国防工业是保证国家军事力量和军事优势的重要科技和工业基础。国防工业作为国家经济和科技的重要组成部分，也是促进国民经济发展的战略性产业和带动国家科技进步的源动力。随着我国社会主义市场经济体制改革的不断推进，国防工业的市场化改革也在各个方面和各个层次全面展开。深入和了解中国国防工业市场化改革的历程，并把握其中的特点和规律，对于进一步深化和完善我国国防工业改革和积极推进国防现代化建设具有重要意义。

一、军品供求的军事订货制度改革

国防工业的市场化改革集中体现在军品供求关系的演变上。20世纪50年代后期，随着我国计划经济管理体制的确立，我国武器装备等军用产品的供给与需求是一种高度集中的指令性计划关系，生产计划由国家统一制定，生产要素由国家统一分配，产品由国家统一调拨给军事部门使用。在指令性计划调拨关系下，不承认军品的商品性质，市场机制在军品供求之间不发生任何调节作用。

中共十一届三中全会确立改革开放政策后，市场取向的改革朝着各个领域不断拓展和深化。与此相适应，军品的供求关系就不可能继续维持一种指令性计划调拨关系，而必须代之以一种订货关系。1984年11月，邓小平在军委座谈会上指出：“我讲了好几年了，改成订货关系。将来恐怕必须是这个样子了。因为责任制一搞，你不搞成订货关系，怎么行呢？”军品供求关系改成订货关系后，军品和民品一样都属于商品性质，军品需求部门所需的军品，一般不由国家有关部门具体指定的军工科研生产部门供应，而是由军品需求部门根据国家制定的军事战略和确定的军费规模来确定。具体地讲，就是由军方先制定具体的军品需求计划报国家有关部门审议批准，待军品需求计划批准后再由军事订货部门向军品科研生产部门订货，获得军品订货任务的科研生产单位按照军方要求开展军品的科研和生产。在这种情况下，军工科研生产单位就不再采取无偿的方式将军品提供给军事部门使用，而是根据军品供求双方确定的军品订货价格进行商品交换。正如邓小平指出的，“军队可以向这些工业部门提供武器生产项目和要求，把科研经费交给他们，由他们研制。研制出新产品，合乎要求的军队就订货。军队和这些部、公司就是订货关系。……这样，以民为主，还是以军为主，就不存在了，只存在订货关系。”

在军队与军品供给部门之间确立了订货关系后，军队与科研生产单位的指令性计划的强制性约束需求就逐步让位于合同的法律保障。在以指令性计划为手段的军品供应体制下，为了保障军事部门的军品需求，主要是采取指令性计划的强制性约束需求来实现的。即由国家有关部门为军品供给部门制订具体和详细的军品科研与生产计划，并把军品科研生产计划具体落实到不同的科研生产单位。无论哪个科研生产单位，一旦接受军品科研生产计划任务就必须不折不扣地完成。为了确保军品科研生产指令性计划的实现，并更好地满足军事部门对军品的需求，国家一般采取强制性的行政手段方式来进行约束。确立军队与军品供给部门的订货关系后，在保障军事部门对军品的需求方面，一般不采取强制性的行政手段来进行约束，而主要是通过军品需求部门同供给部门签订订货合同，借助法律形式来保障军事部门对军品的需求。也就是邓小平所强调的：“所有各部看来都应该实行合同制。……订立合同，要有数量，要有质量，要有进度，要有价格，……合同就是法律，有法可依啊！不执行或执行得不好，就要赔偿。”

1997年3月14日，全国人大八届五次会议通过的《中华人民共和国国防法》正式以法律的形式确立军品供需部门之间的订货关系，并提出了实行国家军事订货制度的发展方向。《国防法》明确指出：“国家根据国防建设的需要和社会主义市场经济的要求，实行国家军事订货制度，保障武器装备和其他军用物资的采购供应。”为了保障国家军事订货制度真正落到实处，还进一步按照“供需分离”的原则，对武器装备供需管理体制进行了重大的调整和改革。1998年3月10日，九届人大一次会议通过《关于国务院机构改革方案的决定》，撤消1982年5月10日成立的国防科工委，组建新的国防科工委，成为国务院的职能管理部门之一，对国防工业进行行业管理。同时，以原国防科工委和总参谋部装备部为主体，组建隶属于中央军委领导的总装备部，作为武器装备订货管理部门。国务院、中央军委明确规定，总装备部业务归口的武器装备使用部门，与国防科工委归口管理的军工科研承制单位，是装备订货和组织生产的关系，是供给与需求的关系。为建立协调、有序、规范、高效的装备采购工作制度，进一步规范装备采购工作，2002年10月中央军委颁布实施《中国人民解放军装备采购条例》。这是我军装备管理体制调整后，制定和颁布的规范我军武器装备采购工作的第一部基本法规。2003年12月，总装备部下发《装备采购计划管理规定》、《装备采购合同管理规定》、《装备采购方式与程序管理规定》、《装备承制单位资格审查管理规定》和《同类型装备集中采购管理规定》等配套规章，构成了装备采购新的法规体系。

