二、以土改为中心的群众建政（1950～1953年）　

　　1949年10月新中国建立以前，全国大约有1.19亿农业人口的地区实行了土地改革，这 些地区被称为老解放区。到1949年冬天，新解放的一些地区，主要是华北一些城市的近郊和 若干地区，加上河南省的一半地区，总共有0.26亿农业人口的地区又完成了土地改革。　 ［5］　 其余 新解放区土地改革的启动是在1950年6月。实际上，整个土改的过程也是建政的过程。因为， 土地改革要消灭地主阶级，这就挖去了农村封建统治的根基，开启了奠定人民民主制度基础的 过程。 

　　首先，土地改革也是一场深刻的社会变革。土地改革依据中国共产党关于“依靠贫农、 雇农，团结中农，有步骤、有分别地消灭封建土地剥削制度”的总方针，充分发动广大农民 打倒地主，分得土地。这一举措改变了农村社会原来的权势结构和阶级力量对比，进而改变了 农民对身份地位的认知和评价。封建地主作为一个阶级被消灭了，农民在经济上对地主的依附 关系被废除了。农民实现了从未有过的身份自由和人格平等，社会地位、经济地位和政治地位 都明显上升。这一巨大的社会变革为民主制度的建设奠定了基础，成为新中国农村社会向现代 化迈进的重要契机。 

　　其次，土地改革唤醒了农民的民主意识和政治参与意识。土地改革一般都经历了发动群 众、划分阶级、没收分配土地、复查总结等阶段，农民的积极性被充分调动起来。1950年7 月中央人民政府通过的《农民协会组织通则》，规定全乡农民直接选举出乡农民代表大会的代 表，通过乡农民代表大会和由其选举出的农民协会委员会行使农民协会的权力，进行土地改 革。　 ［6］　 这些规定实施后，切切实实地培养了农民的民主观念和政治热情。农民在农民协会中体 验了当家做主的滋味，参政意识和要求不断增强。在土改中，许多优秀的农民积极分子加入了 中国共产党，农村基层政权也通过土改运动得到了纯洁和健全。 

　　最后，土地改革促进了农村基层行政区划的调整。全国解放之后，基层政权单位有两种形 式:在华北、东北和内蒙古自治区等老解放区是行政村，其他省份是乡。行政村是在抗日战争 和解放战争中形成的，一般规模较小，平均每村1500人左右。华东、中南、西南各省在解放 初期仍保留着国民党统治时期的大乡制。这种大乡制管辖范围广，不利于开展各项工作。针对 上述情况，这一时期对乡政权进行了调整，主要是将新解放区的大乡划小，以便于进行土地改 革和各项社会改革。同时，将华北、东北等地区的行政村逐步改为乡。 

　　土地改革实现了国家政权和中国共产党组织的基层化，使得长期把持农村政治的地主豪绅势力、宗族势力让位给中国共产党领导的国家基层政权和农民组织，使政府的权威和组织动员 能力空前提高，松散的、传统的农村社会被有效地组织起来，这也为后来大规模的社会动员和 资源整合奠定了基础。　

　　三、以普选为中心内容的民主建政（1953～1954年）　

　　农村经过土地改革和其他各项改革，乡级政权组织一般都得到了整顿与健全，逐步具备了 实行选举乡级人民政府的条件。正如时任中央人民政府内务部长的谢觉哉所说:“人民民主制 度必须深入到区乡，生起结实的根来，才能使整个社会建设有力的前进。”　 ［7］　 那么，农村的民 主建政工作是怎样开展的呢?　

　　（一）规范乡级政权建设，由乡人民代表会议选举乡政府　

　　土地改革完成后，中央要求各地通过扩大代表名额的方法，逐步将乡农民代表大会或乡农 民代表会议普遍过渡为乡人民代表会议，代行人民代表大会职权，选举乡长、副乡长和乡人民 政府委员，组成乡人民政府委员会。1950年12月政务院通过了《乡（行政村）人民代表会议 组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，规范了土地改革后乡级政权的建设。 

　　地方人民政府在未经选举前，是由上级人民政府委派的。一开始，人民代表会议仅仅是政 府联系群众、动员人民完成政府布置的工作任务的一种组织或工作方式。通过召开乡人民代表 会议，人民的政治觉悟、爱国热情和生产积极性都大为提高，代表能够把群众的意见反映到政 府来，也能把政府的政策传达到群众中去。在这种情况下，乡人民代表会议逐步代行人民代表 大会的职权，选举乡政府。新中国成立后，最初的乡级人民政府就是这样产生的。到1953年， 全国有28万多个乡（村）的人民代表会议代行人民代表大会的职权，选举了乡（村）人民政 府委员会。　 ［8］　 人民群众已经初步具备了民主选举的经验，为召开地方各级人民代表大会及全国 人民代表大会准备了充分的条件。　

　　（二）以普选为中心，加强乡级政权的民主建设