［摘要］改革开放初期是对口援藏机制形成的重要时期，探索在计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨中建立高效的对口援藏机制成为关键。这一时期中央举全国之力实施了“43项工程”和“62项工程”。这两大工程既包含中央财政上的纵向支持，又包含祖国内地省区市的横向支援，是对口援藏机制的内涵和实现路径的探索。实施“43项工程”的探索，为这些援藏机制的形成奠定了基础。“分片负责、对口支援、定期轮换”的援藏机制在“62项工程”的实践中得到落实和细化探索。对口援藏效果得到初步的体现，西藏不仅走出发展困境，缩小与祖国内地差距，而且在中国式现代化道路上共同团结奋斗，共同繁荣发展。 

　　［关键词］对口支援；实施机制；改革开放初期；探索与形成 

　　［作者简介］杨明洪，经济学博士，教授，云南大学西南边疆少数民族研究中心；研究员，四川大学中国藏学研究所。 

　　本文为国家社会科学基金重大项目“全国支援西藏建设的重要文献资料收集、整理与研究”（22&ZD239）的阶段性研究成果。 

　　1978年12月，党的十一届三中全会作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策，揭开了改革开放和社会主义现代化建设的序幕。1980年3月召开的中央第一次西藏工作座谈会使得西藏走上加速改革开放之路。中央第二次、第三次西藏工作座谈会围绕加快西藏发展制定改革开放措施，以充分体现以经济建设为中心。在全国改革开放进入新时期的背景下，2001年6月召开的中央第四次西藏工作座谈会开始注重发展方式的探索，先后提出了“跨越式发展”“长足发展”等理念，标志着西藏发展转入改革开放的新阶段。 

　　在这一时期，西藏改革开放的目标是从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，西藏的对外开放同时包括对国外的开放和对国内其他省区市的开放两个方面。由于西藏地处偏远、海拔高，从传统封建农奴制进入到社会主义社会的时间较短，与内地有较大的发展差距，使得在西藏建立一个高效率实施机制予以支持成为必然。全国支援西藏正是这样的一个机制。这个机制包括中央从财政上给予西藏以特殊支持和对口支援西藏（以下简称对口援藏）两个方面。新中国成立后，中央和内地各省市区对西藏发展的“对口支援”“对口援助”“对口援建”等提法或措施已经存在，但在实施改革开放之前还没有形成一种固定机制。对口支援方式主要体现的是一种地方层面的横向帮扶关系，与社会主义市场经济下中央纵向的财政转移支付和优惠政策有所区别。在改革开放初期，西藏改革开放的一个重要方面就是在实践上举全国之力实施了“43项工程”和“62项工程”。这两批大规模经济建设项目的实施是一场试验，既体现中央财政上的特殊支持，又包含着内地各省市区的横向支援，所探索的是西藏从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨，同时也探索在西藏进行大规模经济建设的路径。在西藏改革开放史上，这两批工程建设作为一种阶段性、任务型的援建，而把临时工程援建变成长期性制度安排则是在“分片负责、对口支援、定期轮换”原则上的对口援藏。 

　　目前学术界对对口援藏已有较深入系统的研究。一是对对口援藏的形成做出分析。例如，潘久艳从经济学的角度分析了全国援藏模式的形成；靳薇从社会学的角度分析了全国援藏机制的形成；杨明洪等分别从制度、政策的角度分析了对口援藏的方式变迁；谢伟民等分析了援藏制度的起源、演进和体系。二是对对口援藏的效益做出评估。例如，王代远从经济效应和社会效益双重视角评估了全国支援西藏的经济社会效益；李曦辉等从经济学的角度对对口支援西藏的经济效益做出评估。此外，也有涉及从学术研究的角度综述对口援藏的研究进展。例如，杨明洪等概述了自中央第三次西藏工作座谈会以来20年的对口援藏制度；叶小琴等概述了从中央第三次西藏工作座谈会以来30年对口援藏研究的进展全貌，重点对年度发文量、机构分布、作者分布做出统计分析，并对具体研究领域分别进行概述。然而，这些研究的一个缺失是较少关注改革开放初期对口援藏机制的形成。对其进一步探讨需要回答以下三个问题：改革开放初期阶段对口援藏政策形成的历史背景是什么？“43项工程”和“62项工程”对对口援藏机制的形成起到什么作用？“分片负责、对口支援、定期轮换”作为对口援藏运作机制是怎样形成的？本文依据已有的历史文献资料以及笔者对当事人的访谈资料拟回答上述问题。 

一、对口援藏政策形成的历史背景 

　　新中国成立后，中国共产党着手加快包括西藏在内的民族地区的建设和发展。早在1950年7月21日，邓小平在欢迎赴西南地区中央民族访问团大会上指出：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。”这道出了中国共产党实行民族区域自治制度的精神实质。1953年10月18日，毛泽东在接见西藏国庆观礼团、参观团代表谈话时指出：“帮助各少数民族，让各少数民族得到发展和进步，是整个国家的利益。各少数民族的发展和进步都是有希望的。”这指明了新中国少数民族和民族地区在祖国大家庭中的前途命运以及改变的途径。然而，由于自然、历史和社会的原因，西藏经济社会发展长期落后于祖国内地其他地区，甚至还落后于其他边疆民族地区。改革开放前，祖国内地支援西藏的探索就已经展开，这为改革开放后实施对口援藏积累了宝贵经验。改革开放后，党中央对西藏的关心、支持和全国对西藏的支援在不断加强，构成了对口援藏的重要历史背景。 

