环境问题，是当今世界各国普遍存在、共同关注的重大问题。中国共产党在领导中国人民发展经济过程中，逐渐注意到环境污染问题，并取得了世人瞩目的成就。由于篇幅所限，本文拟重点对新中国环境保护起步阶段（1970年代初—1980年）作重点考察，探讨中国共产党对环境保护的认识深化过程，分析保护环境所采取的措施及其实施成效，进而阐述中国环境保护工作遇到的困难，以总结其中成功的经验。

　　一、“三废”的综合利用

　　现代工业文明在带来社会生产力大发展的同时，也带来了巨大的环境污染问题。新中国成立以来相当长时期内，中国走的是一条粗放型的、注重速度和质量而不考虑资源持续利用和生态环境保证的传统发展模式，经济增长的方式是高投入、高消耗、低产出、低效益，导致大气和水质污染达到相当严重的程度。

　　环境污染主要是由工业“三废”（废水、废气、废渣）造成的。中国共产党早在1956年就提出了“综合利用”工业废物的方针，发起变废为宝运动。1958年7月，周恩来在广东视察时又明确指示：要“大搞综合利用，充分利用‘三废’，化害为利，造福人民。”[①]1970年初，中共中央正式提出“三废”处理和回收利用，开展了工业资源综合利用、消除和改造“三废”运动，一面积极改造老厂，一面对新建企业提出了严格要求：必须做到“三废”综合利用项目同时设计、同时建设、同时投产，使新建厂矿开始投产时就做到综合利用。

　　与此同时，周恩来总结了西方工业化过程中“先污染后治理”教训，首先起来破除当时社会上所谓“社会主义制度不可能产生污染，谁说有污染、有公害，谁就是给社会主义抹黑”的错误观念，强调：“我们要积极除害，变‘三害’为‘三利’。”“一定要在工业建设的同时，抓紧解决工业污染问题，绝不要做贻害子孙后代的蠢事。”[②]1972年6月5日，联合国召开第一届人类环境会议并发布《联合国人类环境会议宣言》，使中国认识到环境问题对经济社会发展的影响，意识到中国也存在着严重的环境问题。此后，“环境保护”被国际社会广泛采用，中国也开始改用“环境保护”这个科学的概念。

　　1973年8月5日，国务院召开了第一次全国环境保护会议，制定了中国第一部关于环境保护法规性文件——《关于保护和改善环境的若干规定》，这是中国环境保护立法的起点。首次公开申明中国存在环境问题，提出了环境保护的三十二字方针：“全面规划、合理布局，综合利用、化害为利，依靠群众、大家动手，保护环境、造福人民。”这一方针的提出，旨在使中国在工业化起步阶段注意避免出现西方国家“先污染后治理”的错误。党和政府开始意识到环境问题的严重性，形成了“预防为主”的思想：“环境的污染往往可以较快形成，而消除这种污染，则需要较长的时间；而且如果产生了污染或污染严重了再去治理，不仅要付出更大的代价，有的也难于很快取得良好的效果。”[③]

　　11月13日，国务院批转国家计委《关于全国环境保护会议情况的报告》指出，保护和改善环境是关系到保护人民健康和为子孙后代造福的大事，关系到巩固工农联盟和多快好省地发展工农业生产的大事，要把这项工作提高到路线的高度认真重视。为此，国务院出台了“三同时”政策，即防治污染工程措施，必须与生产主体工程同时设计、同时施工、同时投产。该政策显然是“预防为主”思想在工业建设上的具体应用。1974年5月，国务院专设了环境保护领导机构——环境保护领导小组，负责统一管理全国的环境保护工作，中国的环境保护事业开始走上正轨。

　　造成环境污染的原因尽管是多方面的，但当时主要是工业污染。故治理工业污染的重点，集中于“三废”综合利用。70年代的环境保护工作，除了对全国重点区域的污染源调查、环境质量评价及污染防治途径研究外，主要集中于水气污染治理和“三废”综合利用，形成一些环境管理制度。尤其是1973年11月由国家计委、国家建委、卫生部联合颁布的《工业“三废”排放试行标准》，结束了中国污染治理无章可循的历史。这些工作，既是对此前“三废”综合利用的延续，又是在“保护环境”新要求下对“三废”利用工作的深化。因此，新中国环境保护工作，是从“三废”的综合利用开始的。

