（二）人民公社制度解体与新的农村制度安排的形成　

　　随着包产到户的兴起和迅速发展，为传统经济体制配套的人民公社制度弊端日益凸现出来。许多地区的社队机构及领导班子陷于瘫痪或半瘫痪状态，很多工作无人负责，也无法承担政治和经济管理职能。因此，家庭承包经营责任制需要有新的农村管理体制。这样，改革政社合一的人民公社体制便提上议事日程。1979年，四川广汉县向阳公社，开始启动了人民公社政社分离的改革。1983年1月，江苏省江宁县进行政社分开试点，全县26个公社先后成立了乡（镇）政府，公社党委也改为乡党委。与此同时，北京、江苏、新疆等15个省、市、自治区的69个县、市辖区的部分公社，也进行了政社分开、建立乡政权的试点工作。同年10月12日，中共中央、国务院正式发出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，要求改革政社合一的人民公社体制，在农村建立乡政府。此项工作要求在1984年底完成。全国政社分开、建立乡政府的改革进展顺利。到1984年末，全国共建乡84340个，建制镇7280多个，新建村民委员会82.2万个。乡镇政权的建立和村民委员会的形成，标志着农村人民公社制度的最终解体和新的农村管理体制的产生。

　　在农村实行家庭承包经营制之后，国家利用行政干预，强加在农民头上的计划经济体制动摇了，从农业强制提取工业化原始资本积累的制度流程受到了强烈冲击。一是农民在以家庭承包经营制为基础的制度安排条件下，可以自由地支配自己的劳动，自主地安排生产。在这种新制度安排下，要想把农民牢牢地限制在土地上按照政府意愿去发展农业生产，已经完全不可能了。二是在家庭承包经营制下，除了国家规定的合同收购产品数量之外，农民对自己的劳动产品有处置权和收益权。这意味着，在国家收购合同之外，农民可以将自己生产的农产品进行自由处置，任何入不得干涉。面对这种变化，国家要像以往那样，以远低于市场均衡价格，将农民手中的全部农业剩余产品集中到国营部门已经失去了制度基础，也缺乏政策依据。因此，支持工业化，促进产业结构转换，就必须重新调整工业与农业、城镇与乡村之间的交换关系。这主要表现在以下几个方面:

　　第一，改革农产品流通体制，实现农产品购销的市场化。1978年后，为了刺激农业发展，国家连续多次大幅度提高农产品的收购价格，不断压缩低价收购农产品的品种和数量，扩大议价收购农产品的品种和数量，并鼓励发展农村集贸市场。1985年，中央确定引入市场调节机制，取消农产品统购派购制度，改为合同订购，同时初步放开粮棉油等以外的农产品市场。1992年，全国各省市区先后改革粮食统销制度，放开了粮食销售市场，同时改革棉花流通体制，尝试实行市场调节为主的新体制。1993年，在全国范围内取消了实行40年的口粮定量供应办法，粮票正式退出历史舞台。2001年在粮食主销区全面放开粮食购销，走市场化的路子;2004年在全国范围内全面放开粮食收购和销售市场，实行购销多渠道经营。至此，我国农产品全部实现了市场化。以市场机制为基础交换农产品，动摇和打破了长期支持国家工业化的重要原始资本积累体　制。面对这种制度变迁，工业以及城镇要想获得较多较好的农产品原料和食品供给，只能转向市场按照等价交换原则从农民手中收购。

　　第二，逐渐实行市场化的资源配置方式，积极推进农村非农产业的发展。在改革农产品流通体制的同时，国家对化肥、农药、农膜、种子、农机具以及资金等生产要素也进行了市场化取向的改革，初步形成了按市场化配置资源要素的发展方式。资源要素配置方式的变革，为农民跳出农业发展非农产业提供了制度条件。另外，农业经营管理体制改革取得成功后，还为农村发展非农产业创造了两方面的条件。一是实行家庭承包经营责任制使得农业劳动力从隐形剩余转向显形剩余。如前所述，传统的计划经济体制在农村导致偷懒、怠工现象极为普遍，使得农业劳动力剩余完全出于隐形状态。改革后，农民在自己的承包地上，能够获得他们劳动的全部所得。所以，当农民获得了土地使用权后，在劳动资源配置上的第一反映就是减少劳动的无效投入，增加农业的劳动生产效率。于是，以往隐蔽在农业领域中的剩余劳动力就显现出来。这里，从农村大规模实行包产到户的1981年开始，考察了我国主要农产品生产每亩实际投入的劳动用工量变化，结果发现自1981年到1990年，全国六种粮食、三种油料、两种糖料和棉花、烟叶等，每亩用工量分别减少了34%、18.1%、20.4%、18.3%和25.7%。同1981年相比，1990年这几种农产品生产实际减少了4909万个劳动力需求。农业劳动力剩余从隐形变为显形状态之后，产生了数以千万计的剩余劳动力，需要在农业外寻找新的就业门路。因此可见，家庭承包经营责任制使农业剩余劳动力显形化，并产生了向外转移的强大推动力。二是伴随着农业增产增收，农民手中开始出现并逐渐积累起了大量的剩余资金。据统计资料显示，1978年全国农村居民储蓄总额仅55.7亿元，1985年增加到564.8亿元，1990年又进一步达到1841.6亿元。面对手中出现的剩余资金，农民也需要寻找新的投资空间。