　　（一）改革开放前对口支援早期探索的经验积累 

　　各民族和各地区相互支援是我国社会主义新型民族关系和地区关系的重要体现。新中国成立初期，党和政府就采取对口支援的方式探索国家机关支援农业发展。对口支援的思想来源于从工业支援农业、城市支援乡村的“点对点”到“面对面”的“厂社挂钩”支援。自20世纪50年代中期开始，中央实行了省份之间的协作与支援，如上海、天津等相对发达的东部沿海地区对新疆、内蒙古、陕西等西部落后地区以及边疆民族地区给予支援。支持西藏发展和建立起党领导下的各级行政管理组织机构以及教育、卫生等各项事业发展的支援方式，则是伴随着西藏和平解放的顺利实现以及随后各项工作开展而实施的。为了发展西藏的民族教育事业，从1954年首批1500名援藏教师进藏起，国内其他省市就选派大批教师进藏，支援西藏建立现代教育体系，促进西藏教育事业迅速发展，藏族同胞文化素质显著提高。相对于其他边疆地区，党和国家最大限度地发挥社会主义的制度优势，推动全国人民支援西藏发展和各项事业的建设。这一过程从西藏和平解放开始后就从未间断过，为改革开放后正式形成对口支援机制积累了宝贵经验。 

　　（二）认知西藏特殊情况与确立“使西藏兴旺发达、繁荣富裕起来”方针 

　　20世纪80年代对西藏的认知主要是强调“西藏特殊情况”。这突出地反映在这一时期党中央召开的两次西藏工作座谈会。1980年4月，中共中央转发《西藏工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）时提出“考虑到西藏的特殊情况”需要注意的“八项方针”。1984年召开的中央第二次西藏工作座谈会对西藏特殊情况概括了“四点”，中共中央转发该座谈会纪要再次提出：“《纪要》中根据西藏的特殊情况制定的各项具体方针、政策和措施，则只适用于西藏。其他各民族自治地区不可照搬。”当然，这一特殊情况也是被置于全国改革开放总体格局之中加以认识的。 

　　基于这样的认识，党中央确立了加快西藏发展的方针。1980年召开的中央第一次西藏工作座谈会提出“有计划有步骤地使西藏兴旺发达、繁荣富裕起来”，1984年召开的中央第二次西藏工作座谈会进一步强调“一定要按照西藏的特殊条件，千方百计地把经济搞上去”，同时“使一百六十万农牧民尽快富裕起来”。当时的援藏政策是依据这一目标而提出的。1987年6月，邓小平在会见美国前总统卡特时阐述得更为清晰：“西藏是人口很稀少的地区，地方大得很，单靠二百万藏族同胞去建设是不够的，汉人去帮助他们没有什么坏处。”“中央决定，其他省市要分工负责帮助西藏搞一些建设项目，而且要作为一个长期的任务”。这一论述明确了实施援藏政策的理论依据和政策评价标准。10月，邓小平在会见联邦德国巴伐利亚州州长施特劳斯时再次指出：“我们对西藏采取扶持的方针，要内地帮助西藏发展。关键是要使西藏人民提高物质和文化生活水平。” 

　　在这种背景下，结合庆祝西藏自治区成立20周年的需要，特别是尽快改善民生，党中央和国务院安排实施“43项工程”。从“43项工程”实施过程和成效来看，这些工程在西藏高原掀起了一场史无前例的、大规模的现代化建设高潮，对改革开放中的西藏经济社会发展产生了重要的影响。由于民生涉及面广，历史遗留问题多，建设西藏必然是一个长期的过程，不可能通过实施一批工程项目就可以使西藏“在中国四个现代化建设中走进前列”。在西藏接续实施大规模建设工程成为必然选择。 

　　（三）认知西藏特殊情况与确立“中央关心西藏，全国支援西藏”政策 

　　从1984年开始，经济体制改革从农村转为城市，计划经济模式开始出现松动，内地特别是沿海地区成为改革开放的前沿，并在改革开放搞得比较好的地区出现了经济快速增长的趋势。如此，一方面，中央要求“使西藏兴旺发达、繁荣富裕起来”，另一方面，西藏经济社会发展还面临很多挑战。最重要的挑战是经济体制上的挑战以及对发展差距扩大的担心。1992年11月，时任西藏自治区党委书记陈奎元在学习贯彻党的十四大精神时指出：“西藏的实际究竟是什么？在西藏，讲从实际出发，必须承认西藏与内地差距很大，商品经济发展水平低。”“我们应该放眼全国，正确地认识西藏的现状……如果今后我们不能够有新的作为，差距只会更大。”1993年10月至1994年7月，陈奎元向中央汇报请求召开中央第三次西藏工作座谈会以及在这次座谈会上的正式发言，也体现了这种紧迫感。 