　　“三废”治理主要从解决老企业的污染、控制新污染及控制小型工业的污染三方面展开；采取的治理方式主要是依靠政府倡导，用行政手段加以推行。全国第一次环境保护会议后，各地相继建立了环境保护领导机构，开始对主要江河海域和城市的污染调查，初步掌握了全国环境污染的现状。其中重工业城市沈阳狠抓消除烟尘污染工作，很快取得较大成绩。到1974年7月，全市6520台炉窑，已有4492台进行了技术改造，或安装了除尘设施；全市4730个烟囱，已有3400多个基本做到不冒黑烟。为此，国家建委专门在沈阳召开全国消烟除尘经验交流会，推广沈阳经验，不仅要把消烟除尘提到“路线的高度”来认识，而且要坚持发动群众，全面规划，加强领导。会议强调：“消烟除尘，保护和改善环境，这是关系到保护广大人民群众和子孙后代健康的一个重要问题。”[④]

　　为了做好环境保护工作，中央和国务院制定了许多相应的政策，运用行政命令的手段推进环境保护工作。国家的基本政策是鼓励利用工业“三废”，支持变“三废”为“三宝”。治理“三废”污染的主要途径，是提倡企业挖掘潜力，自力更生加以解决。1977年4月，国务院发出的《关于大力开展爱国卫生运动的通知》规定：“工矿企业和城镇，要积极处理‘三废’，防止环境污染。”[⑤]同年11月，国务院发出《关于认真做好大庆式企业的检查评比和验收工作的通知》，对检查评比和验收工作提出了具体要求，并把治理“三废”作为六项指标之一，它指出：“大庆式企业，必须全面完成国家计划，在执行中央、国务院关于提高质量、降低消耗、扭亏增盈、安全生产、治理‘三废’等指示方面取得显著成绩。”[⑥]1978年4月，国务院发出的《关于坚持开展爱国卫生运动的通知》要求：“积极处理‘三废’，防止环境污染。”[⑦]

　　党和政府采取行政手段对官厅水系、白洋淀、蓟运河、鸭儿湖、淄博工业区的污染问题进行了较大规模的治理，取得了明显成效。工业部门推广了无汞仪表、无氰电镀、酶法脱毛、亚铵法制浆造纸、油田污水处理回注等消除污染的无害或少害工艺，并出现了湖南长岭炼油厂、上海燎原化工厂、上海炭素厂、无锡县电化厂、沈阳化工厂、合肥制革厂等一批注意治理“三废”污染，改善环境的先进典型。

　　但“三废”综合利用工作遇到了很大困难。其中最大的阻力，是人们普遍缺乏环保意识，对环境保护问题没有给予应有重视。有人说：“生产还忙不过来，哪有时间管环境保护。”[⑧]还有人说；“现在是集中力量发展生产，环境保护要花钱，慢慢来。”[⑨]甚至有人把保护环境和发展生产对立起来：“生产是硬任务，环境保护是软指标，不完成生产任务天天有人催、有人问，感到有压力；环境保护工作则很少有人催、有人问，感不到有什么压力。”[⑩]思想上不重视成为环境保护工作的重要障碍。

　　普遍缺乏环保意识，各级党政企业干部对环境保护重视不够，严重影响了环境保护工作的成效，从而导致中国仍然走了“先发展经济后治理污染”的弯路，“经济发展同环境保护的比例严重失调，我国许多地方的环境污染和自然生态破坏的状况，不仅没有得到控制和改善，而且还在继续恶化。”[11]到1978年，许多城市、江河湖海、土壤，以及职工劳动环境的污染，不仅没有控制住，而且有所发展。环境污染逐渐成为经济建设中急待解决的重大问题。

　　二、强化行政手段治理环境污染

　　面对日益严重的环境污染问题，中共中央和国务院加强了以行政手段治理环境的力度。1978年5月，国务院要求各地采取有力措施，加快治理污染的步伐，以强硬的行政手段治理“三废”。国务院明确要求：环境保护要纳入各地党委议事日程，定期讨论研究；各工矿企业要把消除污染、保护环境作为工业学大庆的重要内容，凡是不积极治理污染或污染危害严重的企业，不能被评为大庆式企业；各省、市、自治区和各部门要根据轻重缓急、分期分批地对污染进行治理，所需资金、物资要予以保证；凡有污染的企业都要按照实现清洁工厂的标准，制定出切实可行的治理规划，努力组织实施。新建、改建和扩建的企业，治理污染设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产，防止出现新的污染；尽快制订出环境保护的法令和条例等。[12]

　　1978年11月，国家计委、经委和国务院环境保护领导小组，决定对严重污染环境的工矿企业限期治理。决定指出，“如果到期治理不好，必须坚决停下来，治好了再生产，还要追究企业领导和上级主管部门的责任。”第一批限期治理的工矿企业共有167个，涉及冶金、石油、化工、轻工、纺织、建材等部门。针对“三同时”规定没有得到很好贯彻这种情况，它还重申：1978年计划投产的项目一定要严格按照“三同时”的规定进行验收，凡是没有治理污染措施的，一律不准投产，限期解决，解决了再投产。1979年起，凡没有防治污染措施的项目，不予列入计划。[13]党和政府开始尝试用经济手段治理环境污染：“逐步试行排污收费、奖励综合利用等经济办法，促进治理污染和综合利用。”[14]

