1984年的中央1号文件《中共中央一九八四年农村工作的通知》，对这一发展趋势做了精辟的分析后指出：“随着农村分工分业的发展，将有越来越多的人脱离耕地经营，从事林牧渔等生产，并将有较大部分转入小工业和小集镇服务业。这是一个必然的历史性进步，可为农业生产向深度和广度进军，为改变人口和工业的布局创造条件。不改变‘八亿农民搞饭吃’的局面，农民富裕不起来，国家富强不起来，四个现代化也就无从实现。”[22]《通知》中明确指出：“一九八四年，各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。”[23]同年10月，国务院发出的《关于农民进集镇落户问题的通知》中规定，凡申请到集镇（不含县城城关镇）务工、经商、办服务业的农民及其家属，在集镇有固定住所、有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，发放“自理口粮户口”，并统计为“非农业户口”。这可以说是对长期实行的控制农村人口向城镇流动政策的一大突破，表明小城镇的大门已经部分地向农民开启了。当然，进门是有条件的，需要“自理口粮”，国家不管这部分落户小城镇的农民的口粮供应。实际上，从1985年开始，部分地区就出现了城镇户口商品化的现象，即农民可以花钱买到城镇居民户口，而城镇则可以利用“卖”户口的钱来搞建设。到1986年底，全国已有454万多人通过办理自理口粮户口转为城镇居民。[24]

　　1985年1月1日，中共中央、国务院颁布的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》中的第九项就是“进一步扩大城乡经济交往，加强对小城镇建设的指导”。这个文件要求：“在各级政府统一管理下，允许农民进城开店设坊，兴办服务业，提供各种劳务。城市要在用地和服务设施方面提供便利条件。”[25]正是在这一系列政策措施的推动下，我国的小城镇建设又开始加速，小城镇的数量由1978年的2173个增加到1985年的9140个，到1990年底，小城镇总量突破了1万个，达到12084个。[26]

　　以1993年11月中共十四届三中全会的召开为标志，中国真正迈开了向社会主义市场经济前进的脚步，中国经济的市场化程度迅速提高，各类商品市场和生产要素市场其中包括劳动力市场逐步放开，在这种新的、比较宽松的历史条件下，小城镇建设的改革探索更进一步地展开了。

　　1996年国家确定了首批57个国家级试点城镇，到1998年底，全国试点城镇已达6367个。通过抓试点，一批规划比较合理、设施比较齐全、环境比较优美的小城镇脱颖而出，为推动小城镇的全面发展提供了有益的经验。

　　1997年，国务院颁布了《国务院批转公安部小城镇户籍制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》。《通知》在小城镇范围内打破了长期分割的城乡户籍关系，提出以居住地和现行职业确定落户地点和身份的户籍管理制度。也就是说，在小城镇长期从事第二、第三产业的农民，只要有固定的住处与稳定的收入，就可以在小城镇落户，这一重大突破为小城镇的发展提供了一个重要的机遇。从1997年开始，国家在382个小城镇进行了户籍制度改革试点，在随后的两年里，已有超过50万人因此办理了小城镇户口。[27]

　　（三）“小城镇，大战略”的出台——小城镇建设的稳定发展

　　由于一系列改革政策的出台，使得小城镇建设速度加快，就业于农业的劳动者数量在20世纪90年代曾一度出现了减少的趋势，农业就业人数最多的是1991年，为34186.3万人，自1992年开始逐年减少，到1996年已减少了1925.9万人，为32260.4万人，5年中减少了5.63%。但由于各种原因，自1997年开始又出现反弹，农业就业人数增加到32434.9万人[28]，这说明在现有的格局下，农业剩余劳动力的转移又面临新的困难，并已成为制约农民收入持续稳定增长的一大因素。而占我国人口绝大多数的农民不富裕，国内的市场就难以扩大，整个国民经济也就难以持续稳定健康地发展。

　　针对这一情况，1998年10月14日，中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确指出：“贯彻落实党的十五大提出的战略部署，实现我国跨世纪发展的宏伟目标，必须保持农业和农村经济的持续稳定发展。十二亿多人口，九亿在农村，是我国的基本国情。农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。没有农村的稳定就没有全国的稳定，没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农业的现代化就没有整个国民经济的现代化。”“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”[29]

　　小城镇战略地位的确定，是社会主义市场经济下农村经济社会发展的客观要求，也是走中国特色的城镇化道路的惟一正确选择。因为从整个国民经济的可持续发展来看，小城镇建设是宏观性的大问题，是决定中国经济如何进一步健康、快速发展的大问题。当时中国农村所面临的主要经济问题：一是经过20年的改革，农村乡镇企业在数量上得到了迅速发展，但是，乡镇企业“村村点火、户户冒烟”的情况仍然大量存在，分散布局的问题非常严重；二是大量剩余农业劳动力随着乡镇企业与小城镇的发展而离土离乡了，20年间约有1亿多人转到了非农产业，而这几年，不仅劳动力回流的现象比较普遍，同时大量农村劳动力对小城镇越来越不感兴趣，而集中向大城市流动；由于农村消费增长缓慢，加剧了国内需求不足，这种情况如果继续下去，整个国民经济就很难以较高的速度持续发展。正因为这些问题都与小城镇建设发展密切相关，所以，中共十五届三中全会重提小城镇问题时，使用了“大战略”一词。小城镇建设既是带动农村经济和社会发展的大战略，也是扩大内需、推动国民经济更快增长的大战略，是我国改革与发展的一个聚焦点。把发展小城镇作为一个大战略来实施，无疑使我国小城镇的发展进入了一个新的发展阶段。

　　中共十五届三中全会召开以后，我国的城镇化建设开始着眼于乡村城镇化、城乡一体化协调发展，把各地农村建设成为有中国特色的现代化的新的经济区域，使其市场化水平与城市衔接，建成统一的现代市场经济体系，彻底消灭城乡对立的二元经济格局。一个农村现代化、城乡一体化的光明前景已经出现在我们眼前。

　　2000年6月20日，针对小城镇发展中的一些不容忽视的问题，中共中央、国务院提出了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，就发展小城镇必须坚持的指导原则、发展小城镇要统一规划和合理布局、积极培育小城镇的经济基础、充分运用市场机制搞好小城镇建设、妥善解决小城镇建设用地、改革小城镇户籍管理制度、完善小城镇政府的经济和社会管理职能、加强对发展小城镇工作的领导等问题提出了指导原则。[30]这些指导原则的出台，进一步促进了小城镇建设的发展。

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出：“我国不同地区的经济发展水平和市场发育程度差异很大，要从各地的实际情况出发推进城镇化，逐步形成合理的城镇体系。” “发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径”，“在着重发展小城镇的同时，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，提高各类城市的规划、建设和综合管理水平，走出一条符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。”[31]

　　2001年3月国务院批转下发了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，当年全国即有山西、辽宁、内蒙古、天津等23个省、自治区、直辖市出台了改革小城镇户籍制度的具体实施意见，截至当年年底，全国各地已经有符合条件的130万人在小城镇办理了落户手续。[32]

　　改革开放以来，我国小城镇的建设从作为“大问题”提出，到形成经济社会发展的“大战略”，其间经历了艰苦的探索、创新过程，最终实现了发展思路上的飞跃，积累了极为宝贵的经验。中共十五届三中全会明确提出发展小城镇是一个“大战略”，中共十六大进一步提出 “坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”，[33]这是对多年来理论和实践探索的充分肯定和总结升华。