　　此时，西藏工作还面临两方面的挑战。一是西藏社会仍然存在不稳定因素。20世纪80年代末，达赖分裂集团在拉萨连续制造骚乱事件，西藏社会发展经历“大的曲折”。此后，社会不稳定状态虽得到遏制，但不稳定因素仍然存在。这是西藏发展、稳定和安全政策不能不正视的重要挑战之一。为此，中央将发展作为凝聚人心、稳定社会的基础和关键。1990年7月，江泽民为西藏自治区党员干部及地、市、县委和区直属单位负责人大会作报告时指出：由于历史原因，目前西藏的经济发展水平同内地省市比还有不小差距，还缺乏自我积累、自我发展的能力。因此，他要求“各级党政组织要牢固树立以经济建设为中心的思想，在抓好稳定局势工作的同时，千方百计把经济建设搞上去”。二是西藏干部存在适应社会主义市场经济体制改革能力相对滞后的问题，原先由国家向西藏选派干部和大学生的做法面临挑战。陈奎元强调：“现在发展商品经济，熟悉商品经济的干部为数很少。要加快社会主义现代化建设，就需要得到内地干部的有力支持。如果没有这种支持，全靠西藏干部在当地摸索，或临时派一些人到内地去学习，尔后再干，就会延缓我们发展的进程。从稳定和发展西藏的需要出发，在当前和今后一个时期，必须选派一定数量的内地干部来藏工作。” 

　　1994年召开的中央第三次西藏工作座谈会对西藏区情的认识有所变化。在这次座谈会上，江泽民指出：“西藏的稳定，涉及国家的稳定；西藏的发展，涉及国家的发展；西藏的安全，涉及国家的安全。”李鹏在这次座谈会上强调：“对西藏的特殊优惠政策，是根据西藏的实际情况采取的，其他地方不要援例攀比。这次会上，有的民族区域自治地方的同志已经明确表示决不攀比，这种态度是非常好的，值得表扬，应该提倡。”后来，李瑞环在2001年召开的中央第四次西藏工作座谈会上也指出，我们“要在各方面任务十分繁重、财力十分紧张的情况下坚持全国支援西藏”。这些认识均表明中央对西藏发展和稳定的高度重视。正是在这些背景下，党中央和国务院在西藏自治区安排了“62项工程”。 

　　对西藏实施对口援藏政策，除了有西藏特殊因素，还有全国普遍实施的内地支援边疆和少数民族聚居地区的普遍性因素，二者交织在一起。在1979年4月，中共中央在北京召开全国边防工作会议，确定了组织内地省市对口支援边疆地区和民族地区，并进一步确定了“北京支援内蒙古，河北支援贵州，江苏支援广西、新疆，山东支援青海，天津支援甘肃，上海支援云南、宁夏，全国支援西藏”的政策。可见，当时中央将对口支援作为普遍性政策加以实施。而且，全国以经济建设为中心，加之20世纪90年代初经济体制改革进入加速时期，特别是邓小平南方谈话之后，社会主义市场经济进入蓬勃发展阶段。这种趋势促使中央有必要对西藏采取更为特殊的纵向支持和横向对口支援政策。2001年8月，李瑞环在中央第四次西藏工作座谈会上仍强调：“中央为一个地区先后四次召开专门会议并动员全国予以支援，西藏是惟一的。”总体而言，在西藏实施对口支援，党为促进西藏经济社会发展曾经采取过的帮扶支援西藏措施，促成了在发展社会主义市场经济过程中沿用这种对口援藏的方式；同时，也有新的发展，这就是大力实施“43项工程”和“62项工程”。这两批大规模建设工程的实施对对口援藏机制的形成发挥了重要的推动作用。 

二、“43项工程”的实施与对口援藏机制的初步探索

　　“43项工程”的实施是在西藏开展的大规模经济建设。当时改革开放正在全面展开，既不能按照传统方式去实施这批工程项目，也没有现成的模式可以借鉴。因此，实施“43项工程”必然是一个体制机制改革的探索过程。 

　　（一）“43项工程”实施及其对机制探索的需求 

　　1984年，中央第二次西藏工作座谈会召开，决定由北京、上海、天津、江苏、浙江、福建、山东、四川和广东九省市和中央有关部门帮助西藏建设43项“当前迫切需要的中、小型工程”（即“43项工程”），作为向西藏自治区成立20周年献礼（参见表1）。“43项工程”包括能源交通、商业旅游、文教体育、医疗卫生和市政公用等方面的基础性设施，其中20项在拉萨建设，其余在那曲、日喀则、山南、昌都和阿里建设，工程总建筑面积近25万平方米，总耗资4.77亿元。全部工程于1984年初启动，到1986年完成。“43项工程”建设的实施标志着以解决西藏“当前迫切需要的中、小型工程”为龙头的对口援藏机制探索的开始。 

