中国的改革开放已经走过了跌宕起伏、波澜壮阔的30年历程。站在新世纪新的历史起点，深刻总结30年来中国改革开放的历史经验，特别是国防科技工业体制改革的宝贵经验，对于我们高举中国特色社会主义理论伟大旗帜，贯彻落实科学发展观，全面建设小康社会，实现中华民族的伟大复兴，具有十分重要的现实意义。

春江潮涌连海平

——国防工业改革是经济体制改革的重要历史起始点

回溯30年改革开放，人们自然会更加追怀改革开放的总设计师邓小平同志。在邓小平同志的擘划下，开创经济体制改革这个伟大转折的历史起始点，主要源自两个方面。一个方面是来自全党指导思想上的拨乱反正、正本清源，使我们党重新确立了“解放思想、实事求是”的思想路线。另一个方面则是来自对“束缚生产力发展”的经济体制弊端实行改革的伟大实践。这个巨大变革的突破口，除了农村自下而上的改革，最早的改革着眼点就是从国防工业开始的。

当时，刚刚复出工作不久的邓小平同志在参加国防科技口的多次重要会议上，对于饱受“四人帮”破坏、长期被“左”的思想束缚和严重亏损困扰的国防工业，如何走出濒临崩溃困境等问题，做出了一系列重要指示。邓小平同志高屋建瓴地指出，和平与发展已经成为时代的主题，世界和平力量的增长超过了战争力量的增长，较长时间内避免新的世界大战是可能的。这个科学判断，为党和国家工作重点的转移，为军队和国防建设指导思想的战略性转变，奠定了重要基础。

针对当时客观环境下国防工业企业存在的问题，小平同志提出了解决问题的具体意见。1977年5月至12月间，邓小平同志多次听取国防科技工业重点工作汇报，并做出重要指示。他果敢指出国防工业严重存在的高度集中、自我封闭等计划经济弊端，窒息了国防工业企业的发展。如在听取国防科委、六机部和海军的多次汇报时，邓小平同志12次谈到船舶工业的发展问题。针对军品任务锐减、统购统销计划失灵等问题，小平同志斩钉截铁地说，“中国的船舶要出口，要打进国际市场”，“国际市场有出路，要有信心”。针对生产手段落后、与国外技术差距太大等问题，小平同志明确指出：“船舶工业要积极引进外国先进技术”。

党的十一届三中全会后，邓小平同志对国防科技工业的改革开放，提出过一系列新观点、新思想、新论断。这些重要观点，从重大战略转变和体制机制改革的角度概括，体现为四个内在联系十分紧密的重要方面。

一是国防建设必须服从和服务于国民经济建设大局。根据国际形势的新变化，邓小平同志不失时机、高瞻远瞩地提出全党全国工作重心要转移到经济建设上来。只有集中精力首先把经济建设搞上去，才有可能为国防现代化建设提供充裕的财力保障。在国防建设和经济建设这一关系党和国家战略全局的重要问题上，邓小平同志强调，经济建设是国防建设的基础，国防建设是经济建设的保障，并根据国内外形势，提出了国防建设和国民经济协调发展的战略构想。

二是国防工业必须实行重大的战略转变。过去，我们忽视了国防工业同国民经济的内在联系，搞自我封闭，耗费了大量国力，制约了国民经济发展。在此情况下，这样一支庞大的军工产业，势必成为国家财政的沉重包袱。同时，如果不向民用转移，不能为国民经济发展作出相应的贡献，国防工业自身的发展也就缺乏坚实的经济基础。因此，国防建设要随着国家整体战略的转变而转变。这个根本的指导思想的确立，必然要求在设备、技术和人才方面具有优势的国防科技工业，能够迅速转入经济建设的主战场，成为促进和推动国民经济发展的有生力量。

三是实行军民结合、以民养军是体制改革、经济发展的客观需要。1978年6月，邓小平同志提出，“以民养军，包括搞出口船，换取外汇，把民用船水平提高了，也可以促进军船。……以军为主，以民养军，改造造船工业。”此后，邓小平同志在多个场合指出国防工业要以民养军，军民结合。1984年11月，邓小平同志强调指出：“国防工业设备好，技术力量雄厚，要充分利用起来，加入到整个国家建设中去，大力发展民用生产。这样做，有百利而无一害。”这些指导方针的提出，为新时期国防科技工业改革发展指明了方向。