　　同农业相比，工业以及服务业是获利较高的产业。当农业出现了剩余劳动力和剩余资金之后，在资源要素配置逐渐实现市场化的条件下，面对当时国内市场全面短缺的环境，大量农民携带着剩余资金，轰轰烈烈办起了乡镇企业。在20世纪80年代里，就像家庭承包责任制一样，以农村工业为代表的乡镇企业发展十分迅速。从企业数量上看，乡镇企业数在1980～1990年间增长了12.2倍，其中80年代的前5年增长最快，平均每年增加216万个，其中90%以上都属于个体办企业，这些企业完全依靠市场力量，自筹资金，自我发展。从企业固定资产投资来看，这一期间仅乡村两级企业固定资产原值就翻了5.8倍。从劳动就业数量看，在这10年时间里，乡镇企业新增加了就业人数6262.3万人，平均每年增加就业人数626万人。再从乡镇企业创造的财富看，从1980年到1990年，乡镇企业创造的农村非农产业总产值从869.5亿元上升到8957.1亿元，按可比价格计算增长了4.4倍，年平均增长18.3%。到2007年，全国乡镇企业就业人数9329万人，创造的工业增加值为41447亿元，占全国工业增加值的37%。

　　当乡镇企业以勃勃生机迅速兴起，并取得令人瞩目的发展成就时，过去那种由传统战略及其体制造就的城市搞工　业和农村搞农业的二元经济结构格局被彻底打破。在国家打造的工业化之外，产生了一个新的工业化即农村工业化。由此，我国形成了一种新的经济发展格局，就是在地域分布上出现了城市工业与农村工业并存发展的双重工业化格局。

　　第三，从限制农村劳动力流动到引导促进流动，积极推进城镇化。在改革开放初期，尽管农村经营管理体制改革使得农业富余劳动力显形化，但是，当时由于城市户籍管理严格，商品粮及副食品供应能力较低，大量知青返城就业安置压力大，导致国家对农村劳动力向城市转移仍然采取严格的限制政策。此时，农业剩余劳动力只能在农村内部向两个领域转移。一是从种植业部门向林牧副渔业部门转移，二是向农村非农产业转移。

　　进入20世纪80年代中期，随着改革的重心转向城市，城镇企业经营自主权不断扩大、劳动用工制度逐渐搞活，企业财税制度的改革、多种所有制企业的发展，为农村劳动力向城镇流动创造了机会和空间。此时国家采取许多政策允许农村劳动力向城镇流动。从1988～1991年，我国开始了为期三年的治理整顿，由于压缩投资规模、实行从紧的财政和货币政策，许多建设项目下马或停建，有一部分企业也开工不足。在此情况下，城镇就业形势恶化，大量农民工被清退返乡。为缓解城镇就业压力，国家要求控制农民工盲目外出，强调农村富余劳动力转移“离土不离乡”，实现就地消化转移，同时还严格控制“农转非”的过快增长。进入20世纪90年代，国家对农村劳动力流动采取积极引导政策。这一时期，提出规范农村劳动力有序流动的各种措施，建立和完善流动就业的有效证件;探索户籍制度改革的突破口，明确了农民工进入小城镇务工落户的条件和规定;同时还建立了农村劳动力就业培训和服务制度，加强劳动力市场建设等。21世纪初以来，国家对农村劳动力流动采取的是促进政策，对进城务工农民实行“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的十六字方针。这一时期，为促进农村富余劳动力转移，拓宽农民增收渠道，国家采取了以下政策措施:一是取消各种针对农民外出务工的不合理收费;二是加强和支持对农民工的培训工作;三是全面解决农民工进城难题，从制度政策层面解决拖欠和克扣农民工工资、改善农民工生产生活条件、解决农民工子女就学、稳妥解决农民工的社会保障等问题。在2008年10月召开的党的十七届三中全会上，中央提出了更加积极的政策，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，要统筹城乡劳动就业，加快建立城乡统一的人力资源市场，初步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民同等待遇，改善农民工劳动条件，保障生产安全，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法。推进户籍制度改革，放宽农民工进入中小城市的落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。

　　农村劳动力流动政策从限制到促进的转变，大大推动了农村富余劳动力的转移。改革开放初期，农村劳动力外出数量很小，大约在200万人左右，1989年增加到3000多万人。1992年，中国出现了农村劳动力大规模跨区域转移，1993年农村劳动力出乡就业数量达到　6200万人，2006年上升到1.32亿人，2008年高达1.4亿人。农村劳动力大规模转移，不但促进了国民经济持续快速发展，也大大加快了我国的城镇化进程。1978年，我国城市化率仅为17.92%，1990年为26.41%，2000年36.22%，2008年达到45.68%。改革开放30年来，全国总人口增长了37.96%，而城镇人口增长了251.8%，从17245万人增加到60667万人，乡村人口减少了8.7%，从79014万人下降到72135万人。这是由改革开放引起的，是农村劳动力大流动的结果。