中国户籍制度改革与城镇化进程

　　近年来，我国户籍制度改革的步伐明显加快，力度明显加大，在解决农业转移人口落户城镇方面取得了一定成效。２０１０年至２０１２年，全国共办理户口“农转非”２５０５万人，为前三年的２．２倍。

　　１９５８年，中国颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套严格的户口管理制度。中国按照户口身份来执行科教、卫生、医疗、就业等一系列政策。这一计划经济体制下建立的户籍制度带有明显的“城乡二元分割”特征，由此产生了与户籍相关的“居住”和“暂住”等概念，事实上造成城乡之间、流动人口与本地人口之间在教育、医疗、社保、卫生等诸多方面的不平等。

　　２０１１年１２月８日，中国社会科学院发布《城乡一体化蓝皮书：中国城乡一体化发展报告（２０１１）》。蓝皮书表示，２００３年以来，我国的城镇化进入高速发展期并具有起步晚、波动大、复苏慢、推进快等鲜明特点。

　　２０１３年１１月１５日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。

　 １９７８年，我国城镇化率为１７.９２％。截至２００８年底，中国城镇化水平达到４５．７％，比新中国成立初期提高了３５个百分点，年均增长０．９５个百分点。２００９年，我国城镇化率已达４６.５９％。２０１１年４月２８日的第六次全国人口普查数据显示，全国总人口为１３７０５３６８７５人。大陆３１个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，居住在城镇的人口为６６５５７５３０６人，占４９．６８％。

　　２０１０年３月２５日，联合国发布报告说，中国的城市化进程极为迅速。１９８０年，中国只有５１个城市人口超过５０万，自２０世纪９０年代起，中国超过５０万人口的城市数量显著增加。从１９８０年到２０１０年的３０年间，共有１８５个中国城市跨过５０万人口门槛。中国的城市化水平预计至２０２５年将达到５９％。>>

　　２０１２年８月１４日，中国社会科学院发布的《城市蓝皮书：中国城市发展报告NO.5》显示，２０１１年，中国城镇人口达到６．９１亿，城镇化率达到了５１．２７％。中国大陆城镇人口数量首次超过农村人口，表明中国已经结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的新的城市时代。国家统计局发布报告指出，２０１１年，全国人户分离的人口为２．７１亿，其中流动人口为２．３０亿，流动人口规模达到历史新高，流动人口流量、流向、结构和流动人口群体的利益诉求都在发生深刻变化。根据国家统计局的统计口径，人户分离人口指的是居住地和户口登记地所在乡镇街道不一致、且离开户口登记地半年以上的人口。流动人口指的是人户分离人口中不包括市辖区内人户分离的人口。 流动人口管理之难如何化解?　　 解振华说，“十二五”末我国城市化率将过半　我国城市化进程与旅游业发展呈“互推”之势

　　中国国家统计局２０１４年１月２０日发布数据，截至２０１３年末，中国城镇常住人口７３１１１万人，比上年末增加１９２９万人，城镇人口占总人口比重为５３．７３％。

　　【户籍制度改革与城镇化进程大事记】

　　２００９年１２月５日至７日召开的２００９年中央经济工作会议在部署２０１０年经济工作的主要任务时明确提出：要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。

　　２０１０年５月３１日，中国政府网全文公布了《国务院批转发展改革委关于２０１０年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，全年经济体制改革的重点共１１个领域。通知提出，"深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。" 

　　２０１０年６月６日,新华社播发经党中央、国务院批准的《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》。该规划提出“逐步建立城乡统一的户口登记制度”。

　　“十二五”规划建议明确提出，“积极稳妥推进城镇化，坚持走中国特色城镇化道路”“把城镇化发展战略放在经济结构战略性调整的重要位置上”。“十二五”期间，我国城镇化水平预计超过５０％。但在新一轮城镇化进程中，我们也面临一系列挑战，诸如怎样摆脱对土地资源的过度依赖，如何有效维护征地农民利益，城镇化人口以何种方式获得同等社会权益等“三大难”。

　　２０１１年２月１９日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛在在中央党校举行的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表讲话强调,要扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系。提出要进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务，建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库，建立健全实有人口动态管理机制，完善特殊人群管理和服务政策。