　　“43项工程”投资类型和投资分布 

　　资料来源：王代远：《全国支援西藏工作的经济社会效益研究》，拉萨：西藏藏文古籍出版社2012年版，第217页。 

　　说明：1985年林芝属于拉萨市。 

　　采取“工程”援藏方式，既与西藏自身的发展水平有关，也与当时我国整体的经济社会发展水平有关。首先，从西藏自身发展水平来看，西藏自身能力严重不足，缺乏现代工程技术、施工队伍、管理经验与资金，而且，高原施工难度大、周期长、成本高。因此，单靠西藏难以完成现代化基建。而且，当时西藏的民生需求强烈，急需短期内建成一批看得见、用得上的民生与基础项目。其次，从当时内地省市的发展水平看，全国基建、工业能力刚恢复，钢材、水泥、机械设备、资金都很紧张，只能“集中力量办大事”，加之社会主义市场经济体制也尚未建立起来。在这种情况下，最可行、最实在、最经济的支援方式，即直接上工程、建实物。 

　　这“43项工程”的实施，既涉及项目建设内部的实施机制问题，又涉及保障工程项目建设的外部协调机制。前者是微观运作机制，后者是宏观协调机制。这两个方面的探索均为后来的对口援藏机制形成积累了经验。“43项工程”从计划到实施的阶段，正处于计划经济体制尚未打破的时期，必然要求在体制机制上有所突破。对口援藏机制的初步探索在很大程度上就是突破原有体制机制的过程。 

　　（二）国家层面宏观协调机制的初步探索 

　　中央协调机制的建立是对口援藏政策顺利实施的关键环节。既需要建立援助方协调机制，又需要建立受援方协调机制，还需要中央建立协调机制。 

　　一是非常设协调机制的建立与运作。1979年召开的全国边防工作会议从做好边防工作的角度部署加速发展边疆民族地区的经济文化建设，并没有专门针对援藏工作。此后的援藏工作主要是通过诸如农业机械化、选派援藏干部等专项性工作。因而，对口援藏的宏观协调机制主要是通过召开国务院援藏工作会议来构建。1984年3月下旬，国务院召开第一次援藏工作座谈会。这次会议由国务院组织召开，参与“43项工程”建设的九省市和中央有关部门的负责人参加了会议。这次会议进一步明确了“43项工程”建设分工和相关协调工作。1987年9月，国务院召开第二次援藏工作会议。其中心议题包括：一是为西藏建设培养所需要的各级各类人才，二是做好智力援藏工作。中央对这次会议非常重视。会议期间，国务院副总理万里等中央领导会见与会代表。万里在会议上作了讲话，并在会前召开内地16省市援助情况汇报会。对于宏观协调机制，除这两次援藏工作会议外，中央有关领导还亲赴西藏考察协调，听取“43项工程”建设情况汇报，当场解决工程建设遇到的问题。1988年6月，乔石赴西藏考察，并指出西藏既要稳定又要发展，但根本是要抓好经济建设。 

　　二是常设协调机制的建立与运作。当时的计划经济体制虽然开始改革，但满足大规模经济建设的人财物还必须依靠计划渠道解决。实施“43项工程”这样大规模的经济建设需要的人财物由中央层面加以解决，特别是跨部门的协调由国务院出面。当时党中央和国务院成立的国务院西藏经济工作咨询小组便发挥这样的作用，因而它也事实上成为对口援藏的中央协调机制。在这个机构中，由国家计划委员会副主任黄毅诚为组长、国家经济贸易委员会副主任赵维臣和财政部副部长迟海滨为副主任，其主要职责是协助西藏自治区党委和人民政府工作，沟通信息、协调工作、解决问题。这个小组下设办公室，同时也在拉萨设立国务院西藏自治区经济工作咨询小组驻藏工作组。这一机构在探索全国支援西藏体制和机制方面发挥了较为重要的作用。这个工作小组成立后创办了《援藏经济建设情况简报》，截至1985年10月5日共编发了21期简报。同时，这个小组先后于1984年4月、5月、8月、9月和1985年4月、5月赴西藏开展工作，主要协助实施“43项工程”。除此之外，这个机构下设的驻藏工作组经常赴西藏各地了解“43项工程”进展情况。例如，1984年7月18日，范小建和石万鹏两人一组开始对那曲地区（现那曲市）索县、巴青、聂荣、安多等县进行包括“43项工程”在内的考察调研，调研那曲饭店、医院、风能电站和群艺馆等“43项工程”建设情况。 

　　三是国家各部委在部门内综合协调机制的建立。在计划经济体制下，满足“43项工程”建设的各种计划指标需要国务院相关部门加以解决，而“43项工程”所需要的原材料和运输等问题带有“计划外”性质。因此，国务院相关部门需要作出相应的计划安排甚至计划调整。有材料记载：国家计委、国家经委、国家物资局、国家建材局、财政部、商业部、石油部、机械工业部、冶金部、铁道部、交通部、民航总局等部门，为了“43项工程”的建设全力以赴，大力支持。虽然当时已经在推行以社会主义市场经济体制为目标的改革，但总体上援藏仍是按照计划经济模式运作，“43项工程”所需要的资金、原材料和运力安排等方面都在“计划”之外。为此，国家部委作为中央政府职能部门，需要克服重重困难以解决“43项工程”建设遇到的一些具体问题。 

