”等“伪市场化”改革。而中国房地产市场化改革的问题根源也在于“伪市场化”, 即行政权力垄断了土地供给, 而需求端进行了高度市场化。还有一种“伪市场化”改革是将政府原有的服务职能市场化, 这种以“创收”名义进行的所谓改革, 不但扭曲了市场的竞争机制, 更为严重的是, 这种模式还为权力市场化制造了通道, 衍生出一种“浪费型”运行机制:权力部门以权生事, 以事生钱, 不惜耗费大量人力物力财力为本单位谋利, 其社会成本与单位收益根本不成比例。 

　　综上所述, 中国的服务业改革是在中国特定的改革开放背景下, 基于实用主义哲学, 服务业以非产业目标作为改革动力, 超越意识形态, 以边际改革向核心突破, 根据大环境的变化, 因时而变, 形成了一整套服务业改革的机制与路径。服务业改革的这种独特之处在于, 很多时候被当作解决现实问题的工具, 改革自身缺乏一个明确的激励机制与目标。这使服务业改革能够破除意识形态障碍与改革方向问题的争议, 使改革逐步深入推进。从未来发展看, 以民生福祉为出发点, 破除利益集团的影响, 对中国服务业发展的制度框架、政策体系、管理体制进行全面深化改革, 将是中国服务业改革的方向。 

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　　[22]季剑军, 曾昆.服务业对外开放与竞争力关系的研究[J].经济与管理研究, 2016 (1) :63-69. 

注释 

　　1 例如, 航空服务业需要先进的技术、高密度的物质资本与人力资本投入, 且其需求具有很高的收入弹性;而电信服务业具有十分可观的网络建设成本, 但其边际服务成本几乎等于零;而个人服务业 (如理发等) 基本不需要资本投入, 其技术进步也十分有限, 其需求收入是刚性的。这三个产业具有十分不同的特征, 管制政策等也存在着极大的区别。 

　　2 目前已有的服务经济学教科书包括何德旭和夏杰长主编的《服务经济学》 (社科文献出版社, 2010年版) 、詹森的《服务经济学》 (中国人民大学出版社, 2015年版) 等。 

　　3 他们提出, 1992-1995年是中国外商直接投资自由化快速发展的阶段, 但该阶段主要是放松第二产业的投资壁垒。对服务业而言, 一方面由于重工业、轻服务业的思想存在, 服务业对国民经济发展的重要性还没有受到重视;另一方面, 由于认为金融、电信、交通运输等服务业属于自然垄断部门, 不适宜对外资企业和内资企业开放。本文认为, 在20世纪90年代的外商投资实践中, 有很多服务部门实际上已经开放。 

　　4 参见1979年2月国家工商行政管理局全国局长会议后致国务院的报告。 

　　5 1978年末, 国家工商行政管理局在四川大竹县召开全国集市贸易座谈会, 为集市贸易恢复名誉。 

　　6 例如, 1979年, 国务院财政经济委员会组织了一次全国性经济结构调查研究工作, 调查得出的主要结论首次提出, 服务业发展不足对国民经济发展形成了障碍。 

　　7 1981年上半年, 《世界经济导报》先后刊登了《有关第三产业的话》《第一、二、三产业如何划分》《第三产业的由来》《关于第三产业》等文章, 系统介绍了第三产业概念的由来, 发展原因、分类、作用、趋势, 以及理论研究新问题, 对中国的启示, 中国第三产业的现状与发展前景等问题。 

　　8 《建设有中国特色的社会主义》, 见《邓小平文选》第3卷, 北京:人民出版社1993年版, 第65页。 

　　9 参见《国务院领导同志谈要进一步把“第三产业”放开》, 中国经贸导刊, 1984年第18期。经过查阅相历史文献, 本文所指的国务院领导, 应为时任国务院总理的赵紫阳。 

　　10 参见《领导同志谈今后要大力发展第三产业》, 中国经贸导刊, 1984年第15期。 

　　11 参见邹东涛主编《中国改革开放20年 (1978-2008) 》, 社科文献出版社, 2008年。 

　　12 中国服务贸易逆差在2008年突破100亿美元, 达到115.5亿美元, 2013年突破1 000亿美元, 达到1 185亿美元。 

　　13 即每年投入不少于1亿元资金, 在三到五年内建设10个中国承接服务外包的基地, 推动100家跨国公司将其部分的外包业务转移到中国, 同时培养1 000家承接国际服务外包的大型企业, 全方位地接纳离岸服务外包业务。为此, 国家在服务外包人才培训、大力开展“服务外包基地城市”建设、支持服务外包企业做强做大、创建中国服务外包信息公共服务平台等方面给予政策和资金支持。 

　　14 该文件指出, “把大力发展服务贸易作为转变外贸增长方式、提升对外开放水平的重要内容。把承接国际服务外包作为扩大服务贸易的重点, 发挥中国人力资源丰富的优势, 积极承接信息管理、数据处理、财会核算、技术研发、工业设计等国际服务外包业务。具备条件的沿海地区和城市要根据自身优势, 研究制定鼓励承接服务外包的扶持政策, 加快培育一批具备国际资质的服务外包企业, 形成一批外包产业基地。” 

　　15 参见张大军:“从历史走向未来---中国转型的挑战、路径和前景”, http:www.aisixiang.com/data/20578.html。 

　　16 所谓“变通”, 就是在制度实施中, 执行者在未得到制度决定者的正式准许、未改变制度的正式程序的情况下, 自行做出改变原制度中的某些部分的决策, 从而推行一套经过改变的制度安排。“变通”后的制度与原制度保持着形式上的一致;这种形式上的一致, 有时包含明确的操作性内容, 有时则仅采用和原制度相同的话语系统, 并受与这套话语相联系的意识形态等因素的约束 (制度与结构变迁研究课题组, 1997) 。 

　　17 以教育为例, 中国目前的教育改革之所以陷入困境, 根本原因在于公立学校已经聚合了多年以来的品牌影响力, 形成了绝对的竞争优势, 民办教育作为一种新生的力量, 根本无力与其抗争。因此, 即使推进以市场化、民营化为特征的改革, 其后果也只是强化公立教育机构的垄断力, 使其具有更强的议价能力。只能通过引入国外的优势品牌, 才能与公立教育机构进行抗争, 使改革措施真正发挥作用。在医疗领域的改革, 也存在着同样的问题。