四是必须对军工管理体制和运行机制大胆改革。1984年，邓小平同志指出，中国的军工体制还是同苏联一样。苏联的体制证明是吃了亏的。主要是不能带动民用工业，不能带动整个经济。因此，我国的军工体制要改革，否则也要吃亏。军工不纳入经济发展范围是一个浪费。“军工体制改革，现在已经提到日程上来了。”

山重水复疑无路

——国防科技工业体制改革的艰难跋涉

总结国防科技工业体制改革30年，要求我们对改革开放之前的国防工业领导体制特征有一个粗略的了解。新中国建立以来，国防工业领导体制和管理模式，完全采用苏联的计划经济模式，这种高度集权模式在当时的历史条件下是必要而有效的。

当时的国防工业领导体制突出地表现为三个特征。一是国防工业高度军事化管理体制。国防工业领导体制由中央军委、国务院实行双重领导，军队与政府系统完全融为一体。二是以研制生产尖端武器为根本任务。国防工业基本不涉足民品生产任务。它适应了当时历史环境、国际形势和军事斗争的紧迫需求，圆满完成了以“两弹一星”为标志的重大专项任务。三是高度集权、直接配置优势资源。举全国之力，由中央按照指令性计划，采用行政的管理手段，集中力量办大事，全国大协作。在这种体制下，尤其是军工系统企事业单位更是呈现出严重的封闭性、计划性和单一性。

改革开放之初。在国务院负责国防工业和武器装备的机构，有从第二到第八机械工业部等7个工业部门；还有国务院、中央军委双重领导、列入军队序列的国防科委、国防工办、军委科装委。其中，国防科委归口管理第二(核工业)、第七(航天工业)机械工业部的工作；国防工办归口管理第三(航空工业)、第四(电子工业)、第五(兵器工业)、第六(船舶工业)、第八(战术导弹工业)机械工业部的工作。

这种领导体制虽然与高度集中统一的计划经济管理体制相适应，并有利于军事工业各行业和武器装备的发展，但也存在诸多弊端：一是国防科技工业独立于国民经济之外，只管武器装备发展，不利于军民结合、平战结合；二是部门林立，分工过细，自成体系，低水平重复建设严重，造成资源的巨大浪费；三是政府与军队、政府与企业的职能不分，职责不清，机构重叠，效率低下。加上“早打、大打、打核战争”的战略指导方针，形成了国防科技工业摊子大、力量散、效益差的严重局面。

针对这些弊端，1977年以后，邓小平同志多次强调国防工业体制改革的必要性。1979年，邓小平同志最早提出组建船舶公司的设想。在党中央和国务院的关怀下，船舶工业率先在全国进行了领导体制改革。1982年，六机部与交通部部分企业合并，组建了中国船舶工业总公司，实行董事会领导下的总经理负责制。总公司打破部门、地区界限，实行权利、责任、利益三统一，并把工业同贸易、军品同民品、造船同修船、科研同生产紧密结合起来，运用经济的办法，走联合发展之路，成为面向国际、国内市场的经济实体。中国船舶工业总公司的成立，标志着国防科技工业体制改革进入了一个新的阶段。

党的十一届三中全会确定实行改革开放的决策，特别强调要赋予国有企业更多的经营管理自主权。按照改革的总体要求，国防工业企业先后推进了扩大企业经营自主权、利润递增包干和承包经营责任制的试点，调整了国家与企业的责权利关系，进一步明确了企业的利益主体地位，调动了企业和职工的生产经营积极性，增强了企业活力，为企业进入市场奠定了初步基础。政府序列的军工部门逐渐为所属企业松绑放权，实行指令性计划与指导性计划双轨运行。

1982年5月，第五届全国人大常委会第二十三次会议批准成立船舶工业总公司，成为由国务院直接领导的行政性部级总公司，虽然继续承担对全国船舶工业实施行业管理的职能，但它在实际上已经带有一定的经济实体色彩，如能以公司名义与国际船东签订经济合同。人大常委会会议同时决定，将四机部与广播电视总局、国家电子计算机工业总局合并成立电子工业部。将二、三、五、七机部分别更名为核、航空、兵器、航天工业部。此后，国务院、中央军委又决定将国防科委、国防工办和军委科技装备办公室合并成立国防科工委（军队建制)。