　　（三）对口援藏援助方、受援方协调机制的初步探索 

　　一是援助工作协调机制的建立与运作。“43项工程”实施前的援藏工作主要是各省市按照中央要求选派一定数量的干部或者筹办所需要物资，上交给党中央和国务院相关部门。“43项工程”被喻为“交钥匙工程”，主要是因为从工程的设计、施工到室内的一切设备用具以及管理人员的培训等，全部由援建单位包干，竣工后由援建单位交出钥匙，即可投入使用，产生效益。按当时的报批程序，设计像拉萨饭店、西藏体育馆、拉萨剧院等高标准的大型工程，需要一到两年的时间，而当时本地没有这个技术力量完成这样的工程。要短时期内建成这些工程，必须将设计、施工、装配、内部用品的摆饰以及管理人员的培训，都由援建省市包下来。为按时完成援建任务，承担援藏任务的九省市分别成立了援藏领导小组，由省长（市长）或者副省长（副市长）担任组长，全面负责援藏工作。在西藏受援地建立援藏办事机构，全面负责管理工程建设。 

　　二是受援工作协调机制的建立与运作。在“43项工程”实施前，西藏自治区仅是负责接收安排援藏干部和分配援藏物资，一般不需要建立与援助方的工作协调机制。“43项工程”的实施是援助方在西藏自治区施工建设，不仅存在工程建设地址选择问题，而且包括人财物在西藏自治区的重新安排问题。这些工程项目的顺利实施也需要受援方建立协调机制。西藏自治区工程指挥部，由西藏自治区党委和政府抽调干部组成，实行集中统一领导。在班子内部明确分工，建立严格的责任制。当时由西藏自治区政府副主席多吉才让任指挥部总指挥、政府副主席吴昌期任副总指挥，内外衔接工作则由政府秘书长王广玺任秘书长负责。 

　　（四）对口援藏工程项目实施机制的初步探索 

　　一是援藏干部和技术人员选派机制。经过工作动员之后，从志愿援藏人员中向西藏高原派出了优秀的施工队伍。援藏九省市为建设这“43项工程”共投入了1.9万人，并为西藏提供了一些经济和社会发展的基础项目。当时的安排是，拉萨饭店由江苏援建，拉萨剧院由天津援建，拉萨电教大楼由浙江援建。其结果是，各援藏工程在两三个月内就全部动工。在“43项工程”实施前，被选派的干部和技术人员到西藏工作，是由中央进行安排，主要是党政干部、教育、医疗等方面的人才，目的是配合西藏建设以及教育、医疗等事业的发展需要。“43项工程”则需要工程建设的专门人才，因而要探索新的方式予以选派。 

　　二是建立工程建设机制。即承担援藏任务的各省市组成强有力的设计队伍分成前方和后方。围绕项目建设，建立起分工协作机制，前方设计人员在高原现场定方案，速报西藏自治区人民政府审批，及时拿出基础设计图，然后再由后方设计院上百名设计人员完成整体设计图纸，并航寄到西藏。接到设计图纸后，马上施工。这些措施节约了大量的时间。为了使“交钥匙工程”保质保量按时建成，各省市调来了优秀的建筑队伍，日夜不停施工。广东提出以“深圳速度”完成工程任务，天津提出以“引滦精神”搞好西藏建设，浙江承建的西藏体育馆也体现了“浙江奇迹”。 

　　“43项工程”大大促进了基础设施改善和西藏经济社会发展，使拉萨等高原古城面貌焕然一新，被西藏人民称为造福雪域高原的“43座丰碑”。这为形成“分片负责、对口支援、定期轮换”的对口援藏机制起了重要推动作用，积累了宝贵经验。 

三、“62项工程”的实施与对口援藏机制的进一步探索

　　经过十多年的改革开放，西藏与全国一道实现较快发展，但从西藏自身的情况来看，西藏发展短板依然是基础设施硬件差，需要通过集中工程快速补齐短板。从整个国家的经济社会发展水平看，20世纪90年代，国家的财力、工业、基建能力远强于80年代，国家有能力更大规模、更高标准支援西藏地方。中央集中统筹能力得到明显的提升，由各省市、中央部委对口包干，符合当时集中力量办大事的体制优势。在这种条件下，直接建工程、建项目，依然是最实在、最经济、见效最快的支援方式。而且工程建设、项目包干是全国通用的发展模式，责任明确、便于监督、成效可见。从援藏机制的探索角度看，“62项工程”接续“43项工程”探索对口援藏机制，重点解决“43项工程”未解决的问题。 

