1954年11月4日，中央人民政府代表和西藏地方政府代表、班禅堪布会议厅委员会代表、昌都地区人民解放委员会代表在北京召开第一次会议，组成西藏自治区筹备委员会筹备小组，并经反复协商，通过了“筹备委员会的性质任务”、“筹备委员会的人员组成”、“筹备委员会下设机构”、“筹备委员会与政务院的隶属关系”和“筹备委员会的财政问题”等五个草案。12这一并形成西藏自治区筹备委员会具体实施方案的政策性基础。1955年3月9日，国务院全体会议第七次会议通过《关于成立西藏自治区筹备委员会的决定》。13这一《决定》由国务院全体会议审议通过，具有国家行政法规的性质。《决定》阐明了西藏自治区筹备委员会的合法性基础，指出：“根据一九五一年五月二十三日‘中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议’的规定，在西藏应当成立军政委员会，但是现在我国已经颁布宪法，各大行政区的军政委员会业已撤销，特别是西藏和平解放三年多以来各方面的工作都有显著成绩，情况已经有了变化，因此，在西藏地区不用成立军政委员会而成立西藏自治区筹备委员会是完全符合宪法精神和西藏当前具体情况的。”成立西藏自治区筹备委员会，是中央依宪法治藏，并顺应了西藏地方的实际及其发展趋势，因此这一决定不是对《十七条协议》基本精神和原则的改变，而只是对组织机构所作具体规定的一种合乎历史发展的微观调整。同时，国务院根据西藏自治区筹备委员会筹备小组报告中提出的方案和意见，在《决定》中规定了西藏自治区筹备委员会的性质、任务和工作原则，指出：“西藏自治区筹备委员会是负责筹备成立西藏自治区的带政权性质的机关，受国务院领导。其主要任务是依据我国宪法的规定以及关于和平解放西藏办法的协议和西藏的具体情况，筹备在西藏地区实行区域自治。为此，筹备委员会必须团结各方面人士进一步加强民族团结和西藏内部的团结，加强培养民族干部，负责协商和统一筹划办理有关西藏地方建设和其他应办而又可办的事宜，以逐渐加强工作责任，积累工作经验，创造各种条件，为正式成立统一的西藏自治区而努力。”国务院全体会议关于筹备委员会是带政权性质的机关的决定，为筹备委员会树立起了政治权威，并强调筹备委员会要依宪法和具有法律效力的《十七条协议》开展筹备成立西藏自治区的工作。关于筹备委员会的组成问题，《决定》指出：“西藏自治区筹备委员会委员名额定为五十一人”，“西藏自治区筹备委员会筹备小组协议提出的四十一名委员名单，由国务院先予批准，俟其他方面尚未确定的委员名单协议提出后，由国务院一并任命。”“西藏自治区筹备委员会设立常务委员会，于西藏自治区筹备委员会成立时组成，报国务院批准。”《决定》还规定了西藏自治区筹备委员会的下设机构和财政问题，等等。以上规定既确立了筹备委员会与国务院的政治和行政关系，又确立了筹备委员会在西藏自治区筹备成立过程中的法律地位和有关法律关系，历史地构成筹备成立西藏自治区不可或缺的政治和法律基础。

　　然而，针对国务院关于成立西藏自治区筹备委员会的决定，西藏上层反动分子指使阿乐群则等“伪人民会议”分子以“人民代表”的名义，于1955年9月15日向中共西藏工委投交所谓“前后藏、康区人民意见书”，其意见书公开提出反对成立西藏自治区筹备委员会等。14为此，中央于9月25日作出指示，并责成噶厦主动出面申斥阿乐群则等所领导的“伪人民会议”反动分子冒充“人民代表”是非法的，并予以取缔。1511月17日，噶厦被迫宣布“人民代表”为非法。16这场反阿乐群则等非法“人民代表”的斗争，在一定意义上巩固和维护了西藏自治区筹备委员会的合法性地位。

　　1956年4月22日，西藏自治区筹备委员会成立大会在拉萨举行。以陈毅副总理为团长的中央代表团在会上宣读了国务院令，并代表国务院把西藏自治区筹备委员会的印鉴授予达赖喇嘛。17西藏自治区筹备委员会的成立，标志着西藏实行民族区域自治迈出了实质性的一步。同时，这也使西藏自治区筹备委员会的法律地位得以具体落实，从此，西藏各阶层人民有了统一的筹备实行民族区域自治的带政权性质的领导机构。实行民族区域自治是一项复杂细致的工作。西藏自治区筹备委员会在筹备成立西藏自治区的历史进程中，根据党的民族区域自治政策，充分尊重藏族人民在管理内部事务上的当家作主的权利，同时结合西藏地方的政治、经济、文化、宗教信仰、风俗习惯等方面的特点，努力团结各方面人士，发展农牧业和各项生产建设，并注重培养为将来的自治机关所必需的民族干部和制定地方规章，为成立西藏自治区创造了政治、经济、文化和法制等必备条件。事实表明，在当时的历史条件下，西藏自治区筹备委员会是最适宜于筹备实现民族区域自治政策的组织形式。其间，西藏虽然在1959年发生了武装叛乱，叛乱分子公然撕毁《十七条协议》，但西藏自治区筹备委员会根据国务院的命令而行使西藏地方政府职权18，并根据第二届全国人大一次会议通过的《关于西藏问题的决议》19，通过实施平叛改革，使西藏提前实行了民主改革，从而不仅没有中断筹备成立西藏自治区的进程，相反为西藏实行民族区域自治奠定了更加广泛的社会基础和民主制度保障。