在此期间，国防科技工业按照改革开放的方针，积极探索军民结合、以民养军的新路子。但从总体上看，国防工业严重存在的“另外一个天地”局面并未得到根本改变。在邓小平同志的关注下，中央决定加大国防工业改革力度，加快体制改革步伐。1986年7月，中共中央、国务院、中央军委决定核、航空、兵器、航天等四个工业部由国务院直接领导；同年12月，第六届全国人大常委会第八次会议决定撤销机械部和兵器部，成立新的国家机械委。1988年4月，第七届全国人大第一次会议决定撤销航空工业部和航天工业部，成立航空航天工业部；电子工业部与国家机械委，合并成立机械电子工业部；撤销核工业部，成立中国核工业总公司，由能源部归口管理;同年8月，国务院批准成立中国北方工业(集团)总公司，与中国船舶工业总公司一起，由机械电子工业部归口管理。

在着力抓紧领导体制改革的同时，党中央决定把国有企业改革作为当前经济体制改革的重点。然而对于军工企业而言，在当时国家计划经济过渡变轨的形势下，没有计划，就没有原材料，也就没有市场。要缓解企业军工生产任务不足造成的困难局面，在一定程度上迫切需要国家加强对军工企业民品生产的计划指导。

根据这些新情况，国务院相关部委，尤其是国防工业各部（总公司）提出一系列措施，协调统筹军工企事业单位民品开发、提倡技术推进与市场相结合、健全和完善对“军民结合”的扶植政策，在确保军品科研生产能力的前提下，鼓励军工企业开发适销对路的民品，以保持军品发展后劲。这些政策措施，使得军工企业改革取得了重大进展。尤其是转轨变型较快、转换经营机制较快的军工大中型企业的活力逐步增强，经济效益有所提高。

历史前行到这里，三线军工企业的建设问题，突出而严峻地摆在了全党面前。根据国家确定的三线调整要“调整改造、发挥作用”的方针，军工六部门（总公司）按照军民结合原则，逐步展开了产品结构调整和企业布局调整，把军转民作为最重要内容，突破单一军品生产格局，建立军民结合的生产组织和经营机制，彻底面向市场，使三线军工产品结构调整取得初步成效，民品产值大幅度增长。随着改革开放大幕的开启，人们已经清醒地看到，军工企业在军转民中取得一定成绩的同时，仍存在不少问题和困难。相当多的军工企业活力不强,生产经营困难，资产负债率过高，下岗和失业人员增多等困扰依旧。

造成这些问题和困难的原因是多方面的，其中深层次的原因主要有：从经济结构来看，国防科技工业的战线过长，布局分散，重复、盲目建设较多。从经济体制来看，产权不清、权责不明、政企不分、管理不严，缺乏竞争、激励和约束机制，生产和经营不能适应市场的需求。从历史因素来看，国防军工企业长期积累的一些问题没有得到很好解决，技术老化，设备陈旧，历史包袱沉重，突出的是人多、债多、社会负担重。这些问题是在改革中逐渐暴露出来的，当然也只能靠改革的进一步深化来解决。

鱼龙潜跃水成文

——朝着建立社会主义市场经济体制迈进的国防科技工业改革

党的十三届四中全会后，围绕社会主义市场经济体制的建立，加快国防科技工业改革步伐，尤其是搞好军工企业改革，己成为一项重要而艰巨的历史任务。

这一时期，军工企业军品任务锐减，民品开发困难重重，包括要与异军突起的乡镇企业和民用消费品生产企业争夺市场等问题，整个军工行业亏损严重。

造成严重亏损的主要原因有三点。一是军工行业管理体制依然是自成体系、自我封闭的格局。军工行业内部资源配置不合理，与外部不协调、不配套，既难以更多地依托和利用全社会的力量发展国防科技，也难以使军工企业真正地融入区域经济。面对时断时续的高度指令性军品任务，与完全听凭市场摆布的民品开发，企业捉襟见肘，处于两难境地。二是军工企业的负担特别沉重。尤其是三线企业调整搬迁，包括军工企业开发民品，基本上都是依靠银行贷款。而且当时贷款的利率都比较高，形成了沉重的债务负担。三是受历史形成的企业办社会职能的拖累。企业冗员状况严重，加上建厂以来对职工的生老病死、子女的就学就业无所不包等沉重负担，深深地拖累着军工企业。