　　（一）“62项工程”的实施及其对机制进一步探索的需要 

　　从“43项工程”实施的背景考察，伴随20世纪80年代末西藏出现一些不稳定因素，稳定和发展成为西藏头等任务。“43项工程”虽然大大改变了西藏经济社会发展面貌，但主要集中于市政和文教体育等基础设施建设，涉及农林水利基础设施还非常薄弱，城镇生产生活的基础设施也比较缺乏，与当时的稳定和发展需要还存在较大差距。1990年7月，江泽民在拉萨召开的西藏自治区党员领导干部及地、市、县委和区直单位负责人大会上讲话强调指出：“思稳定、盼发展、求富裕是西藏各族人民的共同愿望。”这些认识决定了进一步加大经济建设项目实施力度是必然选择。1994年召开的中央第三次西藏工作座谈会作出了援助西藏建设“62项工程”的决定，作为向西藏自治区成立30周年献礼工程。从1995年陆续开工，到2000年底全部完成，实际投资48.6亿元。 

“62项工程”投资类型和投资分布 

　　资料来源：王代远：《全国支援西藏工作的经济社会效益研究》，拉萨：西藏藏文古籍出版社2012年版，第218页。 

　　“62项工程”主要在农林水利、能源水电等方面。具体而言，农林和水利13项，能源15项，交通和通信7项，工业6项，社会发展和城市建设21项。鉴于“43项工程”中拉萨市所布置的项目超过其他五个地区的总和，同时也因为对口支援中结对关系的固定等因素，“62项工程”中拉萨市安排项目资金降到仅占16%，而处于西藏中部经济区的山南，投资额最多，占总投资额的28.85%，有利于当地更好开展各项建设工作。 

　　“43项工程”是第一批大规模项目式援藏，由相关省市包干建设，侧重建工程、“交钥匙”，而“62项工程”延续并扩大工程援建。前者是已经在探索省市对口包干，是对口支援具体实施机制的先期实践，后者则进一步扩大对口包干范围，积累新经验。正是因为这些援藏工程援建效果好、可复制、可包干，为后来制度化提供了实践依据。 

　　（二）“62项工程”对援藏机制的进一步探索 

　　“43项工程”实施中关键的是以下两个方面：

　　一是援藏资金投入机制问题。“43项工程”项目总投资4.8亿元。其中，中央投资1.78亿元，西藏地方投资2.4亿元。内地省市投资很少，因而，引导内地省市建立投入资金援助西藏的机制，成为对口援藏的关键。 

　　二是对口援藏结对关系的稳定问题。随着对口援藏工程的落地、对口支援关系的建立、对口支援模式的探索，到20世纪80年代末90年代初，基本形成了“对口支援”“分片包干”“责任制”和“换岗顶替、对口培训”等对口援藏的典型经验做法，既受到西藏各族人民欢迎，也得到中央肯定。李鹏在中央第三次西藏工作座谈会上要求：“今后，中央、国务院各部委和各省市区应继续与西藏建立长期的、相对稳定的对口支援关系”。 

　　支援西藏加快发展，实施“62项工程”，必然要进一步拓宽思路。“62项工程”由中央和国家有关部委承担30个，实际投资29.22亿元；援藏各省市区和6个计划单列市承担32个，实际投资9.18亿元；西藏自治区承担配套资金、贷款等共计4.92亿元。援藏各省市区和6个计划单列市不仅要派出干部、专业技术人员甚至相关工程技术团队到西藏帮助建设援藏工程，而且还承担数量不少的资金，解决了援藏单位只出干部和技术、不出钱的问题。至于中央和国家有关部委，投资比例高达7成。一方面，从当时高度集中的计划经济体制考察，这些资金是“计划外”性质；另一方面，这些中央和国家机关还要利用各方面资源支持西藏建设。可以看到，在中央与地方分税制的财政体制建立后，中央机关的这部分“援藏工作”一直在财政转移支付之外。“62项工程”由此探索出援藏资金的投入机制。 

　　结对关系稳定问题也在“62项工程”实施中得以初步解决。中央第三次西藏工作座谈会后下发的文件指出：“党中央、国务院各部委和各省区市，应在经济开发、教育卫生、干部交流等方面与西藏建立相对稳定的、各方面配套的对口支援关系”。“确定对口支援关系，总体上由国家进行统一协调。做到突出重点，长短结合，形式多样，讲求实效”。由此中央确立的稳定结对关系分别是：江苏、北京与拉萨结对，上海、山东与日喀则结对，四川（含重庆）、天津与昌都结对，湖北、湖南与山南结对，广东、福建与林芝结对，浙江、辽宁与那曲结对，河北、陕西与阿里结对，党中央、国务院所属的部门分别与西藏自治区党委、政府所属的部门结对（参见表3）。对照它与“62项工程”实施中援藏单位就会发现，后者还没有完全实现与表3对应，因为“在项目安排上充分考虑了发挥各省、自治区、直辖市和计划单列市的经济、技术优势，照顾西藏与内地之间原有的经济协作关系，以及对口支援项目与干部援藏的有机结合”。 