　　２０１１年２月２７日，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝接受中国政府网和新华网联合专访，同海内外网友进行在线交流时指出，“要积极稳妥地推进户籍制度改革”，“要让老百姓活得更有尊严”，“要给人的自由和全面发展创造有利的条件”。

　　２０１１年４月２６日，中共中央政治局就世界人口发展和全面做好新形势下我国人口工作进行第二十八次集体学习。胡锦涛在主持学习时发表讲话，要求“积极稳妥推进城镇化”、“把流动人口管理和服务纳入流入地经济社会发展总体规划之中，为人口流动迁移创造良好政策和制度环境”、“完善社会保障和养老服务体系”、“加大对孤儿监护人家庭、老年人家庭、残疾人家庭、留守人口家庭、流动人口家庭、受灾家庭以及其他特殊困难家庭的扶助力度”。

　　２０１１年５月１６日，国土资源部副部长王世元在全国土地变更调查汇总暨加快推进农村集体土地确权登记发证部署会上表示，我国将在“十二五”期间巩固地籍工作在国土资源管理中的基础地位，初步建立产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的土地产权制度。

　　２０１１年５月３０日，中共中央政治局召开会议，研究加强和创新社会管理问题。会议指出要“牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求”，“加强流动人口和特殊人群服务管理”。

　　２０１１年６月８日,中国政府网全文刊载我国首个全国性国土空间开发规划《全国主体功能区规划》。规划范围为全国陆地国土空间以及内水和领海（不包括港澳台地区）。《规划》按开发方式将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。规定“优化开发和重点开发区域要实施积极的人口迁入政策，加强人口集聚和吸纳能力建设，放宽户口迁移限制，鼓励外来人口迁入和定居，将在城市有稳定职业和住所的流动人口逐步实现本地化。”；“改革户籍管理制度，逐步统一城乡户口登记管理制度。加快推进基本公共服务均等化，逐步将公共服务领域各项法律法规和政策与现行户口性质相剥离。按照'属地化管理、市民化服务'的原则，鼓励城市化地区将流动人口纳入居住地教育、就业、医疗、社会保障、住房保障等体系，切实保障流动人口与本地人口享有均等的基本公共服务和同等的权益。”《规划》推进实现主体功能区主要目标的时间是２０２０年。

　　２０１２年２月２３日，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（国办发〔2011〕9号）发布。《通知》要求各地区、各有关部门认真贯彻国家有关推进城镇化和户籍管理制度改革的决策部署，积极稳妥推进户籍管理制度改革。《通知》提出要分类明确户口迁移政策；放开地级市户籍，清理造成暂住人口学习、工作、生活不便的有关政策措施；今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩。继续探索建立城乡统一的户口登记制度。逐步实行暂住人口居住证制度。

　　２０１２年９月１日起，公安部决定在北京、天津、上海、重庆、广州、深圳等６个流动人口较多的城市推行非本市户籍就业人员和在读大学生办理出入境证件的便民措施。

　　２０１２年１２月召开的中央经济工作会议提出２０１３年经济工作的主要任务之一是“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”。２０１３年１月７日召开的全国政法工作会议明确提出，２０１３年将推进户籍制度改革等四项重点工作，全力建设“平安中国”“法治中国”。

　　２０１３年２月，国务院批转了发展改革委、财政部、人力资源社会保障部制定的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》。《意见》指出“实行全国统一的社会保障卡制度”、“全国统一的纳税人识别号制度”、“全民医保体系”、“农业转移人口市民化机制”、“全国统一的居住证制度”，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

　　２０１３年５月６日，国务院常务会议提出“围绕提高城镇化质量、推进人的城镇化，研究新型城镇化中长期发展规划。出台居住证管理办法，分类推进户籍制度改革，完善相关公共服务及社会保障制度。保护农民合法权益。”

　　２０１３年６月２６日，在第十二届全国人大常委会第三次会议上，国家发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。报告中称，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。专家说，这是我国第一次明确提出各类城市具体的城镇化路径。

　　２０１３年１２月１２日至１３日，中央城镇化工作会议在北京举行。 习近平在会上发表重要讲话，分析城镇化发展形势，明确推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务。李克强在讲话中论述了当前城镇化工作的着力点，提出了推进城镇化的具体部署，并作了总结讲话。