在国防科技工业管理体制改革上，1990年国务院、中央军委决定成立中国兵器工业总公司，在国家计划中单列户头，由国防科工委归口管理；决定将核工业总公司的中国工程物理研究院独立出来，在国家计划中单列户头，由国防科工委归口管理。

90年代初，根据冷战结束后世界向多极化趋势发展及我国武器装备建设的具体情况，党的十四大报告中明确指出：“重视国防科技研究和国防工业，逐步改善武器装备。”党中央根据90年代以来的时代特征，制定了新时期我军军事战略指导方针，把军事斗争准备的基点放在打赢现代技术特别是高技术条件下的局部战争上。在这个战略方针指导下，中央军委又提出实现我军由数量规模型向质量效能型、由人力密集型向科技密集型转变。这些关系战略全局的科学决策，为国防科技工业管理体制改革确定了新的目标。

根据现代战争中电子技术的突出作用，组建了中国电子工业总公司，将部分已下放地方的原电子工业部的重点骨干企业上收电子总公司直属管理。1993年，第八届全国人大第一次会议决定撤销航空航天工业部，分别组建中国航空工业总公司和中国航天工业总公司；撤销机械电子工业部，分别组建机械工业部和电子工业部；在国务院序列中继续保留国防科工委，但仍属军队建制，由国务院、中央军委双重领导。至此，原六个独立的军工部门，除电子工业以外，其余五个都被改组为直属国务院的、由国防科工委（军委建制）归口管理的军民结合的专业总公司，初步实现由政府行政部门向经济实体的战略转变。

岁序延递，军工企业进入到艰苦的第二次创业时期。各军民结合的专业总公司着力在改革内部机制，激发企业活力上下功夫，紧跟国有企业改革步伐，加速经营机制转换，努力适应社会主义市场经济体制的要求，选择条件成熟的企业与国际接轨，进行适度的规模经营，朝着真正建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度迈进。

各军工总公司还积极发挥军工技术优势，推进高技术产业化，积极参与市场竞争，开发国内外民品市场,走集团化之路，实现规模化经营。在国有企业普遍困难的严峻形势下，有的军工行业如船舶工业由于较早地跨出了改革开放步伐，打破封闭格局，开拓国际市场成效显著。各军工总公司立足自我，奋力拼搏，历经多方面的困难和挑战，逐步探索出了一条依靠集团化经营实现规模效益的民品发展之路。

第七届全国人大第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》之中规定，1991年——2000年国防科技工业的主要任务是：“继续调整国防科研和国防工业结构。力争到本世纪末实现‘军民结合、平战结合、军品优先、以民养军’的目标，提高国民经济军民兼容程度，增强军战转换能力。”

但是，建立社会主义市场经济体制的伟大事业不可能一蹴而就。尽管进行了政府职能转变，但五个军工总公司依然承担着相当宽泛的行政管理职能，包括对所属企事业单位人、财、物的管理权，实质上仍是政企不分的部级行政性公司。军工各行业“躲进小楼成一统”的局面并未根本改变。而军委建制下的国防科工委作为军队武器装备主管部门，对军工总公司及其企事业虽然也具有相当大的行政权力，但由于它的工作侧重点集中于军队武器装备的发展，并且处在军队要服从经济建设大局，继续贯彻忍耐方针的大环境之中，军方对军工企业的民品发展以及在改革、调整中暴露出越来越多的问题和困难，难以给予更多的关注，而且解决的能力也非常有限。这个时候，在国防科研、武器装备建设上，政府与军队、企业与军兵种、供给与需求等诸方面关系，呈现出纷繁复杂的局面，突出的表现为体制不顺、职责不清、渠道不畅、处断不力。

（作者为国防科工局发展研究中心党委书记）