　　此后，对口援藏工作在新的机制下展开。1995—2000年，15个对口援藏省市和中央各部委实施的援藏工程总数达到716个，项目投资为31.6亿元；2001—2004年实施的援藏项目71个，投资资金10.62亿元；2005年，援藏投入13.378亿元，就是按照中央第三次、第四次西藏工作座谈会确定的结对关系实施。相比于“43项工程”，“62项工程”则投资更多，实施范围更广，干部得到锻炼的机会更多。虽然20世纪80年代初干部内迁产生了一些问题，但这两批大规模援建工程，加上其他项目如“一江两河”综合开发等，不但使西藏经济社会得到快速发展，而且使西藏的干部能力得到快速提升。党的十八大以来实施的“组团式”教育、医疗人才援藏方式，在很大程度上有针对性地做出了有益的新探索。 

1994—2001年对口援藏的结对关系 

　　资料来源：作者根据相关公开资料整理，因资料较多，不一一列出。 

四、探索“长期建藏”的援藏机制 

　　“43项工程”和“62项工程”在实践上的探索为以“分片负责、对口支援、定期轮换”为内涵的援藏机制的形成，奠定了坚实的实践基础。上述援藏机制的内涵是：全国按区域分片支援西藏各地市，省市与西藏地市一一结对，干部人才队伍定期轮换并长期坚持。作为一种长期、稳定、制度化的援藏机制，是中央第三次西藏工作座谈会提出的。“43项工程”和“62项工程”都是阶段性、任务型的援建，“分片负责、对口支援、定期轮换”则把临时性、任务性工程援建变成长期性制度安排，实现短期援藏向“长期建藏”转变。从国家战略上看，实施对口援藏政策是实行“长期建藏”的战略抓手。从具体逻辑关系看，“43项工程”的实践探索，为这些援藏工作奠定了坚实的基础；“62项工程”与“分片负责、对口支援、定期轮换”的援藏机制是同时提出的，为探索确立“分片负责、对口支援、定期轮换”的具体援藏工作原则提供了实践检验。因为中央第三次西藏工作座谈会召开的时间正处于全国上下着手推进社会主义市场经济体制之际，这决定了加快西藏发展也需要转轨到更多地使用市场手段和办法上来。以“分片负责、对口支援、定期轮换”为内涵的援藏机制在“62项工程”的实践中加以落实和探索，又在其他援藏项目实施中得到了进一步深化和检验。 

　　（一）“分片负责”机制的实践探索与经验提炼 

　　援藏实践的长期探索将支援西藏的任务和责任落实到具体的援藏地区和单位之中。“43项工程”的实施探索出来的“分片负责”机制在中央第三次西藏工作座谈会之后，成为援藏的主要方法。1994年，李鹏在中央第三次西藏工作座谈会上提出：“内地两三个省市对口支援西藏一个地市，充分发挥各地的技术优势、人才优势和其他方面的优势，采取多种支援方式，支持和带动西藏加快发展，与全国一道前进。”《中共中央、国务院关于加快西藏发展、维护社会稳定的意见》要求“可采取内地两三个省市对口支援西藏一个地市的方法。确定对口支援关系，总体上由国家进行统一协调”。中央第三次西藏工作座谈会所提出的“分片负责”实际上就是进一步明确参与援藏单位的责任。 

　　所谓“分片负责”，是将受援方发展的责任承包给援助方，从而解决了资金投入机制的问题，使承担援藏各省市承担支援的责任凸显出来。基于“62项工程”的实施并吸纳其他援藏实践的经验，2001年，江泽民指出：“承担对口支援的省市，应该把加快西藏受援地区的发展视为本省市的一项特殊任务，把那里的经济社会发展纳入本省市整体发展计划，实施全方位援助。”中央第三次西藏工作座谈会后，党中央和国务院安排黑龙江、吉林支援日喀则，安徽支援山南。 

　　（二）“对口支援”机制的实践探索与经验提炼 

　　改革开放后，如何使较高水平经济地区能在人财物上对西藏有实质性的支援，成为援藏机制探索的关键。从本质上讲，“对口支援”是“分片负责”的进一步延伸。离开援藏地区和单位给予西藏以人财物的实质性支援，这种“分片负责”就难以落实。1978年1月，国务院农业机械化领导小组召集有关部委与西藏、四川、江苏三省区座谈推进西藏农业机械化，达成由黑龙江、四川、江苏三省对口援藏的协议，支援西藏的具体内容包括向西藏提供农业机械，为西藏援建农机修造厂，帮助西藏代培农业技术人员、建设农机学校或举办培训班等。然而，起初的这些对口支援没有实现真正意义上的“对口”，即内地对西藏的支援没有形成长期稳定的结对关系，内地援藏地区和单位主要是选派干部和技术人才。 

