上海解放初期，摊贩问题一度困挠着上海社会秩序的安定。有些地段同类摊贩集中，形成了比较出名的集市，如徐家汇的米粮摊、虬江路的旧五金摊和湖北路的布摊等。摊贩经营简单，需要的资金少，不需特别技术和强度劳动，开支省，易于立足。有人说：“在乡镇开店不如上海摆摊，上海摆摊，本小利厚，营业好，比其他码头活络。”“上海虽苦，小菜不淡，三顿白米饭好捞。”1949年12月摊贩数量约为84623户，到1955年增加至19万户。在新增加的摊贩中，外来人口占45％左右，其中农民占80％。庞大的摊贩群体的存在，给上海的交通秩序、社会治安、工商税收等诸多方面带来不小的负面影响，为此，副市长潘汉年在华东军政委员会的一次会议上明确提出整理摊贩是今后上海工作任务中重要的一项。

一、以公安局为主的治安交通整治

　　摊贩带来的负面影响，最为明显的是妨碍交通和社会治安。他们到处设摊，有的在人行道及沿路的弄口，有的则成群结队成为流动摊贩，造成交通堵塞、行人拥挤的混乱状况。连最主要的道路如南京路、中正路（今延安路）、林森路（今淮海路）、金陵路等都摆满了摊贩，仅金陵路一段，就有摊贩七八千之多，严重妨碍社会治安与交通秩序。据统计，自1949年5月25日到6月2日的7日内，就有车辆肇祸死3人伤2人。

　　为此市政府提出整理摊贩的直接要求：“确保社会治安与秩序，在不妨碍交通市容并照顾摊贩生计之下进行限制紧缩性的整理。”间接要求是：“维护税收及保护工商业税收及保护工商业的正常发展。”对摊贩的整理，在最初阶段是由公安部门负责的。1949年6月26日市公安局公布《管理摊贩暂行规则》，保障合法经营，维护市场秩序和交通秩序，提出“组织起来，加强教育，严密管理，限制发展，区别不同情况，逐步进行改造”的方针。该规则规定：1.本市固定设摊营业者，均需向该管分局领取申请书，经过所在管局审查合格后发给执照，才能正式营业。营业期间执照应显明放置于设摊处所，以便查验，并不得转借让于他人。2.营业时应按照管局划定的区域设摊，摊位面积不得超出长四市尺、阔三市尺。3.应切实注意摊基及其附近之经常清洁。4.为防止地痞流氓等不法分子操纵摊贩市场，摊贩有权向所在公安部门检举，经调查属实，所在管局当予保护。5.摊贩未经许可，不得架搭固定性蓬帐或建筑物，禁止损毁道路及公有建筑，禁止售卖不卫生或妨碍风化等物品，不得故抬市价、自行寻觅设摊处所。6.违反上述规则者，予以警告、一定期之停业、相当数额之罚款、撤销许可执照或勒令永久停业等处罚。

　　该年7月11日，在天蟾舞台召开了全市摊贩代表3500余人参加的会议，会议着重解释摊贩管理规则，提高群众的认识。经过一系列工作，有的摊贩主动要求缩小长寿路大自鸣钟东西首的摊基以方便交通，有的主动要求拆除西康路的固定摊贩棚户，还有的自己开宣传车到各菜场宣传劝导其他摊贩遵守规则，移往指定地点。摊贩大都不愿同类过多集中一起，怕影响营业，整理时就采用分类五人一组交叉排列的方法，既能分行业集中营业，又合理照顾了他们的利益。这一阶段以教育为主，惩罚为辅，发动群众，组织群众，先挤后整移往指定地点。不求高度集中，只求秩序整洁，初步划分摊基，编制号码，依次排队，并办理申请、登记、给证制度，实现了紧缩与限制性的整理，秩序大为改观。

　　随着形势的发展和市政、治安管理的逐渐走上轨道，上海市开始统一征收摊贩牌照税。1950年3月1日市政府发布通令，成立上海市摊贩整理委员会，由公安局、财政局、民政局、工商局各推派专人组成，委员会在市公安局设办事处。各区成立分会，以各区公安分局局长、摊贩组、交通组、区接管委员会、工商局摊贩科、财政局稽征处各派专人参加组成，由公安分局局长为召集人。公安分局负具体执行该管区摊贩整理工作，以税收为中心，对摊贩普遍开始评定营业额等级。当时实行一套民主评级制度，采取自报公议的方式，较全面地了解了摊贩户数、资金、营业种类、营业额等情况，为向摊贩征税作准备。

　　与之同时，市公安局为进一步整治市容，颁布交通市容秩序整顿实施细则，主要内容有：未经公安局同意指定设摊地点，不论摊担一律禁止贩卖。已经指定设摊地点，按照规定摊位摆设营业。主要干路或交通繁华街道及机关、学校、工厂门口、码头、桥梁、站、娱乐场所出口一律不得划为设摊处。准予设摊地点的摊贩应离开十字路口五公尺及路牌左右各一公尺，各公共汽车、电车站二十公尺以内不许设摊，里弄设摊不得超出里弄口，并不得二边摆设。摊贩不准利用街道上的路牌、标牌、街树、墙壁等作为支撑物或悬挂货物。摊贩必需按照管理规则规定的尺度摆设，并不得拦阻通行。摊贩不准使用响器以及高声叫喊以广招徕。除营业必需之物外，不准滥放杂物，侵占路面，妨碍交通、违反上述规则者，除严格取缔外，屡犯者予以相当数额的罚款。各区划定地段，规定在指定设摊地段营业，使分散零乱的摊贩大部分归聚到指定的地段安置。

　　在此基础上，摊贩们建立起自己的组织，推选小组长及代表，解散解放前由流氓把持的摊贩互助会。各区地段又建立和加强了若干制度如纠察制度、请假制度等，纠察由摊贩轮流担任，负责维持交通秩序，督促清洁卫生工作。摊贩申请发证手续进一步得到规范，凡属下列性质之摊贩一律不得申请发证：1.具有赌博性质之摊贩，2.经营银饰、迷信及违禁品之摊贩，3.商店化整为零之摊贩，4.身份不明之摊贩。由于客观条件与主观力量的限制，当时摊贩组织还不够健全与巩固。