　　由于西藏自治区筹备委员会成立之初，根据国务院的决定，西藏地方政府、班禅堪布会议厅委员会和昌都地区人民解放委员会除接受筹备委员会领导进行各项工作以外，其他有关国家行政事宜，仍受国务院直接领导。20随着西藏地方政府的解散和平叛改革的发展，1959年4月20日，国务院发布布告，撤销了昌都地区人民解放委员会。211961年4月9日，班禅堪布会议厅委员会基于堪布会议厅的爱国进步人士和全区各地的爱国进步人士都已参加了各级人民民主政权工作，特申请结束该委员会。22据此，国务院全体会议第111次会议于7月9日通过了关于结束班禅堪布会议厅委员会的决定。23至此，西藏地方结束了政权并存的局面，并建立了统一的人民民主政权，为西藏成立统一的自治区准备了政权组织基础。

　　1961年4月21日，中央在《关于西藏工作方针的指示》中就指出，西藏要切实做好建立各级人民代表大会制度，成立西藏自治区的工作。248月2日，自治区筹备委员会常委会通过进行民主选举试点工作，并于9月19日决定成立西藏自治区选举委员会。251962年8月25日，经国务院批准，西藏自治区选举委员会成立。26随后，选举委员会第一次全体委员会议决定建立西藏各级选举机构。至1965年7月底，西藏各乡的基层选举结束，278月下旬，西藏县一级的选举工作也基本完成。28正是在这样的情况下，国务院全体会议于8月23日举行第158次会议，讨论了西藏自治区筹备委员会关于正式成立西藏自治区的报告。会议同意于1965年9月1日召开西藏自治区第一届人民代表大会第一次会议，正式成立西藏自治区。298月25日，第三届全国人大常委会第15次会议根据国务院提出的议案，讨论了成立西藏自治区的问题。会议通过决议，批准国务院的议案，成立西藏自治区。30同日，西藏选举委员会公布了自治区第一届人民代表大会的代表名单，在总共301位代表中，藏族代表226人，汉族代表59人，门巴族5人，回族4人，珞巴族3人，纳西族1人，怒族1人，其他代表2人。31这些代表是在西藏全区举行普选的基础上，分别由61个选举单位的人民代表大会选举产生的，具有广泛的代表性、民族性和群众性，而由他们所选举产生的西藏自治机关的组成人员无疑具有充分的合法性和坚实的社会政治基础。1965年9月1日，西藏自治区第一届人民代表大会第一次会议在拉萨开幕。会议选举产生了西藏自治区人民委员会，宣告了西藏自治区的成立。从此，西藏正式开始了民族区域自治的全面实行。

　　正是在民族区域自治的基础上，西藏的革命和建设跨入新的历史发展阶段，尤其是经过社会主义改造，逐步过渡到社会主义。改革开放新时期，随着西藏工作着重点转移到社会主义现代化建设上来，民族区域自治进一步发展并趋于完善。1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》强调指出，“必须坚决实行民族区域自治，加强民族区域自治的法制建设，保障各少数民族地区根据本地实际情况贯彻执行党和国家政策的自主权”。321982年12月4日，第五届全国人大第五次会议通过的《宪法》33，继承和发展1954年宪法的基本精神，在民族区域自治问题上，恢复了被1975年宪法所取消的各项自治权的具体内容，并扩充了新的规范。如对于民族自治地方的自治机关，其规定：“自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。”“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。”在管理自治地方财政问题上，其规定：“民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。”在民族自治地方经济建设问题上，其规定：“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益。”等等。这些规定丰富和发展了民族区域自治的内容。1984年5月31日，六届全国人大二次会议通过《民族区域自治法》，国家主席第13号令予以颁布，自1984年10月1日起施行。34《民族区域自治法》是一部规定民族关系和民族自治地方的专门法律。它依据宪法制定，是宪法关于民族区域自治制度的具体化，因而成为指导我国各民族区域自治地方实行民族区域自治的历史性法典。如此，以宪法关于民族区域自治的基本精神和原则为核心，以民族区域自治法为基本法的我国民族区域自治的法规体系初步建成。这一法规体系不仅赋予了民族区域自治的法律地位，而且比较完整地规范了民族区域自治的法律关系。西藏自治区作为实施《民族区域自治法》的一个重要地区，民族区域自治法规体系同样巩固了西藏民族区域自治的法律地位，它规范着西藏自治区与上级国家机关之间的根本政治关系，调整着西藏自治区内部的基本法律关系，。西藏自治地方无不以此作为其地方立法的基本政治前提和法律依据。

二、西藏民族区域自治权与地方立法权