　　就结对关系而言，中央第一次西藏工作座谈会确认四川、浙江、上海、天津四省市重点支援西藏加快发展，并提出“全国各有关地方和单位都要根据上级的指示，认真做好支援西藏的工作”，由此形成全国支援西藏格局以及四省市重点支援西藏这一制度化安排。鉴于当时的国际环境和国内条件，这四省市援藏项目的落实以及定向对口关系的确定，一直持续到1983年。这一年8月，中央决定由四川、浙江、上海和天津四省市对口支援西藏卫生事业建设，当时的卫生部在北京的直属单位支援西藏自治区卫生厅直属单位，湖南、湖北支援拉萨，广东、河南支援山南，广东重点支援西藏自治区曲江医院，四川支援昌都，浙江支援日喀则，山西、陕西支援那曲，黑龙江、吉林、辽宁三省支援阿里；10月，国家民族事务委员会向党中央和国务院提交的报告提出：“在全国支援西藏的同时，上海、天津、浙江和四川重点支援西藏”。就人财物支援而言，对口援藏代表团与西藏自治区党政领导开会商讨落实建设50多个项目，并确定10家援藏单位与西藏自治区受援单位的结对关系。这一结对关系具体为：浙江省杭州市对口支援拉萨市，四川省建设厅、防疫站对口支援西藏自治区建设厅、防疫站，天津市工业局、商业局、交通局对口支援西藏自治区工业厅、商业厅、交通厅，上海市皮革厂对口支援西藏自治区拉萨皮革厂，天津市地毯厂对口支援西藏自治区拉萨地毯厂，天津市拖拉机厂对口支援西藏自治区农机公司。在这50多个项目中，上海、天津和浙江分别承担15个、10个和7个援藏项目，随后江苏、北京和陕西也确定了相应承担的援藏项目。如此一来，西藏便与上述7省市确立对口支援关系；在这一结对关系下，实现市对市、部门对部门、企业对企业的新型协作关系。因而，经济建设项目的重点支援开始在援藏中得到体现。对口支援工作无论在广度和深度上都有了进一步发展。 

　　（三）“定期轮换”机制的实践探索与经验积累 

　　“定期轮换”机制的主要对象是内地进藏人员。1979年以前，进藏部队在“长期建藏、边疆为家”的号召下，大多数扎根西藏“建藏”，调派的建藏干部也长期居住在西藏，直到1979年干部内调，部分建藏干部回到内地。从1979年开始，中央实行干部“轮换进藏”的方式，改变了干部终身在藏的制度。1979年1月，中央下发《关于抽调干部支援西藏和在藏干部内返问题的通知》，决定从中央国家机关和四川、山东等15个省市抽调3092名干部进藏工作。其中党政干部和专业技术干部各占一半。 

　　这次调干部进藏工作主要体现援藏性质，即实行由几个省市负责对口支援西藏的一个地区、定期轮换的办法，逐渐轮换长期在藏干部。当时的具体对口关系是，天津、四川和云南负责昌都地区，上海、江苏负责山南地区，安徽、山东和陕西负责日喀则地区，山西、辽宁负责那曲地区，河北、河南负责阿里地区，湖北、湖南和北京负责拉萨市。中央第三次西藏工作座谈会进一步明确了干部援藏政策为“定期轮换”，以便实现“长期建藏”的目标。援藏干部的“定期轮换”不是孤立的干部人事制度，而是与“分片负责”“对口支援”有机联系在一起的。因为，选派的援藏干部与援藏项目、资金的安排是同时进行的，总体上是选派一批援藏干部实施一批援藏项目。新的对口援藏方式在援藏干部安排上有两个特点：一是突出重点，适当集中。在44个重点受援县，平均每1个受援县、市有5个援藏干部进入县市的领导班子。二是保留了援藏干部派出单位的行政职务。如此，使得援藏干部在受援双方均有决策和行政权力，从而有利于增进援藏方和受援方的合作、交流，有利于加快西藏的经济社会发展。 

　　“43项工程”和“62项工程”对援藏机制的探索，与其他领域援藏、其他形式援藏的探索处于“交叉平行”状态。“交叉”是指在“43项工程”和“62项工程”实施的同时，也有其他援藏工程在实施，只不过前者是重点；而“平行”则是指在“43项工程”和“62项工程”完成之后，党和国家也安排了其他形式的援藏工程项目。无论哪种形式，这一阶段的整个对口援藏都围绕“分片负责、对口支援、定期轮换”机制而展开，都为其具体实施机制的形成作出了探索。“分片负责”机制稳定了援助方对受援方的责任；“对口支援”机制稳定了受援双方的结对帮扶关系，这一援藏机制在实践中探索的具体化做法被继承下来，并在以后的实践中不断完善。 

　　“43项工程”和“62项工程”以及其他援藏项目的实施，促进了西藏经济社会发展，并在此基础上将对口支援发展为“长期建藏”的重要内容。习近平总书记在中央第七次西藏工作座谈会上指出：“必须坚持依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础的重要原则”。“长期建藏”成为党的治藏方略的重要内容。对口援藏，促进了西藏经济社会发展。作为服务于国家统一、民族团结、边疆巩固的一种方式，对口援藏发展成为铸牢中华民族共同体意识的重要载体和平台。新时代新征程，西藏作为边疆民族地区，要全面贯彻落实习近平总书记关于西藏工作的重要指示和新时代党的治藏方略，坚持“三个赋予，一个有利于”总要求，以铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设为主线，不断加强对口援藏工作，持续推动西藏长治久安和高质量发展。