以军事订货为主要内容的军品供求关系的市场化改革，将市场竞争机制引入军品的供给与需求之中，不仅有助于军品科研生产部门劳动生产率和经济效益的提高，而且有助于装备采购效率的提高。邓小平指出，“把军品指令性计划供应关系改成订货关系，最大的好处是这些设备、技术人才综合利用起来，效益不止成倍增加。”通过军事订货关系的不断规范，特别是《装备采购条例》等相关法律的颁布实施，军品科研生产效率和装备采购效率得到明显的提高。《装备采购条例》颁布后，军队装备通过招标竞标方式实施采购，减少了大量装备购置费，大大提高了装备采购效益。总装备部组织全军装备采购有关部门，按照《条例》要求，积极推行公开招标、邀请招标、竞争性谈判等采购方式，装备采购效益明显提高，采购周期缩短，而且提高了装备质量，改善了售后服务。

二、军工部门的企业化改革

军工部门的企业化改革，在国防工业的市场化改革中具有特殊重要地位。在计划经济体制时期，虽然有些军工科研生产部门也被称之为军工企业，但它们并不是真正意义上的企业。当时的军工企业既没有生产经营自主权，也不承担经营风险和享有收益分配权。企业的生产要素分配、生产活动的组织和产品的调拨等都通过政府的指令性计划来进行调节，企业成为政府的附属物。同时，由于中国国防工业基础薄弱、安全环境险恶，发展国防工业成为中国政府优先保障的产业，资金、原材料和人才等生产要素被优先安排给国防工业，军工部门的生存和发展几乎毫无后顾之忧，成为计划经济的“宠儿”。改革开放后，党和国家的工作重点转向以经济建设为中心，军队规模和军品需求规模开始大幅度压缩，经济资源也被优先用于保障国家经济建设的需要，军工部门从此失去了往日的“光环”，不少军工科研生产单位甚至陷入难以维持生存的困境。为了同经济体制的市场化取向改革相适应，军工科研生产单位开始走上企业化的改革道路，逐步确立军工科研生产单位的独立利益的市场主体地位。

从体制和机制上对军工科研生产单位进行企业化改革，首先表现为六大军工总公司的相继建立。1982年5月4日，第五届全国人大常委会第二十三次会议通过《关于国务院部委机构改革实施方案的决定》后，中国船舶工业总公司、中国核工业总公司、中国兵器工业总公司、中国电子工业总公司、中国航空工业总公司、中国航天工业总公司六大军工总公司相继建立起来了，标志着中国国防工业向社会主义市场经济转轨迈出重要的一步。

然而，六大军工总公司的建立没有完全实现科研生产单位的企业化转制，它们不是真正意义上的企业，而是一种行政性军工总公司，承担着各自行业的政府管理职能。其中绝大多数军工总公司就是在撤消政府职能部门的基础上建立起来的，甚至有些军工总公司直接承担着被撤政府职能部门的行政职能，呈现出一种“半行政、半市场化”的体制特征，“政企不分”问题没有得到根本消除。尽管如此，军工总公司的行政职能和过去政府职能部门相比毕竟要少得多，它朝企业化方向推进了一大步。国防工业的运行效率有了一定程度的提高。在这个时期，军工部门开发了大量的轻工和家用电器等民用产品，繁荣了国内市场；完成了一批国家重点项目、重大设备的研制和技术攻关任务；加速了军工技术向民用转移，在国民经济建设的许多领域内发挥了积极作用，还部分弥补了军品生产大幅度下降和科研生产能力大量闲置所造成的亏损，为和平时期动态储备国防科研生产能力，稳定和锻炼国防科技队伍，积累发展资金，做出了历史性贡献。

为了把军工科研生产部门真正转变为具有独立利益的市场竞争主体，更好地适应国防建设需要和社会主义市场经济体制的要求。1999年7月1日，根据国务院的批复，按照国家确定的“分工协作、发挥优势、各有侧重、有序竞争”的原则，对各军工生产经营企业进行调整、重组，分别“一分为二”改组组建为11大集团公司。这11个军工集团公司作为国家特大型国有企业，由中央管理，作为国家授权投资机构，对其全资企业、控股企业和参股企业的有关国有资产行使出资人权力和相应责任，对军队使用部门提出的武器装备研制生产任务负责抓总，财务关系在国家财政中单列。

