我国小城镇建设的历史沿革和改革开放后的快速发展

　　小城镇一般包括两个层次：第一个层次指国家批准的建制镇，它们是中国小城镇的主体，其规模较大，非农产业较为发达，吸收劳动力的能力较强，城镇功能比较明显，属于高层次的小城镇。1998年全国共有建制镇19216个，积聚在镇区的人口1.7亿人，其中非农业人口1.25亿人。小城镇的第二个层次是指除了建制镇以外的达到一定规模的集镇，这类小城镇分布较广，大多数规模较小，非农产业发展水平低，对农村经济和社会发展的影响比第一个层次要差得多。1998年中国拥有这类小城镇3万个，人口仅5000多万，其中非农业人口1500多万。由于集镇不包括在我国法定的城镇统计范围之内，故本文的小城镇均指建制镇。

　　（一）小城镇发展的基本脉络

　　研究小城镇发展的历史，必须在城市发展的框架下进行。由于特定的社会经济条件和历史原因，我国城镇化进程相对比较缓慢。与城镇化的总体进程相一致，作为城镇化中重要因素的小城镇的发展和建设也经历了一个曲折过程。

　　“一五”计划时期我国开始了社会主义工业化建设，加强了交通运输建设和能源原材料工业的建设，使城镇吸纳劳动力能力在恢复的基础上有了扩展，这一时期国家对农村人口向城镇迁移也未加限制。建制镇数量从开始的2000个增加到1957年的5402个，年均递增30%[10]；城市人口增加较快，开始为5765万人，1957年为9957万人，非农产业劳动力年均增长5.5%[11]；城乡人口流动性显著，期间城镇人口的迁入率为104.2%，迁出率为71.1%，净迁入率为33.1%，公路客流量由1949年的1809万人次增加到1957年的23772万人次，增长了12倍[12]。1954年，在5.4亿农村人口中，小城镇人口为0.35亿人[13]。总之，这个时期的小城镇建设是建立在工农业共同发展基础上的。

　　由于20世纪50年代末国民经济出现了一系列严重的困难，因此我国经济和社会发展战略也随之做出了重大的调整，严格控制城镇人口的机械增长成为政府在相当长时期的一项重要政策。1958年《中华人民共和国户口登记条例》和1964年《关于户口迁移政策规定》的实施，对城乡人口实行了严格的户籍管理，限制了城乡之间人口流动，由此抑制了我国小城镇建设的正常进程。1958～1978年我国城镇人口经历了几次波动，1958～1960年 “大跃进”时期，城镇人口增长了31.4%，其占总人口的比重达19.7%；其后几年随着国民经济调整，压缩了城镇人口，1965年仅有小城镇2902个，比1961年减少了1527个，比1958年减少了2500个，1965年的小城镇人口仅有3793万人，回落到1953年3372万人的水平[14]。1966～1976年“文化大革命”期间，小城镇建设更是出现了停滞甚至倒退的局面。1978年全国共有小城镇2173个，比1954年减少了近60%，小城镇人口由1965年的3793万人增加至5316万人，十多年间共增加了1523万人，年均仅递增117万人[15]。从总体上讲，这个时期的小城镇建设大都处于停滞和衰落的状态，具体表现为现有的小城镇功能退化、人口增长缓慢。造成这种局面的原因，一方面是由于国家出台了一系列控制小城镇设立及人口增长的政策，建立了严格控制农民进城的城乡“二元体制”，而这样做的目的是为了完成国家资本的原始积累；另一方面是由于在高度集中的计划经济体制下，以行政手段调拨农村物资，切断了小城镇与乡村之间固有的商品联系，多次取缔集市贸易，严格控制私人经商，大搞“以粮为纲”，限制了农村剩余劳动力从事副业生产和商业活动。

　　中共十一届三中全会以来，我国政治、经济、社会进入了全面发展时期。从1978年至今，小城镇建设有两个发展高峰：一是1984～1986年的“撤社建乡”、修改建制镇标准的时期，这一时期小城镇建设蓬勃发展，建制镇（包括城关镇）高速增长，1984年，民政部对建制镇标准进行了修改，放宽了设镇标准，并且在较大范围内实行了撤乡建镇的新建制镇管理体制，小城镇的数量和人口都增长很快，其中小城镇的数量从1983年底的2968个一跃增加为1984年的7186个，增长了1.42倍[16]；二是中共十五届三中全会至今，中国广大农村兴起了小城镇建设的空前热潮。总之，改革开放以来是我国小城镇建设快速发展的时期，1978年我国仅有建制镇2173个，到2000年已达到20312个，增加了18139个，增长了8.3倍，平均每年增加820多个[17]。

　　（二）“小城镇，大问题”的提出——小城镇的复苏

　　在中国经济市场化进程中，小城镇的发展起着至关重要的作用，它对走中国式的城镇化道路、实现现代化、建设中国特色社会主义具有重要意义。中共十一届四中全会通过的《关于加快农业发展的若干问题的决定》中指出：“我们一定要十分注意加强小城镇的建设，逐步用现代工业交通业、现代商业服务业、现代教育科学文化卫生事业把它们武装起来，作为改变全国农村面貌的前进基地。”“这是加快实现农业现代化，实现四个现代化，逐步缩小城乡差别、工农差别的必由之路。”[18]

　　1980年11月23日，胡耀邦在各省、市、自治区政治工作座谈会上的讲话中提出了小城镇的问题。他说：“现在我们要发展商品经济，小城镇不恢复是不行的。要使农村里面的知识分子不到大城市里来，不解决小城镇问题就难以做到。如果我们国家只有大城市、中城市，没有小城镇，农村里的政治中心、经济中心、文化中心就没有腿。”“要搞试点，把小城镇的建设搞起来。”[19]胡耀邦发现和提出了小城镇问题，并对小城镇建设给予了积极的支持，这是他对我国经济体制改革的贡献之一。我国著名社会学家费孝通十分赞同胡耀邦的观点[20]，费孝通用社会调查的事实对这一观点做了印证，并进行了详尽阐发，他对小城镇的定义是：“这种社会实体是以一批并不从事农业生产劳动的人口为主体组成的社区。无论从地域、人口、经济、环境等因素看，它们都既具有与农村相异的特点，又都与周围的农村保持着不可缺少的联系。”[21]费孝通对此问题做了进一步的阐述，并将其观点凝练成“小城镇，大问题”。从此，在“小城镇，大问题”的提法广为传播的同时，对小城镇问题的研究也开始逐步展开。

　　1978～1983年虽已提出小城镇建设问题，但在当时的中国经济热点问题中，农民如何进城、小城镇如何建设的问题并不引人注目。国家仍以行政手段严格控制小城镇的人口指标，与此同时，小城镇的建设资金也还多是直接来源于地方财政。这一阶段的小城镇建设处于复苏和起步阶段。

　　从20世纪80年代初开始，农村出现了生产要素流动和重新组合的新趋势，在这一过程中，农业剩余生产要素表现出两个明显的流向：一是向农村的非农产业流动和聚集，这促成了80年代中期乡镇企业“异军突起”的局面，相当数量的农业劳动力走上了“离土不离乡”的就业途径，也在不少地区的农村形成了“以工补农、以工建农”的格局；二是向城镇尤其是小城镇流动和聚集，使得相当数量的农民开始进入城镇务工经商、安居乐业，由此引发了80年代中后期较大规模的“撤乡建镇”。