在人事方面市联社、县联社的理事长、主任等高管人员分别由省联社、市联社直接提名任免；在经营自主权方面，省联社对下级联社的经营分配、资产处置等干预较多，业务指导与行政指令的边界比较模糊。这种逆向选择导致了股东权益得不到保护，省级政府可能为了片面追求省内生产总值的增长，做出有悖于农信社系统服务定位的决定，比如将贷款贷给大额企业主，而损害农民的利益。

　　(五)经营机制不完善

　　农业属于高风险行业，农信社系统的客户大部分是以从事农业为主的农户，这不可避免的将农业的风险转嫁到农信社系统身上来。农信社系统作为自负盈亏、自我发展的金融机构，其经营必须符合安全性、流动性、效益性的要求，但依旧要承担着金融支持“三农”的主要政策性任务，这必然导致商业性和政策性的冲突，最后为完成政策性任务，就必然要损害股东利益。

　　银监会为了减轻农信社系统的支农压力，公布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，一批农村资金互助社、村镇银行和地方性专营贷款机构相继诞生，农信社系统面临日益激烈的竞争环境。农信社系统面对的主要对象是农村的经济主体，农业的弱质性和农村经济技术的落后导致农信社系统长期面临较大的风险。因此，农信社系统不仅需要政策的长期扶持，而且需要得到包括税收优惠、财政补贴、监管优惠、货币政策、保险政策等综合性的配套政策。国家对农信社系统出台了一系列扶持政策，但制度性政策尚不完善，原出台的所得税减免一半等政策优惠措施2008年已经到期。

　　三、进一步改革的对策建议

　　2003年全国农信社系统改革至今已经9年，针对已经显现出来的问题，笔者提出几项进一步改革建议。

　　（一）明确使命与定位

　　农信社系统是为农业、农民和农村经济发展提供金融服务的社区性地方金融机构，是我国金融体系的重要组成部分。我国是一个农业大国，信用社已经成为农村金融的主力军和联系广大农村的金融纽带，它的发展立足农村，扎根农村，渗透农村经济。党中央国务院对农信社系统在新农村建设中寄于厚望，尽管农信社系统进行了改革，已经形成农信联社、农商行、农合行三类独立法人，但是农信社改革并不能改变长期形成的农民依靠农信社发财、农信社依靠“三农”发展的鱼水关系，为“三农”服务，为地方区域经济服务，是农信社的天职，也是其本质、其职能、其利益之所在，必须坚定不移地坚持。农信社系统以支持“三农”、服务“三农”为根本，其网点要最大限度地分布于基层，要百分之百地满足符合条件农户的金融需求、百分之百满腔热情服务“三农”，要千方百计解决涉农中小企业融资难题，千方百计帮助微小企业降低融资成本，千方百计提高办贷效率，要坚持“多予少取”的原则，给予农民尽可能多的贷款优惠。

　　当前农村信用社在农村市场的主要竞争对手是农行、邮储银行、村城银行和小贷公司等新型金融机构。它们的市场定位和业务种类与农信社极为相似，农村信用社必须在相同中求不同，在好中求更好。小额信用贷款是农信社服务农民的王牌产品，是其核心竞争力之所在，必须好事办好。要转变作风，进村入户，完善建档、评级、授信、颁证（小额贷款证）四项基础工作，完善农民信用征信系统，完善农民小额贷款联合担保制度，实行电子化动态管理。做到“村村有点有机有联络员，户户有档有卡有授信额”，做到农户建档面达100%，符合贷款条件的农户评级授信面达100%，金融机具布放面达到100%。农信社系统要根据农村产业结构调整和新农村建设的新情况、新需求、新变化，创新思维，树立“大农业”观念，调整信贷结构。

　　（二）引入优质法人股

　　我国农信社改革中，法人治理结构的完善、产权制度的变革和经营体制的改善这三者是相辅相成、循环共进的。我国农村合作金融组织在股权设置上必须规范，在社员结构上，应坚持以广大农户、专业户、个体工商户等为主的原则。农信社系统产权组织的最终发展目标应为股份制农村商业银行。在股权结构设置上，股权结构分散使任何单一股东缺乏积极参与公司治理和驱动公司价值增长的激励（Grossman和Hart，1980），导致公司治理系统失效，产生管理层内部人控制问题（Jensen，1989），形成公司管理层强、外部股东弱的格局（Roe，1994）。[4]解决股权分散、法人治理结构不完善最有效的捷径便是引进优质的战略投资者成为股东。引入优秀战略投资者，一方面使股权相对集中，在一定程度上减少了小股东的个数，易于“三会”制度的落实，法人治理的强化，决策、执行、监督、制衡机制的有效发挥，则能更好地享受大股东的权利；另一方面，优质的企业法人能够有效地为农信系统的盈利性目标提供发展建议，而且还能拓宽存贷款渠道，实行强强联手战略，朝着服务三农、发展中小企业、繁荣地方经济的方向努力。

　　（三）弱化省级联社职能

　　省级联社进行行政干预，导致其自身与农信社形成“逆向治理”模式,有必要对省级联社的职能进行重新界定。借鉴国外农村合作金融组织的经验，尤其是借鉴合作金融发展势态稳健的德国的经验。现行的德国合作金融组织是个金字塔体系，它有三个部分组成，其中每一个层次的机构组织都是独立的法人。第一个层次是为数众多的信用合作社和合作银行，该基础层直接从事合作金融业务的经营；第二层是地区中心合作银行，主要有三家，即GZB银行、SGZ银行和WSZ银行；第三层为金字塔的顶端，即德国中央合作银行（简称DG银行），它是全国合作金融机构的中央管理机构，负责协调办理地区性无法承担的义务，负责与政府和其他机构的业务联系、国际间业务往来等，维护全国合作金融机构的共同利益。