　　1978年12月，中共中央批准了国务院环境保护领导小组起草的《环境保护工作汇报要点》，明确指出：“消除污染，保护环境，是进行社会主义建设、实现四个现代化的一个重要组成部分。”此处所讲的“环境”，是指人们生活和从事生产的自然环境，主要包括：工业“三废”的防治，生活“三废”的防治，农药残毒的防治，放射性污染的防治，噪声及地面沉降的控制，自然资源的合理利用，改善水域的管理等等；重点是治理工业“三废”。[15]说明此时党和政府对“环境保护”内涵的理解有所深化，但仍未跳出“三废”治理的框架。

　　中共中央在制定全国经济发展规划时，开始注意到防止污染问题。1979年3月，陈云在中共中央政治局会议上讲话指出，冶金行业是污染非常严重的部门，在发展钢铁企业的同时，必须注意防止环境污染，强调“防止污染，必须先搞，后搞要多花钱。”[16]6月17日，陈云致信李先念、姚依林，提醒经济建设必须尽早注意各地的水力资源情况和工业污染问题，提出了两项解决办法：一是“现已办了的工厂，哪些还未处理污染问题的，我们应该心中有数，逐步加以改变。”二是“今后办厂必须把处理污染问题放在设计的首要位置，真正做到防害于先，这是重大问题。”[17]在改革开放刚刚起步之时，中共中央预见到经济发展所带来的环境污染问题，意识到中国工业化决不能再走西方“先污染后治理”的老路。

　　三、用立法方式防治污染

　　保护自然环境、防治污染，必须从多方面采取措施。国际上许多国家把环境法律作为控制和改善环境的主要手段，取得了明显效果。中国在“三废”治理时也尝试制定有关环境问题的法律条例。1973年国务院转发的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》、1978年中共中央批转国务院环境保护领导小组制定的《环境保护工作汇报要点》，对推动环境保护工作起了重要作用。

　　1978年5月，全国人大五届一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第11条规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”这是新中国第一次在宪法中对环境保护作出明确规定。将环境保护列入国家根本大法，是中国环境治理模式转变的重要标志，预示着中国环境治理模式开始从单纯的行政命令手段，向立法手段转变，为中国环境法制建设奠定了基础。既然《宪法》明确规定了政府有防治污染和其他公害的责任，那么，各级政府就要把环境保护工作列入议事日程，确保国家制订的环境保护条例贯彻执行。

　　普遍不重视环境保护的思想，还集中在对中央制定的环境保护措施执行不力上。据《人民日报》报道：“现在，有些机关、企事业单位及其领导人，没有很好地认识保护自然环境和发展生产的辩证关系，对广大群众的疾苦漠不关心，不重视环境保护工作，无视党和国家的政策法令。”[18]如国务院早在1973年就明文规定，新建和改建企业的防治污染设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产，但许多企业没有认真执行，结果导致老企业的污染问题还没有解决，新企业又带来了新污染。中共中央认识到：过去环境的污染和破坏长期不能控制，没有明确的法律规定和严格的责任制度是重要原因。为了根本解决这种情况，必须制定相关的环境保护法，以法律的形式对其加以规定。国务院环境保护领导小组吸收国外保护环境的经验教训，制定了《中华人民共和国环境保护法（试行草案）》，于1979年9月13日公布试行。

　　《中华人民共和国环境保护法（试行草案）》旨在以法律的形式，将国家保护环境的基本方针和基本政策确定下来，保证在经济建设中合理地利用自然环境，防治环境污染和破坏。该保护法有四个突出特点：一是在继续以行政命令方式治理环境的同时，开始将环境立法作为改善环境的重要手段；二是对工业企业排放污染物区别情况作了规定；三是强调保护自然环境的重要性；四是规定了奖励和惩罚的条款，为采取经济手段治理环境污染提供了法律依据。[19]该草案把中国环境保护的基本方针、任务和政策，用法律的形式确定下来，标志着中国环境保护事业逐步走上法制轨道。它对各级国家机关、企事业单位在保护环境、防治污染和其他公害方面的职责、权利和义务作了明确规定，对违反环境保护法规的单位和个人要追究行政责任、经济责任和刑事责任。《中华人民共和国环境保护法（试行）》的颁布，标志着中国治理环境污染的手段，由单纯的行政命令方式向立法方式转变。严格执行环境保护法，成为消除环境污染的重要的措施。