军工集团公司的组建，是军工科研生产单位朝着企业化方向迈开了实质性的一步。主要表现在：一是从体制上解决“政企不分”问题。通过对军工总公司的改组，将军工总公司的承担的有关政府职能统归国防科工委，改组后国防科工委不再直接管理企业，各军工集团公司也不再承担政府职能。二是确立了军工集团公司的现代企业地位。各军工总公司改组为若干企业集团后，作为国家授权的资产经营主体与所属企业建立母子公司关系，按照现代企业制度组建企业集团。与此相适应，传统的行政上下级管理模式和隶属关系将逐步地被母子公司管理体制和资本联结纽带关系所代替；相应的职能也将由行政性管理为主逐步过渡为集团公司作为出资人，对有关企业行使出资人权利，并向国家承担国有资产保值增值责任，对有关企业的国有资产进行经营、监督和管理，以使其效益最大化。通过机制转换，改变“等、靠、要”观念，使集团公司真正以效益为中心，并按照市场导向进行开发经营，逐步发展成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经济实体。三是新组建的集团公司拥有更多的军品经营自主权。在国防科工委行业管理范围内，经过国防科工委对合同和生产单位的资格审查并落实保障条件后，可由集团公司或由集团公司与军方商定的集团公司所属单位与军方签订供货合同，由集团公司来组织完成依据合同编制下达的军工科研生产计划。军工科研生产单位的企业化改革，不仅有助于引入竞争和市场机制作用的更充分发挥，而且有助于增强企业适应市场变化的能力，从而使其能够在国家经济建设和国防建设方面发挥了积极和主动作用。

三、国防工业的对外开放

国防工业的对外开放是国防工业市场化改革的重要内容。新中国成立后，中国国防工业的对外开放主要限于苏联和前东欧社会主义国家，而且主要以产品和技术的引进为主。20世纪60年代，由于中苏关系的破裂，中国的国防工业逼迫走上一条独立自主、自力更生的发展道路，国防工业对外开放的大门几乎处于被关闭状态。改革开放后，中国政府积极利用有利的国际和国内环境，采取了一系列措施不断扩大国防工业的对外开放。

为了推进国防工业的对外开放，中国政府相继组建了一批以军品外贸业务为主的军工企业和管理机构。1989年，成立国务院、中央军委军品出口工作领导小组。1998年组建新的国防科工委和中国人民解放军总装备部后，规定今后军工企事业单位和军队的武器装备出口分别由国防科工委和总装备部根据实际需要发放出口许可证。国防科工委会同总装备部、外交部建立军品贸易联席会议制度，由国防科工委等有关部门修订军品贸易管理条例。

中国政府还抓住有利机会改善军工的对外开放环境，积极帮助军工企业开拓国际军工合作渠道，不断增加军工合作项目。1979年1月1日中美建交，西方发达国家对中国的禁运全面取消。中国政府利用这一有利时机，于1980年7月与法国展开谈判，使哈尔滨飞机制造厂等获得了先用法国零部件组装然后自行制造50架海豚2直升机及其100台发动机的特许权，由此生产出了直9直升机。

为了促进中国军工贸易的国际化，中国政府积极利用加入世界贸易组织的机会拓展对外军贸和合作渠道。1999年11月中美关于中国加入世界贸易组织的协议签署后，中国航空技术进出口总公司与埃及国防部正式签署并立即生效了关于向埃及Ａ01飞机制造厂出口Ｋ8Ｅ型飞机生产线的合同，合同总金额约3.45亿美元。

为了争取国际社会对中国军贸的理解，中国政府还进一步加大了对军工外贸中的敏感技术和产品自我管控。制定了一系列条例、规章，加强对化学品、常规武器、核产品等军工产品的管制和监控。军工产业的对外开放，不仅拓展了中国军工的发展空间和创造了更多的发展机会，而且进一步扩大了市场机制对军工产业调节作用的范围和程度。

作者简介：杜人淮，解放军南京政治学院经济与国防研究所所长，博士，副教授，主要从事国防工业问题研究，在人民日报（内参）、求是杂志社《红旗文稿》、《经济日报》等发表国防工业方面学术论文50余篇，出版著作20余部，主持或参与完成国家级和军队级等课题10余项。