　　我国省级联社的改革可以从德国合作金融组织体系的建设中汲取经验，取消其作为省政府领导下的管理机构的头衔，可以作为独立法人开展省级区域内的金融活动，同时，省政府以大股东的姿态入股，一般占据20%—30%的比例，既能保证具有一定的效力引导国家支农政策的正确实施，又不至于股份过于集中影响“三会”制度的实施。此外，各地市、县级联社的经营方针的确定、管理者的选拔皆通过董事会，不受省级联社影响。在融资贷款方面，给区域内农信社系统提供帮助。这样的组织构架，从上至下提供服务，实行农村金融的联合，有利于农信系统发挥优势。基于省级联社失去监管职能的考虑，在监管上可以设立行业监督组织，负责日常监管与金融统计，实现农信社系统内部民主决策、行业监督管理。

　　（四）建立法律保障体系

　　农信社系统改革后是自负盈亏、自主经营的经济组织，农信社系统有强烈的离农倾向，出现了中央要支农，地方要发展，银监部门要防范金融风险，农信社要利润的多方博弈。我国作为一个农业大国，解决农村金融问题是繁荣农村经济的必经之路。我国的农村合作金融发展至今，在扶持“三农”、发展农村经济中发挥着巨大的作用。然而由于没有明确的法律确认，农村合作金融的可持续发展受到明显制约，从而也直接影响着其支农职能的发挥。从国外的法律保障体系来看，各国为了保护本国的合作金融都设立较为完善的法律体系，从法律角度确定农村合作金融的地位，为农村金融体系的正常运转提供基本保障。

　　我国应该重视农村合作金融法的制定，首先对合作金融组织的性质和合法地位做出解释，完善其在机构设立、股东权利、经营管理等各方面的内容，这样才能保证农村合作金融组织受到公平待遇，确保其合法权益，促进可持续发展。当然，国家立法机关还要从保险、基金、成员责任等多个方面进行调整。简而言之，立法调整应该是全方位、系统性的任务，需要多个法律部门的协作。同时，政府还需强化合作金融机构的金融监管法律制度，严格市场准入和退出制度，建立信用评估制度，建立信用社档案制度等。农村信用社受政府和社会的宏观环境影响极大，[5]各级政府需出台相关优惠政策引导农信社系统正确实施惠农政策，建立支持和服务“三农”的有效机制，协调各地信用体系，比如在减免税负、提供贷款资金、推动建立农村信用合作存款保险机制等方面，切实支持农村信用社的发展。

　　（五）大力发展中间业务

　　农村信用社的主要服务对象是“三农”，这个领域客户的最大特点是人多面广，农村金融需求具有分散化、小额化、多样化以及总量发展迅速的特征。这一特征决定农村金融中的中间服务的业务数量与市场潜力巨大。当下，银行的利益制高点已不再是一般的存贷业务，而是中间业务领域。中间业务的开展既可以减轻农信社的资本压力，又可满足“三农”的新形势新情况对金融产品的需求，虽然其一直是农信社系统发展的软肋，但农信社必须强化中间业务领域。第一，由于农村客户缺乏相关保险、基金的知识，农信社目前业务单一，需以信贷资产业务市场为依托，加大力度普及宣传，以具有潜力的客户为对象，充分做足营销宣传；第二，目前农信社的设备、专业人才较商业银行都略输一筹，高端的中间业务需要专业人才、专业设备相配套，因此，农信系统需增加投资，引入高科技电子设备与人才；第三，与投行签订业务，推行保险、基金等相关项目，为客户提供承销咨询服务，进一步拓宽业务渠道，比如可以承接农业保险业务、农村社会保险业务、支农扶贫业务等；第四，在普通的中间业务的基础上，结合地区客户的需求性，创新业务，有针对性的开创服务。

　　（六）引进人才，完善设施

　　针对农民的金融需求创新金融产品，实行贷款、理财、咨询等综合性信贷服务。要花大力气提高客户经理的综合素质，培养一批懂经济、懂技术、懂政策、懂经营的客户经理，为农民提供资金、信息、政策等全方位的金融服务，使之成为农信社与农民联系的纽带，成为信用社拓展业务的营销高手，成为农民脱贫致富的金融专家。要大量引进优秀人才，优化人力资源配置，发挥员工最大潜能，在稳固占据农村中低端市场的基础上向高端市场进发。针对农信社电子化设备陈旧、网络发展不成熟的问题，应加快金融电子化建设，提高科技化、信息化水平。推广网络结算服务，建立多方面的服务渠道，提供全省统一的网上银行、手机银行、网络支付、ATM等服务项目，加快电子支付业务的发展和普及。依据本区域特点，开发适合客户需要的电子产品，引导其正确使用。除此之外，应加强全国农信社系统的合作，形成全国统一的农信社系统金融服务。

　　［参考文献］

　　[1]国务院.国务院关于深化农信社系统改革试点方案[R].2003.

　　[2]苏存，李万超.农信社系统改革试点：成效、问题及对策建议[J].金融时报，2011-09-26.

　　[3]中国银行业监督管理委员会.中国银行业监督管理委员会2010年报[R].2010.

　　[4]朱武祥.股权结构与公司治理——对“一股独大”与股权多元化观点的评析[J].证券市场导报，2002-01-10.

　　[5]Fengxia Dong,Allen Featherstone.Technical and Scale Efficiencies for Chinese Rural Credit Cooperatives: A Bootstrapping Approach in Data Envelopment Analysis[J].Center for Agricultural and Rural Development (CARD) Publications 04-wp366.